內容提要 城市化發(fā)展必然伴隨著建設用地需求的增加，而土地資源是不可再生的，因此，農用地主要是耕地成為新增建設用地的主要來源，由于承載糧食安全的農用地特別是耕地的供給極為有限，使得建設用地指標受限，在發(fā)展需求及利益驅動下，違法用地行為時有發(fā)生。本文通過對我國土地違法現(xiàn)狀的分析，認為該行為發(fā)生的根源在兩個方面：一是主觀上行為主體認為違法行為所獲得的“風險收益”大于“預期成本”所致。二是相關法律法規(guī)的不完善沒有明確的向行為主體傳達出土地違法成本與收益差額的正負信號。要遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生，必須有針對性的采取措施。

關鍵詞 城市化 土地違法 根源 對策

〔中圖分類號〕DF456 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2012)01-0184-05

土地是人類賴以生存的載體，人類千百年的發(fā)展史從某種程度上講就是一部土地利用發(fā)展史。世界各國城市化推進的史實表明：“城市化的發(fā)展必然會增加對土地的需求，作為一種稀有的不可再生資源，土地的供給是有限的。因此，滿足城市化發(fā)展的基本途徑就是將農用地轉化為建設用地，而農用地特別是耕地承載著糧食安全的責任，不可無限制的被轉化為建設用地”。面對這一現(xiàn)實，作為人口大國，我國實行“珍惜、合理利用土地并切實保護耕地”的基本國策。

隨著城市化進程的加快，各地在快速發(fā)展過程中加大了對建設用地的需求。但受土地供給緊張影響，建設用地指標受限，難以滿足發(fā)展的需要。于是，在經(jīng)濟利益的驅動下，一部分人違規(guī)操作，導致土地違法行為一再發(fā)生。這些行為的產生，不僅影響了國家對土地的宏觀調控，損害了黨和國家在人民群眾中的形象，不利于土地資源的保護，也不利于和諧社會的建設與發(fā)展。本文擬通過對近年我國土地違法問題的分析，探求其產生的根源，研究解決問題的相關對策。

一、我國土地違法現(xiàn)狀分析

（一）近年來我國土地違法現(xiàn)狀分析

“土地違法行為”是指單位和個人違反土地管理法律、法規(guī)的行為，即不履行土地管理法規(guī)定的義務或濫用權利與職權，應當追究法律責任的行為。近年來，隨著國家土地調控和監(jiān)管力度的加大，各地國土資源系統(tǒng)積極會同有關部門對建設用地審批和供應情況開展專項檢查。在相關項目落實中，加強了國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度，先后開展了“土地執(zhí)法百日行動”、“土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測影像執(zhí)法檢查”等活動 ；開通了“12336”國土資源違法舉報電話，采取執(zhí)法約談、典型案件曝光、掛牌督辦，同時積極推動審批制度改革等措施，有效減少了土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。據(jù)相關部門報道“2008年1至6月，全國土地違法案件個數(shù)和涉及的土地面積同比分別下降10.17％和48.17％”；“2009年1至10月與2008年同期相比，違法案件數(shù)量、涉及的土地與耕地面積同比分別下降了 37.76%、37.89%、31.16%”；“2010年前三季度，全國的違法用地行為與2009年同期相比下降了13.8%”。有力的維護了全國土地管理和利用秩序，為我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展提供了相應的保障。

但鑒于當前相關土地管理法律法規(guī)的不完善，更重要的是受經(jīng)濟利益的驅動，土地違法現(xiàn)象還時有發(fā)生。據(jù)新華網(wǎng)報道：“2004年9月以來，一些城市的違法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上”；《瞭望》新聞周刊記載：“2005年10月～2006年10月，被監(jiān)測的90個城市中，違規(guī)違法用地約1.3萬宗，涉及土地面積24萬畝，分別占同期新增建設用地宗數(shù)和面積比例的51%和22%；”《國土資源部》公布數(shù)據(jù)顯示：“2009年全國共立案查處違法案件4.2萬件，涉及耕地面積20.8萬畝，共有719名責任人受到行政處分，960名責任人受到黨紀處分，555人被移送司法機關，其中118人被追究刑事責任”。另據(jù)《工人日報》記載：“2010年前三季度，全國共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為3.5萬件，涉及土地面積22.5萬畝”?？梢姡覈`法用地的形勢依然十分嚴峻。

（二）我國城市化過程中土地違法行為的特征

1.違法案件表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化。主要為：

（1）未批先用。由于用地指標的限制，使許多建設用地出現(xiàn)未批先用、少批多占的現(xiàn)象。而且此類案件占相當比例。2009年4月，蕪湖長江輪船公司未經(jīng)建設用地審批，違法占用蕪湖市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)上閘社區(qū)境內長江岸線157.15畝灘涂地建船舶制造基地即都屬于此類案件。

（2）以租代征。這類案件未經(jīng)農用地轉用審批，通過租用農村集體農用地進行非法農業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模，是我國城郊農村違法用地的主要形式。據(jù)2007年10月14日“北京晨報”報道在全國土地執(zhí)法百日行動第二階段動員電視電話會議上，有關領導透露，據(jù)不完全統(tǒng)計，自該行動第一階段的自查清理工作開展以來，已初步自查清理“以租代征”違規(guī)違法用地12507件，租用面積208156畝。據(jù)初步統(tǒng)計，天津、河北、山西等五省區(qū)市共清理出“以租代征”用地 4715宗，涉及土地面積83442畝。

（3）違法批地。越權違法批地是指個別基層政府為眼前利益驅動，超越批轉權限非法批轉占用土地的行為，這種行為將嚴重危害社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家對土地資源的宏觀調控。2009年1月，貴州省六盤水市政府和貴州省首鋼產業(yè)投資有限公司等五方達成投資協(xié)議，組建貴州省首黔資源開發(fā)有限公司，建設盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟項目。2010年1月，盤縣政府下發(fā)《關于貴州盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)基地一期鋼鐵項目臨時使用土地的批復》，批準貴州省首黔資源開發(fā)有限公司臨時使用該縣雞場坪鄉(xiāng)新村和坪子村3343.5畝集體土地，其中涉及大量耕地和基本農田。成為一起典型的違法批地案件。

（4）改變土地用途。該違法行為是指不按照批轉的土地用途、位置和范圍占用土地，私自改變土地用途的違法行為。2010年8月，廣東東莞嶺南實業(yè)投資公司從湖北京山縣獲得林地652.58畝，按協(xié)議本該建苗種基地，可該公司卻占用土地711.72畝（種植草坪400余畝），初步建成一座高爾夫球場即屬于此類違法案件。

2.非法占用土地的類型以耕地居多。從近年立案的土地違法案件看，一個突出的特征就是矛頭基本上都指向了耕地。由于農民的維權意識相對淡薄，在整個社會相對處于弱勢地位，其擁有使用權的耕地就成為違法者首選的占用對象。據(jù)國土資源部通報：2006年全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為131077件，涉及土地面積近10萬公頃，其中耕地4.3萬公頃，比2005年上升了67.6%，而到2010年前三季度，全國共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為3.5萬件，涉及土地面積22.5萬畝，其中耕地8.5萬畝。另據(jù)2008年中國國土資源公報顯示，從2001年至2008年8年間，全國的耕地面積從19.14億畝減少到18.25億畝，減少了0.89億畝。

3.從違法主體看，基層政府占多數(shù)。2010年國土資源部公布的違法用地案件，半數(shù)為政府部門非法占地。在這些案件中，典型的是四川省簡陽市政府違法批地案。2008年至2009年間，簡陽市政府先后4次以政府常務會議形式，決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開發(fā)，其中集體土地4659.91畝（耕地1498.62畝）。2009年4月至2010年1月，成都天騁置業(yè)咨詢有限公司等20家公司先后通過拍賣方式競得上述集體土地，土地出讓價款總額7.48億元（已繳納5.27億元）。此外，2008年至2009年間，簡陽市政府還以政府常務會議紀要形式，同意將10宗集體土地和國有未利用地劃撥、出讓用于學校、工業(yè)和房地產項目建設，總面積1081.35畝，其中耕地621.34畝。經(jīng)實地核查，各項目均已開工建設，部分已建成，實際占地761.77畝。在全國土地執(zhí)法會議上，國土部執(zhí)法監(jiān)察局有關領導也表示，嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關。

（三）土地違法行為可能造成的危害

人多地少是我國的基本國情，因此在土地管理上必須履行節(jié)約的原則，走節(jié)約集約的土地利用道路。土地不僅關乎我國人民的糧食安全，而且與社會經(jīng)濟的發(fā)展密切相關。土地違法行為的產生必然伴隨著濫用職權等腐敗行為，對此類行為處理不當將會增加社會的不穩(wěn)定因素、嚴重影響政府部門在市民心中的形象；土地規(guī)劃與利用是政府調控經(jīng)濟的手段之一，土地違法將擾亂政府對土地資源的宏觀調控，降低土地資源的利用率，不利于對土地資源的保護；這種行為的發(fā)生還會加大對耕地的破壞，危及糧食安全?？傊恋剡`法行為的發(fā)生，將嚴重影響我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，不利于土地資源的保護與利用。

二、城市化過程中土地違法行為產生的根源分析

土地違法行為的發(fā)生，在主觀上是由于違法主體在進行犯罪決策時，犯罪的機會成本小于其風險利益；從客觀上看，則是由于相關的法律法規(guī)不健全，存在漏洞所致。行為人為利益驅動，千方百計尋求法律漏洞，抱著僥幸的心理，期望逃避法律的制裁，獲得預期的風險收益。于是，產生了土地違法行為。

（一）土地違法行為產生的經(jīng)濟原因

利益的驅動是土地違法行為產生的根本原因，已為多數(shù)人所認可。經(jīng)濟學認為，市場中的經(jīng)濟人是“理性的”，其所做的任何決策均基于“成本”與“收益”的比較。違法行為的產生也適合該法則?！爱斝袨槿祟A期可獲得一定的經(jīng)濟利益時，便實施其違法行為；相反，當其覺得無利可圖時，便放棄這種行為”。

土地違法行為的“預期成本”是指行為人因違反了國家立法機關禁止的對某種與土地利用相關的行為而付出的代價?！耙话阏J為，土地違法行為的‘預期成本’是法定的制裁水平與懲罰概率的乘積”。而土地違法行為的“風險收益”是指行為人通過其違法行為可能獲得的收益。任何人通過對土地的經(jīng)營都可以在法律允許的范圍內獲益，但必須付出一定的代價。土地違法行為人由于不愿意付出相應的代價轉而嘗試違法的土地行為，在進行違法行為決策時，他會比較此次行為的“預期成本”與“風險收益”，當“風險收益”大于“預期成本”時，他便會實施違法行為，相反會放棄違法行為。

當然，這種判斷的前提是行為人對“預期成本”與“風險收益”有一個清楚的認識?，F(xiàn)實中，由于相關法律法規(guī)的不健全，可能會導致行為人做出錯誤的決策。就近年立案的相關案件分析，由于土地監(jiān)察懲罰、處罰力度不夠，導致一部分人認為土地違法的“風險收益”大于“預期成本”，故而違法案件屢禁不止。

因此，要預防和有效地遏制此類案件的發(fā)生，首先要明確界定違反法律所禁止的行為必須付出的代價，并使得這種“代價”遠遠高于實施這一行為所獲得的“收益”，使違法主體及其潛在者望而生畏。

（二）土地違法行為產生的法制原因

如果說土地違法行為的產生主觀上是由于行為主體抱著僥幸的心理，認為違法行為所獲得的“風險收益”大于“預期成本”所致。那么現(xiàn)行相關法律法規(guī)的不完善則為違法行為的產生提供了客觀上的可能，即由于這些漏洞的存在，會使得違法行為主體高估“風險收益”，低估“預期成本”。

我國目前雖已形成以《土地管理法》和《房地產管理法》為核心、系列單行法規(guī)并舉、諸多規(guī)章相補充的法律體系框架，但很多都是針對土地管理工作中出現(xiàn)的問題而出臺的條例、細則等，操作起來權威性不大、規(guī)范性較差，缺乏一套完整的有關土地的法律?！锻恋毓芾矸ā繁旧泶嬖诓簧俾┒矗饕憩F(xiàn)在以下幾方面：

1.法律法規(guī)前后不一致：如《土地管理法》第73條和第81條都屬于非法轉讓土地的處罰，第73條是關于非法轉讓土地的一般規(guī)定，最高的處罰可追究刑事責任。而第81條是指特定類型對集體所有的農用地的非法轉讓只限于責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。這樣，同是違法轉讓土地使用權卻制定了不同的法律責任，在使用時，難以體現(xiàn)公正的原則，單個法律法規(guī)規(guī)定得不夠細致，增加了判刑定罪的難度。

2.處罰的力度不夠?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》條例第43條規(guī)定依照“《土地管理法》第八十條的規(guī)定即‘依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款’。處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下”。土地是稀缺資源，對我國這樣的人口大國更為珍貴，但是從本條規(guī)定來看，違法所付出的成本無從體現(xiàn)它的珍貴與價值，而違法所獲得的收益卻是可觀的，這就為違法者的違法提供了滋生的土壤。

3.對土地違法處罰以定性為主、量化程度不夠?！缎谭ā芬?guī)定：“違法土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役”。對刑罰的量化不夠清晰，易造成對法律責任的規(guī)避。

4.對土地執(zhí)法部門權力配置滯后?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，做出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由做出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。也就是說，拆除違法建筑物只有人民法院才有權強制執(zhí)行，土地執(zhí)法部門并沒有權力強制執(zhí)行其行政處罰決定。從陜西省西安市的實際情況來看，申請法院強制執(zhí)行案件辦結率很低，大大削弱和限制了執(zhí)法的效能。2006年12月西安市全市查處土地違法違規(guī)案件專項行動動員大會上公布的數(shù)據(jù)顯示：“2004年至2006年間各區(qū)縣國土資源部門申請法院強制執(zhí)行的案件，執(zhí)行到位的僅占3%”。

因此，應該依據(jù)相關法律法規(guī)在實踐中出現(xiàn)的問題不斷地修正現(xiàn)有的法律體系，為遏制違法行為的產生提供客觀上的保障。

三、遏制土地違法行為產生的對策建議

對問題的解決有賴于對問題產生根源的剖析，通過對土地違法行為產生的主、客觀原因的分析，可以很清楚看到遏制此類案件發(fā)生的根本途徑一是通過立法明確將土地違法的“預期成本”提高到“風險收益”之上；二是因勢利導，使違法主體及其潛在者在違法決策時能清楚的明白“風險收益”與“預期成本”的對比關系，具體可從以下方面著手。

（一）完善相關法律法規(guī)

現(xiàn)行《土地管理法》的不完善，為土地違法行為的產生提供了客觀的土壤，如處罰力度的不夠使法律難以起到對違法行為人及其潛在者威懾的作用；個別條律的不一致提高了行為人及其潛在者對違法行為不處罰概率的估計，進而導致違法成本的減少；而且由于僥幸心理存在，行為人一般會擴大對這種概率的估計，使違法行為的發(fā)生成為可能。另一方面，個別條律不明確、前后不一致、量化不夠、土地執(zhí)法部門強制權力滯后都會加大執(zhí)法者的執(zhí)法難度，為違法者逃避法律制裁提供了可能。對此需要相關部門不斷的依據(jù)形勢的變化，對相關法律進行修正。并在此基礎上盡快建立與其他相關法律協(xié)調一致的《土地法》，使得對土地違法行為的打擊真正做到有法可依，有據(jù)可查。

（二）加強法律宣傳，普及土地管理相關法律法規(guī)

當前，我國城市建設中發(fā)生的土地違法行為以對耕地的危害最為嚴重，而土地違法行為之所以多發(fā)生在對農田或耕地的非法占有方面，受害者或違法行為人不懂法是重要的原因之一。土地違法的結果一般涉及面大，財產數(shù)額巨大。如2009年陜西省戶縣比亞迪汽車有限公司擴建工程違法占地案中，征用土地4369.2畝。直至案發(fā)，比亞迪擴建工程開始動工建設，已建7幢廠房及宿舍樓、攪拌站、廠區(qū)道路等，實際占地736.65畝。最終比亞迪汽車有限公司在非法占用土地上新建的建筑物、構筑物和其他設施被沒收。該案件中所涉及的已建建筑物，如若拆除，會造成財產浪費，不拆除，難以達到退還原有耕地的執(zhí)法初衷。如若不拆，又是對違法行為的放縱。若違法土地用于建設住宅小區(qū)，處理起來更麻煩，它涉及老百姓切身的利益，處理不好可能會導致社會不安定因素?，F(xiàn)實中，對此類案件往往以罰代處，而這又會縱容土地違法事件的再次發(fā)生。因此，只有加強土地利用相關法律的宣傳教育，不僅讓相關部門領導懂法，同時也讓老百姓懂法，讓違法行為無處藏身。

（三）加強處罰、執(zhí)法力度，引導理性經(jīng)濟人自動放棄違法行為。

目前，在我國土地違法行為只要不被查出，所獲得的收益是巨大的，而一旦被查出，代價也相對較小。這是土地違法行為屢禁不止的根本原因之一。而只有當現(xiàn)行的相關法律能明確的傳遞出這樣一個信息“土地違法所付出的代價遠遠高于所獲得的收益”，那么市場上的理性經(jīng)濟人自然會放棄這種得不償失的違法行為，甚至不去打它的注意。而這一點，除了需要法律條文表述明確之外，還要加大對土地違法行為的處罰力度，不但要處理事，同時要處理相關責任人，真正起到處罰和震懾違法行為、教育社會的效果。

（四）順應市場發(fā)展，轉換政府職能

我國土地使用制度的改革，至今已有幾十年歷史，但仍處于新舊機制交錯時期。即新的市場機制尚未完全形成，而舊的機制還未完全退出。如現(xiàn)有的建設用地一部分是以市場方式配置的，一部分是以行政方式配置的，在同一市場標準下，土地的價值是按統(tǒng)一標準衡量的，而二者的取得成本卻有很大差異。這也必然會為以權謀私尋求行政配置提供空間。另一方面，市場經(jīng)濟下，信息的時效性較強，需要相關權利部門簡化審批程序，提高辦事效率。而現(xiàn)行體制下，土地審批的時間較長，難以適應市場對效率的要求。因此，相關職能部門應該順應形勢需要，轉換職能，由土地市場的直接管理者轉換為土地市場的監(jiān)督者與服務者，提高辦事效率。

（五）對違法案件當事人進行追蹤管理，建立土地利用信用檔案

為了加大對土地違法行為人的處罰與震懾，相關法律法規(guī)可借鑒金融方面的監(jiān)管措施。對違法案件當事人進行追蹤管理，建立土地利用信用檔案。對曾經(jīng)發(fā)生過土地違法行為的人員，特別是從事土地經(jīng)營的行為人，可通過其與相關部門的業(yè)務往來實現(xiàn)對其經(jīng)營行為的定期監(jiān)察，建立信用檔案，一旦發(fā)現(xiàn)其有再次土地違法的行為，實行終身禁入制度，以起到懲罰該行為人及震懾其他潛在違法者的作用。

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作者單位：西北大學經(jīng)濟管理學院