摘 要：現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，金融工具必不可缺。20世紀(jì)30年代中期，中國農(nóng)村危機(jī)重重，南京國民政府試圖通過土地金融來實(shí)行“耕者有其田”的土地政策。江蘇省積極探索符合其特點(diǎn)的土地金融工具，其中以江蘇抵價(jià)券與啟東的地價(jià)券最著特色，本文具體介紹1935-1937年間，江蘇省運(yùn)用土地金融工具進(jìn)行土地改革與土地征收所作的若干嘗試。抵價(jià)券（農(nóng)地補(bǔ)償）與地價(jià)券這些頗具本土特色的土地債券至今仍有較高的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地金融；抵價(jià)券；地價(jià)券；土地憑證

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）15-0087-04

20世紀(jì)30年代，中國農(nóng)村危機(jī)重重，各方有識之士紛紛提出主張，雖然觀點(diǎn)各異，但中心問題均指向土地，地權(quán)不均是問題的核心，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展土地金融成為學(xué)界討論的熱門話題。如黃通對土地金融的概念與體系進(jìn)行了分析，認(rèn)為：“債券之能否充分發(fā)行，實(shí)為土地金融問題的核心！”[1]章乃器則對土地公債很推崇，他認(rèn)為中國可以采用丹麥的辦法，由政府發(fā)行公債，收買全國土地分給農(nóng)民，同時(shí)實(shí)行合作農(nóng)場制度，再把農(nóng)民的土地集中起來，如此，地租就變?yōu)楣珎2]。土地債的發(fā)行成為學(xué)界的共識，但大家對到底選擇土地公債還是土地債券等金融工具卻爭論不休。與專家學(xué)者們的“紙上談兵”不同，一些地方開始嘗試?yán)媒鹑诠ぞ邅磉M(jìn)行土地改革的實(shí)踐，盡管這些實(shí)踐并不都算得上是真正意義的土地金融，且多半只是設(shè)想，具體實(shí)踐層面較少，但這些探索帶有鮮明的本土特色，具有相當(dāng)重要的意義。本文擬簡要分析這一時(shí)期江蘇利用土地金融工具解決土地問題所作的探索與嘗試。

一、陳果夫主導(dǎo)的抵價(jià)券

1935年，陳果夫主政江蘇，其時(shí)，該省在交通、水利等公共事業(yè)上的投資項(xiàng)目逐年增加，如江北六塘河的修浚，導(dǎo)淮入海工程，修建江南海塘等[3]，每年需要巨額資金用于征地之用，但蘇省財(cái)政吃緊，很難從中撥付資金，而其時(shí)正值農(nóng)村凋敝之際，失地農(nóng)民無以生計(jì)，怨聲四起，長此以往，陳認(rèn)為“上既損失政府信用，足為建設(shè)事業(yè)其他之障礙，下益增加人民困苦，有違中央復(fù)興農(nóng)村之方針”，他又稱“且查此后蘇省行政計(jì)劃，大抵以建設(shè)公共事業(yè)為中心，收地給價(jià)之支出，必視年度而巨增，不于茲先事綢繆，預(yù)圖補(bǔ)救，則其感受此項(xiàng)困難，將無已時(shí)”[3]。陳果夫“用經(jīng)悉心籌劃，認(rèn)為此項(xiàng)地價(jià)，既格于現(xiàn)狀，不能隨時(shí)償付，惟有設(shè)法按年分還，以期漸此清結(jié)。茍能以確實(shí)可靠之方法，使失地人民，按期得款，以為補(bǔ)償，自亦樂于承受——實(shí)為一舉兩得之道”[3]?；谏鲜隼碛?，在陳果夫的主導(dǎo)下，江蘇省政府?dāng)M發(fā)行抵價(jià)券二百萬元，專門用于辦理公共事業(yè)，收用民地，抵給地價(jià)之用，并擬具了《抵價(jià)券發(fā)行辦法十一條》，提請國民黨中央政治會(huì)議審核。抵價(jià)券以蘇省每年應(yīng)征的田賦省稅為擔(dān)?；穑职僭?、十元、五元三種，均為不記名式，年息四厘，分三十年還清，每年年底攤還三十分之一，并付息一次，利隨本減，并得按券面到期應(yīng)發(fā)本息數(shù)目，交納該年田賦省稅，或按期向縣政府田賦省稅收入項(xiàng)下兌現(xiàn)現(xiàn)金。該辦法經(jīng)國民黨中央政治會(huì)議決議通過，1936年2月7日行政院通過該辦法①。之后，陳果夫在所提“整理沿岸農(nóng)田水利辦法大綱”中，建議由政府發(fā)行地價(jià)券，將江湖堤間已施墾之土地，收歸國有，而堤間人民，可持地價(jià)券向政府所指定近適宜之地區(qū)，購領(lǐng)荒山荒地，從事墾殖；在所提“補(bǔ)充江蘇省農(nóng)民銀行關(guān)于今后收集資本及經(jīng)營方法”案中，規(guī)定撥各縣官荒之一部，歸農(nóng)行放租開墾，于墾熟后每五年估價(jià)一次，以其所增地價(jià)之半值，補(bǔ)充農(nóng)行資本，等地價(jià)達(dá)到相當(dāng)程度，農(nóng)行得出售之，以其所得全部作為現(xiàn)金資本。關(guān)于江蘇發(fā)行抵價(jià)券的消息最早見于《新蘇報(bào)》1935年12月24日，其具體辦法刊登在1936年1月25日的《蘇省公報(bào)》（2183）14-5上，1936年3月江蘇省政府正式實(shí)行抵價(jià)券征收辦法，如1936年3月14日的《青浦眾報(bào)》報(bào)道：“蘇省府發(fā)行征用土地給價(jià)抵價(jià)券辦法令各縣遵辦”，當(dāng)年4月，省政府對微湖西堤占用的民地以抵價(jià)券14萬元予以了補(bǔ)償。①

二、啟東的地價(jià)券

1.背景

啟東土地平坦，沙田較多，地主大部分是崇明縣人，屬不在地主，據(jù)統(tǒng)計(jì)，啟東耕地約990 000畝，全縣60%以上耕地屬于崇明業(yè)主，屬于崇明人之現(xiàn)住啟東者亦達(dá)19、5%，屬于自耕農(nóng)者，僅10%左右，佃耕地高達(dá)85、5%[4]。由于歷史原因，。啟東租佃制度非常獨(dú)特：業(yè)戶召佃墾種，收取頂首，將田面權(quán)出售于佃戶，保留田底權(quán)。一方向佃戶收租，他方向政府納稅，而地價(jià)遂有底面之別；這種底屬業(yè)戶，面歸佃人的田地被稱作“崇劃地”。佃耕地系有佃農(nóng)交納頂首，取得面權(quán)，業(yè)戶保留底權(quán)，收租完糧，以時(shí)價(jià)估算，面權(quán)與底權(quán)價(jià)值約為八比一，即面價(jià)占全部地價(jià)的九分之八，底價(jià)占九分之一，佃農(nóng)納租高達(dá)正產(chǎn)物收獲量的20%-25%，啟東佃農(nóng)在交納頂首獲得面權(quán)之后，還受地主如此重租盤剝，生活困難，加之，該縣人口密度較大，約35萬人，人多地少，地租奇高，主佃矛盾日益突出。啟東耕地所有權(quán)人多為不在地主，據(jù)統(tǒng)計(jì)，崇明地主年收租即達(dá)一百五十萬元。為此該縣設(shè)想通過如下方式調(diào)整地權(quán)關(guān)系：首先由政府有關(guān)部門測量土地并調(diào)查租佃關(guān)系，各區(qū)土地清丈工作計(jì)劃在1936年5月底完成，隨后舉辦土地登記等工作；②第二步，由政府發(fā)行地價(jià)券，收買業(yè)主田底權(quán)轉(zhuǎn)給原有的佃戶，地價(jià)券的還本付息來自田租收入，并由省府籌設(shè)土地銀行，從事土地貸款、農(nóng)產(chǎn)抵押、田租收付及地價(jià)券的還本付息等事項(xiàng)。佃戶分六年向銀行繳清地價(jià)，六年后土地歸農(nóng)民。其具體做法是田底權(quán)價(jià)格按照土質(zhì)、位置、收益并參照近三年的平均市價(jià)等因素評定為上、中、下三個(gè)等級。由于該縣田底權(quán)價(jià)格不高，上、中、下三等平均每畝約七元五角，而田租每畝則高達(dá)二元（除了每畝實(shí)征賦額三角二分外，每畝純益為一元六角八分），以這樣的年純租金，六年還清地價(jià)款應(yīng)該不難。③所以，地價(jià)券償還期限設(shè)為六年，年息定為六厘，與每年年底還本付息一次。

2.具體辦法

1936—1937年間，江蘇啟東縣在該縣地政局長劉岫青的主持下，進(jìn)行“耕者有其田”的實(shí)驗(yàn)計(jì)劃，具體內(nèi)容見《啟東縣土地改革實(shí)施辦法草案》共十八條，④該方案劃定啟東縣為“江蘇省土地改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”，設(shè)立土地改革實(shí)施辦事處，主任由縣長兼任，副主任由省地政局與地方代表各推一人，該處下設(shè)總務(wù)、登記、審查、財(cái)務(wù)、興農(nóng)銀行、⑤農(nóng)政等股，并設(shè)11人組成的償債基金保管委員會(huì)，日常佃租的收取與地價(jià)券本息及田賦支付由財(cái)務(wù)股負(fù)責(zé)；每年佃租收入除支付辦事處經(jīng)費(fèi)及田賦外，悉數(shù)擴(kuò)充償債基金以備地價(jià)券還本付息之用，地價(jià)券每年12月15日還本付息一次，還本付息概算見下表（表一與表二），本息還清后，田底權(quán)應(yīng)歸佃戶，使之完全獲得土地所有權(quán)。土地改革分兩期實(shí)行，崇明及其他外縣業(yè)主的田底權(quán)為第一期，自民國二十五年開始，啟東縣境內(nèi)業(yè)戶的田底權(quán)為第二期，自二十六年起?，F(xiàn)不自耕的業(yè)主（啟東籍）可申請保留一定數(shù)量的耕地，供日后自耕之用，其保留部分的田面權(quán)價(jià)值，應(yīng)由田底權(quán)人予以補(bǔ)償；征收田底權(quán)的補(bǔ)償金用土地券以券面價(jià)格給付；田底權(quán)價(jià)格按照土質(zhì)、位置、收益并參照最近三年的平均市值，由地價(jià)估定委員會(huì)評定；田底權(quán)被收用后，其地仍由原佃戶承租。土地券本息付清之日，田底權(quán)應(yīng)無條件歸佃農(nóng)所有，停止繳租，日后田賦亦有取得田底權(quán)人負(fù)擔(dān)。

說明：1）1936年838，824元余額撥充興農(nóng)銀行資金；1941年余額1，058，996元悉數(shù)還本，不足數(shù)261，071元由興農(nóng)銀行盈余下補(bǔ)足。

2）崇人在啟地畝約616，000畝中，上等田占60%，中下等田各占20%，上等田每畝田底權(quán)時(shí)價(jià)為九元，中等為七元，下等為六元，共計(jì)應(yīng)發(fā)地價(jià)券4，989，600元；

3）上等田每畝田租年約二元五角，中田二元，下田一元五角，共計(jì)每年田租收入1，355，200；

4）辦事處經(jīng)費(fèi)年定為20，000元，田賦每年約計(jì)197，000元，

5）第一年不還本，余838，824，悉數(shù)擴(kuò)充興農(nóng)銀行資本金，第六年還本不敷數(shù)261，071元由興農(nóng)銀行歷年盈余項(xiàng)下補(bǔ)足。

說明：1）第二期自1937年起，辦事處經(jīng)費(fèi)已算在第一期內(nèi)；2）1941年余額246，386元，悉數(shù)還本，不足數(shù)33，682元由興農(nóng)銀行撥付。

3.實(shí)施過程

1936年8月，江蘇省政府認(rèn)為方案“尚屬可行”，隨即令第四區(qū)行政督察專員公署于一個(gè)月內(nèi)召集崇啟兩縣縣政府縣黨部及有關(guān)各機(jī)關(guān)各推一人協(xié)調(diào)推進(jìn)步驟，10月，當(dāng)?shù)貎r(jià)券方案交崇明縣政府簽署意見時(shí)，崇明業(yè)主聞之強(qiáng)烈反對，10月7日業(yè)主集會(huì)，并通電全國“啟東縣地產(chǎn)崇明業(yè)主全體敬向全國各界申訴，啟東縣黨部常委周儒謙等串同該縣地政局長劉岫青意圖掠奪地權(quán)實(shí)行慢性共產(chǎn)簽請國民政府訊以撲滅以遏亂萌而免蔓延”，②電文認(rèn)為土地改革“將崇業(yè)在啟應(yīng)收租金全部截留，分六年攤還地價(jià)并發(fā)行空頭地價(jià)券以為收買工具…”。③地價(jià)券招致崇明地主的強(qiáng)烈反對，其理由有以下幾點(diǎn)：一是平均每畝七元五角的田地作價(jià)太低，這與江蘇省財(cái)政廳規(guī)定啟東縣地價(jià)二十元相差深遠(yuǎn)。其實(shí)，蘇財(cái)廳規(guī)定的地價(jià)與此地價(jià)不是同一概念，前者系指稅地價(jià)，指底面合一的地價(jià)原定每畝50元，由于業(yè)主企圖逃稅加以反對，才改為二十五元，按此推算，則業(yè)主的底權(quán)價(jià)值將不超過3-4元。其二利息過低。江蘇省政府之前發(fā)行的土地征收抵價(jià)券年利定為四厘，其時(shí)各銀行活期存款的通用利率在四至五厘之間，該方案年利六厘可謂豐厚。其三，收到地價(jià)后永遠(yuǎn)不能收租了，地主擔(dān)心日后生活，上述理由均經(jīng)不住推敲。陳望道先生于1936年11月18日在《啟東導(dǎo)報(bào)》上撰文“為崇明業(yè)主進(jìn)一言”，稱本案果見實(shí)行，實(shí)為中國經(jīng)濟(jì)史之新頁。啟東的土地改革方案受到當(dāng)?shù)馗鹘绲膿碜o(hù)，如中和中益等四十三鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)發(fā)表宣言稱“拯我佃農(nóng)于水火之中，我卅萬佃人誓秉血忱為有組織有秩序之奮斗，一切阻力，在所不顧，如何犧牲，亦所不惜”。④當(dāng)年農(nóng)歷十月初旬租期之后，還有佃戶絡(luò)繹不絕地送糧到縣地政局繳租，隊(duì)伍數(shù)里不絕，盛況空前。

因雙方意見分歧，專署未能如期召開會(huì)議。計(jì)劃懸而未決，啟東佃農(nóng)群情騷動(dòng)，1937年4月，在中國地政學(xué)會(huì)第四屆年會(huì)上，劉岫青、黃通、羅醒魂三人向大會(huì)提交了“請建議江蘇省政府迅速劃定啟東縣為地政試驗(yàn)區(qū)實(shí)施耕者有其田案”，⑤敦促江蘇省從速實(shí)施。后由于抗戰(zhàn)在即而未付諸實(shí)施。但它的影響卻很大，為日后南京國民政府借助土地金融工具實(shí)現(xiàn)土地改革做出了有益的嘗試：如抗戰(zhàn)期間中國農(nóng)民銀行土地債券的發(fā)行，南京國民政府在后期試圖以地價(jià)券的形式來推進(jìn)土地改革，1948年2月，中國土地改革協(xié)會(huì)通過的《土地改革方案》⑥中就集中得以體現(xiàn)，其中，第四章第一款規(guī)定“原土地所有人，應(yīng)向地方機(jī)關(guān)呈繳其土地所有權(quán)證狀，換取適當(dāng)于其七年地租總額之地價(jià)券（三聯(lián)單十四份），取得土地之佃農(nóng)，每年交納地價(jià)十四分之一，換取原土地所有權(quán)地價(jià)券一份，至第十四年，地價(jià)清償完竣后，呈土地機(jī)關(guān)，取得其土地所有權(quán)證狀”。甚至我們也能從20世紀(jì)50年代臺(tái)灣土地改革的成功中依稀看到啟東地價(jià)券的影子。

三、簡要的評論

1936年江蘇抵價(jià)券的成功發(fā)行，為政府土地征收過程中對農(nóng)民的權(quán)益補(bǔ)償帶來了新的思路，盡管啟東擬議中的地價(jià)券最終未能發(fā)行，且與土地資金化的核心工具——土地債券尚有很大的距離，但其探索與創(chuàng)新土地金融的方式值得肯定，1935-1937年間，江蘇省政府在土地征收與土地分配領(lǐng)域的證券化探索具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

抵價(jià)券與啟東地價(jià)券具有不同的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.首先，二券都是為土地獲得過程中而設(shè)計(jì)的土地金融工具，但土地金融工具的功能不同。抵價(jià)券中取得土地的是政府，而地價(jià)券中取得土地的是農(nóng)民。

抵價(jià)券的主體是省級政府，它是政府為獲得農(nóng)民的土地而給出的對價(jià)，這種對價(jià)不是一次性支付，而是以分三十年期債券形式分期支付，對于政府來說，緩解了資金壓力，對農(nóng)民來說，獲得了長期穩(wěn)定的收益，它與土地公債很相似；看似雙贏，其實(shí)不然，一來失地農(nóng)民要在三十年內(nèi)方能獲得完全補(bǔ)償，但“遠(yuǎn)水”解不了失地農(nóng)民現(xiàn)時(shí)的“近渴”!二來是如何保障抵價(jià)券在通貨膨脹下不貶值也是難題。

地價(jià)券是為調(diào)整地權(quán)關(guān)系而設(shè)立的土地金融工具，旨在通過土地金融實(shí)行“耕者有其田”的和平土地改革政策；土地金融工具的發(fā)行主體雖為縣級政府設(shè)立的專門銀行，其作用明顯不同于前面，啟東土地券原計(jì)劃通過籌設(shè)土地銀行來獨(dú)立發(fā)行，因種種主客觀條件所限，只能由縣政府土地改革處新設(shè)興農(nóng)銀行這一臨時(shí)性組織代為操作。通過這一土地金融工具安排，地主拿券，農(nóng)民得地，政府只是監(jiān)督雙方執(zhí)行契約的中間人。

2.兩券的土地金融工具性質(zhì)有異。抵價(jià)券是類土地公債，專為土地征收補(bǔ)償而設(shè)計(jì)的，其期限長達(dá)30年之久，規(guī)模與流通性有限；而地價(jià)券與土地債券類似，它為有價(jià)證券，可以流通但如何流通，在什么市場流通？交易所能流通嗎？這些問題并不清楚；地價(jià)券期限為六年，這與其特殊的田底田面權(quán)歷史密切相關(guān)。

3.影響力不同。啟東地價(jià)券調(diào)整的是農(nóng)民與地主之間的利益關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民以租“買”去田底權(quán)，啟東地價(jià)券開始是按土地債券來設(shè)計(jì)的，筆者對比1937年3月出版的《地政月刊》2-3期合刊與1937年4月13日《中央日報(bào)》后發(fā)現(xiàn)：劉岫青將土地債券等同于土地券，這在其概算表中表現(xiàn)最為突出，之前是土地債券，后變成了地價(jià)券，將土地銀行變成了興農(nóng)銀行，這與筆者的理解相吻合。啟東地價(jià)券借助土地金融工具“買去”地主的和平土地改革方案設(shè)計(jì)不能不說相當(dāng)周密，并已進(jìn)入推開的初步工作，很可惜因抗戰(zhàn)爆發(fā)而擱淺，抗戰(zhàn)勝利后，由于先前實(shí)施的內(nèi)外環(huán)境都已發(fā)生了很大變化，原方案不可能再得以實(shí)施，但啟東地價(jià)券的日后影響巨大；相比而言，1936江蘇抵價(jià)券的影響無論在時(shí)間與空間上都不及啟東地價(jià)券；但隨著當(dāng)代中國城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高，探索失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制問題非常迫切，因而，重溫75年前的江蘇抵價(jià)券的實(shí)踐也許更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

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[4]劉岫青.啟東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與租佃制度[J].江蘇農(nóng)行月刊，1936，（4）.