摘 要：當(dāng)前失地農(nóng)民面臨的兩大難題是社會(huì)就業(yè)的出路問(wèn)題和養(yǎng)老保障的退路問(wèn)題。根據(jù)政府關(guān)于失地農(nóng)民的一系列政策，在實(shí)踐中必須積極探索切實(shí)可行的途徑和方法，要確?！耙酝恋?fù)Q保障”政策的落實(shí)到位；要確立失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先的理念，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)；要充分體現(xiàn)惠及全體農(nóng)民的“低水平、有彈性、廣覆蓋”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的精神，實(shí)事求是地制定、完善和落實(shí)相關(guān)的配套政策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 就業(yè) 社會(huì)保障

2012年7月參加全國(guó)高校思想政治骨干教師考察團(tuán)江蘇組的考察，到了全國(guó)文明村鎮(zhèn)永聯(lián)村。永聯(lián)的發(fā)展走的是“集體資本”的模式，走共建共享、共同富裕之路。農(nóng)民雖然沒(méi)有了土地，由村民變成了居民，但卻生活富足，沒(méi)有后顧之憂(yōu)，有堅(jiān)強(qiáng)的后盾如：居民生活補(bǔ)助、村民退休養(yǎng)老金、農(nóng)村醫(yī)療優(yōu)惠等。但目前更多的是農(nóng)民隨著我國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴(lài)以生存、發(fā)展和保障的土地。但是目前失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民出路上的作為不得力和不到位，顯然影響到這一群體的民生問(wèn)題，影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，我國(guó)耕地從1996年的19.51億畝降至2002年的18.89億畝，平均每年減少耕地885萬(wàn)畝。如果嚴(yán)格控制耕地占用、切實(shí)保護(hù)良田收到較好效果，每年耕地減少量控制在500萬(wàn)畝甚至更少的水平，按人均占有土地1畝推算，每年失地農(nóng)民的規(guī)模也在500萬(wàn)人以上。更為悲觀的估計(jì)，我國(guó)失地農(nóng)民的增量每年約為700萬(wàn)人左右；過(guò)不了多久，失地農(nóng)民總量將超過(guò)1.3億人，比目前農(nóng)民工的規(guī)模還要大。筆者通過(guò)在貴州省銅仁市碧江區(qū)作了一些調(diào)查研究，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作了一些思考。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

由于城市化進(jìn)程的加快，對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)政策配套的不完善，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民目前處非常困難，關(guān)于失地農(nóng)民的數(shù)量，目前并沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，大都屬于推算出來(lái)?，F(xiàn)在大家比較認(rèn)同的數(shù)據(jù)是：失地農(nóng)民全國(guó)約為4000萬(wàn)人以上，年增量不少于200萬(wàn)人。這么大的一個(gè)弱勢(shì)群體，如果他們的社會(huì)保障問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的壓力。

1、出路問(wèn)題

農(nóng)民一旦土地被證，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來(lái)源。要保障他們的基本生活，根本出路在于就業(yè)。從調(diào)查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂(lè)觀，以銅仁市碧江區(qū)塢坭村為例，截止到2012年7月底，8個(gè)村10 233名失地農(nóng)民中，勞動(dòng)年齡段內(nèi)（男16-60歲，女16-50歲）的有9 001人，其中目前暫無(wú)業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8 309人，失業(yè)率高達(dá)84%。

失地農(nóng)民就業(yè)難，除了自身?xiàng)l件的原因之外，還與目前征地安置政策不健全有關(guān)。農(nóng)民的一旦土地被征用，意味著他們失去了原有的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)方式，而在當(dāng)前激烈競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)環(huán)境中，他們很顯然處于弱勢(shì)，如年齡偏大、文化程度低和缺乏技能三個(gè)方面。嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

2、保障問(wèn)題

未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題是失地農(nóng)民最擔(dān)心的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們便老老無(wú)所依了。但現(xiàn)在普遍實(shí)行的貨幣安置補(bǔ)償制度并沒(méi)有很好地解決這一難題。貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，但現(xiàn)行征地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老保障的需要。雖然暫時(shí)失地又失業(yè)的農(nóng)民可靠一次性安置費(fèi)維持生計(jì)，有點(diǎn)還可生活得很不錯(cuò)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題會(huì)凸顯現(xiàn)出來(lái)，給社會(huì)的穩(wěn)定留下后患。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要。當(dāng)人類(lèi)歷史發(fā)展到商品經(jīng)濟(jì)取代自然經(jīng)濟(jì)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)替代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就逐步邁入了一個(gè)嶄新的社會(huì)時(shí)期。生產(chǎn)社會(huì)化程度不斷提高的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、現(xiàn)代化和信息化迅速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)民也必然要失去其賴(lài)以生存的土地。如銅仁碧江區(qū)川硐教育園區(qū)的興建，大量的失地農(nóng)民產(chǎn)生。

2、市場(chǎng)機(jī)制不合理。我國(guó)目前的征地補(bǔ)償制度是一種純粹性補(bǔ)償關(guān)系，這適合在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下卻顯得極不合理。城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償，其土地的財(cái)富沒(méi)有得到體現(xiàn)。土地是不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。而實(shí)際上他們?cè)谕恋卣魅ズ?，卻沒(méi)有得到這些財(cái)富。

3、地方政府政績(jī)觀。一些地方政府的管理者急功近利，追求局部的、短期的效益和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，以發(fā)展城市為名，以低價(jià)征用農(nóng)民土地大搞開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價(jià)把土地送給投資者，爭(zhēng)相以最低廉的條件獲得招商引資的成功。由于政府對(duì)干部政績(jī)考核制度不科學(xué)，存在著過(guò)分看重GDP 的增長(zhǎng)速度和財(cái)政收入，忽視了對(duì)土地資源的保護(hù)。

4、法制不健全?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問(wèn)題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益造成侵害。

三、如何解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題

1、最低生活保障制度。最低生活保障是每個(gè)公民都應(yīng)該享有的基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障制度的建立。失地農(nóng)民已經(jīng)不再享有土地，在他們失去其最基本的生活保障--土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

2、養(yǎng)老保障制度。改變貨幣補(bǔ)償方式，建立基本養(yǎng)老保障制度

首先是分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障。如對(duì)征地時(shí)年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，可實(shí)行一次性貨幣安置；對(duì)征地時(shí)在勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能滿(mǎn)15年的，給予參加者城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；不能滿(mǎn)15年的，可參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)征地時(shí)年齡在60周歲以上的農(nóng)民建立最低生活補(bǔ)助制度。

其次是資金籌集主要來(lái)源于失地農(nóng)民的土地征用款，個(gè)人不需要額外補(bǔ)繳費(fèi)。大部分款項(xiàng)在征地安置補(bǔ)償費(fèi)和征地補(bǔ)償費(fèi)中列支，其他的養(yǎng)老保障資金的融資均可直接或間接來(lái)自土地收益。

第三是留地安置。對(duì)失去土地的村實(shí)行留地安置的方式，即每人留開(kāi)發(fā)用地30-35平方米，用以解決失地農(nóng)民的以后長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)。

3、建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。在我國(guó)農(nóng)村，目前“新農(nóng)合”式的合作醫(yī)療，難以解決農(nóng)民面臨的疾病、養(yǎng)老的問(wèn)題。醫(yī)學(xué)科技的發(fā)展，醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升，極會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民因病致貧的問(wèn)題。因此，醫(yī)療保障也應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)重要方面。

4、促進(jìn)就業(yè)。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系加以管理，與城鎮(zhèn)居民享有同等的保障和待遇。關(guān)鍵是要加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能的培訓(xùn)，提高他們?cè)诔擎?zhèn)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。凡符合一定條件的失地農(nóng)民，均可進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)，享受就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)；與城鎮(zhèn)失業(yè)人員享受同等政策待遇。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，銅仁市碧江區(qū)川硐鎮(zhèn)2011年培訓(xùn)村民500余人，就業(yè)率達(dá)到65%以上。

總之，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題是目前我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個(gè)有著廣泛影響的社會(huì)問(wèn)題，也是需要社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問(wèn)題，這就需要各級(jí)政府部門(mén)在工作中積極探索切實(shí)可行的途徑和方法，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定與此相適應(yīng)的的相關(guān)配套的政策。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越大，給社會(huì)帶來(lái)的壓力越來(lái)越重。他們是中國(guó)最缺乏保障、最弱勢(shì)、最邊緣化的群體，已成為影響我國(guó)和諧社會(huì)穩(wěn)定的不安定因素。他們徘徊在農(nóng)村與城市的邊緣，成為了就業(yè)無(wú)技能、種田無(wú)土地、低保無(wú)保障的“三無(wú)農(nóng)民”。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，是農(nóng)村城市化過(guò)程中一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，對(duì)建立和諧社會(huì)，緩解征地矛盾，長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問(wèn)題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可以促進(jìn)我國(guó)城市化和工業(yè)化的順利進(jìn)行。所以妥善安置失地農(nóng)民，解決他們急需的問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題， 也是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

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