[摘 要] 隨著教育公平的觀念日益深入人心，高考加分制度也越來越遭到人們的質(zhì)疑?！耙灰∠呖技臃帧背蔀槿藗冏h論的焦點。本文以《2010年普通高等學校招生工作規(guī)定》及其中的有關(guān)高考加分的規(guī)定為例，分析高考加分規(guī)定的法律缺陷及其法律治理，以期促進高考招生制度的教育公平。

[關(guān)鍵詞] 高考加分規(guī)定；合法性分析；法律治理

[中圖分類號] G424.74 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-004X(2012)02-010-03

一年一度的高考即將到來，關(guān)于“高考加分制度要不要取消？”這個問題成為人們爭論的焦點。本文以《2010年普通高等學校招生工作規(guī)定》及其中的有關(guān)高考加分的規(guī)定為例，分析《普通高等學校招生工作規(guī)定》的法律性質(zhì)、高考加分規(guī)定的法律缺陷及其法律治理，以期促進高考招生制度的教育公平。

一、《普通高等學校招生工作規(guī)定》的法律性質(zhì)

我國每年有關(guān)普通高等學校招生工作規(guī)定主要包括兩級，即教育部制定的《普通高等學校招生工作規(guī)定》和各省制定的《普通高等學校招生工作規(guī)定》。那么，教育部和各省每年發(fā)布的普通高等學校招生工作規(guī)定在法律上屬于什么性質(zhì)呢？筆者認為他們屬于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。

規(guī)章是指“法定國家行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限，并依照法定程序制定、發(fā)布的具有法的效力的行為規(guī)則”。它具有四個特征：第一，制定主體是法定的。第二，規(guī)范內(nèi)容執(zhí)行力較為突出。第三，制定權(quán)限與制定主體的法定職權(quán)密切相關(guān)。第四，效力范圍具有特定性。那么，教育部制定的《普通高等學校招生工作規(guī)定》和各省制定的《普通高等學校招生工作規(guī)定》真的屬于規(guī)章嗎？下面筆者將分別進行論述。

第一，從制定主體看。根據(jù)《立法法》第71條規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章?！庇捎诮逃繉儆趪鴦赵合聦俚囊粋€直屬機構(gòu)，因此它可以作為制定主體依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。根據(jù)教育部《2010年普通高等學校招生工作規(guī)定》指出，“省（自治區(qū)、直轄市)、市（地區(qū)、盟、州)、縣（市、區(qū)、旗)人民政府分別成立高等學校招生委員會，各級招生委員會在同級人民政府和上一級招生委員會（或教育部)的雙重領(lǐng)導下負責本地區(qū)招生工作。招生委員會主任委員由同級人民政府負責人兼任，副主任委員、委員由教育行政部門及其他有關(guān)部門、高等學校的負責人兼任。招生辦公室是招生委員會的常設(shè)機構(gòu)，代表招生委員會行使職權(quán)，處理招生日常工作，應確定必要的編制，配備專職干部?！睆钠錂?quán)限來源、人員組成、職責和機構(gòu)設(shè)置看，省級招生委員會是與同級政府級別相當?shù)氖跈?quán)行政主體，從學理上看是有規(guī)章制定權(quán)。因此，招生委員會的工作本屬于人民政府工作，其制定的各省級普通高等學校招生工作規(guī)定實質(zhì)上主體就是本省級人民政府。

第二，從內(nèi)容上看，執(zhí)行力較為突出?！读⒎ǚā返?1條第二款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。”第73條第二款規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項，二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！睋?jù)教育部《2010年普通高等學校招生工作規(guī)定》立法目的可知，此規(guī)定屬于執(zhí)行法律事項的規(guī)章。各省級普通高校招生工作規(guī)定，屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，具有地方政府規(guī)章性質(zhì)。

第三，從制定權(quán)限與制定主體的法定職權(quán)看。制定規(guī)章只能依據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項。比如，《2010年普通高等學校招生工作規(guī)定》開頭就是“依據(jù)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》，制定本規(guī)定”。各省(區(qū)、市)增加分數(shù)或降低分數(shù)要求投檔的項目一般不應超出教育部規(guī)定的加分范圍。

第四，從效力范圍看。教育部的《普通高等學校招生工作規(guī)定》在權(quán)限范圍內(nèi)可以適用于全國，各省、自治區(qū)、直轄市的《普通高等學校招生工作規(guī)定》效力范圍適用于其所管轄的行政區(qū)域，往往都是結(jié)合本省實際做出的相關(guān)規(guī)定。有關(guān)高考加分內(nèi)容，主要包括教育部規(guī)定、省級規(guī)定和高校規(guī)定三部分，且省級規(guī)定和高校規(guī)定是教育部規(guī)定的補充或?qū)嵤┘殑t。省級規(guī)定和高校規(guī)定，原則上不得超出教育部規(guī)定的范圍。如有特殊的需要，各省或高校可以討論并決定增加某些確實需要增加的照顧項目，但這些照顧性項目必須報教育部備案，經(jīng)過核準并備案之后才可以向社會公布。

二、我國高考加分規(guī)定的法律缺陷

1987年至2004年，高考招生依照1987年國家教委發(fā)布的《普通高等學校招生暫行條例》。2004年9 月該條例被教育部發(fā)文廢止，以后每年都會在高考前3-4個月時以行政規(guī)章的形式發(fā)文，文件中都有關(guān)于高考加分的規(guī)定。2010年3月，教育部發(fā)布《2010年全國普通高等學校招生工作規(guī)定》，其中第43—47條分別規(guī)定了各種高考加分的情形?？梢苑譃槿箢悾阂皇枪膭钚约臃?。如獲得省優(yōu)秀學生稱號者、國家二級運動員（含）以上稱號等（第44、45條）。二是照顧性加分。如華僑子女考生、烈士子女等（第46條）。三是榮譽性加分。如自謀職業(yè)的退役士兵、在服役期間榮立二等功（含）以上榮譽稱號的退役軍人等（第47條）。

但是，這些高考加分情形規(guī)定了就都是合理的嗎?從法律的角度，仔細分析有關(guān)該高考加分規(guī)定的規(guī)章，至少存在兩方面的缺陷。從程序上看，其不符合國務院2001年頒布，2002年1月1日起施行的《規(guī)章制定條例》；從內(nèi)容上看，其不符合該規(guī)章的上位法《教育法》以及《憲法》。下面細述之：

1.制定程序不合理?！兑?guī)章制定程序條例》第14、15條規(guī)定起草規(guī)章應當深入調(diào)查研究，廣泛聽取意見，直接涉及公民等切身利益的，應當征求社會各界意見，必要時要舉行聽證會?！稐l例》第30條規(guī)定：公布的規(guī)章應該載明通過日期、施行日期。上面所言及的四項加分規(guī)定，每項都能使高考的原始分數(shù)最高增加20分。同班同學，相同的原始分數(shù)，加了20分與沒有加20分的同學之間，在錄取的結(jié)果上可能是天壤之別。規(guī)章所涉事項直接涉及了“公民、法人或其他組織的切身利益”，且關(guān)乎平等、公平等諸多價值取向。而對于高考加分的規(guī)定，歷來又是廣受爭議的話題，起草該規(guī)定時應向社會公布，征求社會各界的意見。另外，《規(guī)章制定程序條例》第30條規(guī)定：“公布規(guī)章的命令應當載明……通過日期、施行日期……”自2004年起，一直就是教育部直接發(fā)布規(guī)定，每年一次，規(guī)章上沒有載明通過日期，更沒有施行日期。

2.規(guī)定內(nèi)容違反《憲法》和《教育法》?！稇椃ā返谌龡l第二款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄督逃ā返诰艞l第二款規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！薄兑?guī)定》中的鼓勵性加分規(guī)定和榮譽性加分規(guī)定明顯缺乏合法性依據(jù)。具有很強的差別待遇色彩。侵犯了公民的教育平等權(quán)和基本的平等權(quán)。哈耶克言：“從人們存在很大差異這一事實出發(fā)，我們便可以認為，如果我們給與他們以平等的待遇，其結(jié)果就一定是他們在實際地位上的不平等，而且，將他們置于平等地位的唯一方法也只能是給他們以差別待遇?！鄙鲜鲆?guī)章中的鼓勵性加分規(guī)定和榮譽性加分規(guī)定，明顯缺乏合理性依據(jù)。其所采取的法律上的差別待遇具有很強的歧視色彩，違反了《教育法》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定，侵犯了公民的教育平等權(quán)和作為基本權(quán)利的平等權(quán)。

3.規(guī)定可執(zhí)行力不足。加分制度之所以腐敗，重要原因之一在于加分制度本身的缺陷，即對“程序公正”的忽視，其操作過程往往是封閉的、不公開和不受監(jiān)督的，沒有關(guān)于操作程序方面的嚴密規(guī)定。雖然“陽光高考”已經(jīng)實行了多年，但“陽光高考”的陽光從來沒有照耀到高考加分的規(guī)定上，對于全國高考加分規(guī)定實行一個統(tǒng)一的標準，試問加分中的最高分20分的加分是依據(jù)什么計算出來的？到目前為止還沒有一個科學的論證來說明這一問題，可見其執(zhí)行的空間相當模糊，此外，高考加分流程的“半透明性”“半公開性”，其中的人為因素作用很大，這也讓高考加分成為教育腐敗的重災區(qū)。

4.問責制度缺失。高等教育的大眾化的發(fā)展，公眾對教育的關(guān)注也越來越多，針對近些年發(fā)生的高考加分違法案件，在社會上造成了很大的不良影響，建立問責機制勢在必行。同時問責機制是建立服務型政府的重要舉措之一，是一種主動接受人民監(jiān)督的長效機制。但是，長期以來教育問責卻無章可循，對于教育問責主體的內(nèi)涵是什么？如何分清教育問責客體的責任界定？什么樣的教育事由需要問責？如何啟動問責程序等眾多問題都缺乏依據(jù)，有的甚至沒有明確的規(guī)章制度。

三、高考加分規(guī)定的法律治理

1.保證教育決策的民主性和科學性。高考加分事關(guān)考生切身利益，因此教育行政部門應該多聽取考生、家長的意見，給他們提供表達意見的正常渠道，特別是對于高考加分政策的制定上，在必要時可舉行聽證會。并且要深入調(diào)研加分標準，以此來保證加分的科學化，透明化。

2.取消鼓勵性加分和榮譽性加分。由于這兩種加分明顯違背《憲法》的平等權(quán)規(guī)定，沒有合法性，因此可以逐步將這兩種加分取消。此外，對于照顧性加分要強調(diào)公開透明，陽光操作，確?！俺绦蚬?。并且要逐步減少加分對象，縮小由高考加分政策造成的不合理性差距。同時把加分政策以專項法規(guī)方式確定下來，做到有法可依。

3.增強加分規(guī)定的執(zhí)行力。在制定高考加分政策的過程中，要細化各種加分規(guī)定的可操作性標準，并且要將其公開化，接受公眾特別是考生和考生家長等直接相關(guān)利害人的監(jiān)督，同時，在評選高考加分對象的過程中，要盡量減少不必要的人為因素的參與比重，以此來消除加分規(guī)定中的灰色地帶，杜絕教育腐敗的發(fā)生。

4.完善教育問責制度。建立健全教育問責機制，特別強調(diào)的是要明確教育的問責主體和問責客體，還要厘清各種責任情形以及處罰規(guī)定，尤其是要加強問責機制與相關(guān)法律法規(guī)的聯(lián)系，強化問責機制的程序性，并且對問責程序的啟動、社會監(jiān)督等相關(guān)機制都要加以完善。與此同時，可以參考借鑒教育問責機制成熟國家的先進經(jīng)驗，促進我國教育問責機制的穩(wěn)定快速發(fā)展。

[參考文獻]

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[責任編輯：李 敏]

On the Legitimacy Extra Credit Policy of the College Entrance

Exam ination in China

Liu Yu1， Zhufu Wenfeng2

(1.Nanjing Normal University， School of Education Science， Nanjing， Jiangsu 210097， China;

2.Linyi Profssional Institute， Linyi， Shandong 276000， China）

Abstract: With the concept of educational equity is growing in popularity， more and more entrance points system has been called into question. \"Do you want to cancel extra credit policy of the college entrance exam?\" haves been becoming the focus of discussion. In this paper， According to the example of \"the work of the 2010 regular of the college entrance exam \" and point to the relevant provisions of the college entrance examination， analysis of the provisions of the law college entrance points deficiencies and legal governance. in order to promote the education of College Entrance Examination System fair.

Key words: extra credit policy of the college entrance exam; legitimacy analyze;legal governance