摘 要：導(dǎo)致我國林農(nóng)收益權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的原因，主要有林權(quán)界定不明確、林農(nóng)缺乏對(duì)自有林業(yè)資產(chǎn)的支配權(quán)和處置權(quán)、國家對(duì)林業(yè)和林農(nóng)的激勵(lì)機(jī)制不健全三方面的原因。為保障我國林農(nóng)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有必要借鑒他國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的前提下，進(jìn)一步普及森林可持續(xù)利用理念，切實(shí)保障林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)，加大政府對(duì)林業(yè)、林農(nóng)的扶持和完善社會(huì)服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)改革；林農(nóng)；收益權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）15-0079-02

一、我國林權(quán)改革中林農(nóng)收益權(quán)的現(xiàn)狀

我國集體林權(quán)改革中，國家明確規(guī)定應(yīng)保障林農(nóng)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，各省在具體的實(shí)施中也有例可循。但實(shí)際的情況是，林農(nóng)的收益權(quán)并沒有因此搭上改革便車而得到有效的實(shí)現(xiàn)。國家在林業(yè)財(cái)政上的投入遠(yuǎn)不能達(dá)到扶持的目的，征收的育林費(fèi)不能真正落實(shí)到林農(nóng)手中，往往成為“育人”基金。森林資源有償流轉(zhuǎn)缺乏全面、統(tǒng)一的規(guī)范，管理措施落后，林農(nóng)林權(quán)流轉(zhuǎn)受限。林農(nóng)的小額貸款實(shí)際操作難，融資能力弱。合法的采伐被非法化壓縮了，實(shí)際中林業(yè)主管部門對(duì)森林采伐量的限制遠(yuǎn)超于法律規(guī)定的采伐限額；同時(shí)林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害，國務(wù)院林業(yè)主管部門下達(dá)的木材生產(chǎn)計(jì)劃決定一切，這實(shí)際是剝奪了法定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和以集體林區(qū)為代表的廣大林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

本文認(rèn)為，林農(nóng)收益權(quán)難以受益集體林改的根本原因在于產(chǎn)權(quán)的完整性與安全性。產(chǎn)權(quán)是否完整是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者界定產(chǎn)權(quán)及其分類的標(biāo)準(zhǔn)之一，依據(jù)產(chǎn)權(quán)的定義不能同時(shí)兼具使用權(quán)的排他、收入上的專有及轉(zhuǎn)讓的自由，即為產(chǎn)權(quán)殘缺。安全性是產(chǎn)權(quán)基本屬性之一，產(chǎn)權(quán)的安全性是權(quán)利主體在享有明確的產(chǎn)權(quán)之后能夠在自己的經(jīng)營(yíng)之下獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期回報(bào)，從而降低產(chǎn)權(quán)在運(yùn)行與流轉(zhuǎn)過程中因其不穩(wěn)定而導(dǎo)致的損失，產(chǎn)權(quán)的安全屬性影響著產(chǎn)權(quán)的收益分配功能。

將產(chǎn)權(quán)理論映射進(jìn)我國集體林權(quán)改革中不難得出，導(dǎo)致我國林農(nóng)收益權(quán)現(xiàn)狀的主要原因有三點(diǎn)。第一，目前集體林權(quán)的不穩(wěn)定和邊界不明確，對(duì)森林資源的管理不集中，不能給林農(nóng)定心丸，導(dǎo)致林農(nóng)缺乏營(yíng)林、造林積極性。第二，林業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢，營(yíng)林、造林者缺乏對(duì)自有林業(yè)資產(chǎn)的支配權(quán)和收入的處置權(quán)。第三，國家對(duì)林業(yè)、林農(nóng)的激勵(lì)機(jī)制不健全，僅設(shè)立專門的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理，該項(xiàng)制度在具體實(shí)施中存在補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，林農(nóng)的利益嚴(yán)重受損而得不到保障。

二、外國保護(hù)林農(nóng)收益權(quán)的制度經(jīng)驗(yàn)

國外在堅(jiān)持森林資源的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)功能和諧發(fā)展的同時(shí)，還兼顧著林農(nóng)的利益，在此方面的具體措施歸納如下：

（一）以法律的形式保護(hù)林農(nóng)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)

芬蘭的《森林法》、《可持續(xù)林業(yè)補(bǔ)貼法》和有關(guān)林業(yè)服務(wù)、林業(yè)協(xié)會(huì)的組織法構(gòu)成了林業(yè)立法體系?！犊沙掷m(xù)林業(yè)補(bǔ)貼法》中規(guī)定政府每年按財(cái)政計(jì)劃向私人林主發(fā)放林業(yè)補(bǔ)貼。

瑞典《森林法》規(guī)定森林所有者須制定與市場(chǎng)需求相適應(yīng)的森林經(jīng)營(yíng)計(jì)劃并進(jìn)行嚴(yán)格審批，避免林農(nóng)因不能把握市場(chǎng)變化而遭受損失。

美聯(lián)邦政府在森林資源問題上嚴(yán)格實(shí)施森林的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并以法律的形式加以規(guī)定，強(qiáng)調(diào)森林經(jīng)營(yíng)要遵循自然規(guī)律，重視森林生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量。各州政府也以法律形式規(guī)定對(duì)私有林主實(shí)施各種優(yōu)惠和扶持政策。

（二）政府在經(jīng)濟(jì)上的大力扶持和政策上的優(yōu)惠

芬蘭政府注重發(fā)展可持續(xù)林業(yè)，政府根據(jù)私有林主申請(qǐng)并審查相關(guān)材料發(fā)放更新造林的補(bǔ)助和林業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)信貸，芬蘭還為本國的私人林場(chǎng)提供了配套的社會(huì)化服務(wù)，便于林農(nóng)對(duì)林場(chǎng)的科學(xué)化經(jīng)營(yíng)和管理。

瑞典政府支付私有林主從事的林地改造、闊葉林造林、更新造林、間伐、自然保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)等活動(dòng)的相關(guān)費(fèi)用。為完善私有林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家給予56%的補(bǔ)助以用于私有林區(qū)的道路建設(shè)。

美國聯(lián)邦政府和州政府堅(jiān)決維護(hù)私有林林農(nóng)的所有權(quán)和收益權(quán)，通過制定各種稅收優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)林農(nóng)對(duì)森林的投資和經(jīng)營(yíng)，聯(lián)邦政府除了對(duì)林農(nóng)實(shí)施扶持政策外不能干涉林場(chǎng)主對(duì)私有林的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)。為進(jìn)一步保障私有林林場(chǎng)主的收益權(quán)，聯(lián)邦政府建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)過程中給林農(nóng)造成的損失按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行核算，政府一次性補(bǔ)償給林農(nóng)損失總價(jià)值的50%。

（三）專業(yè)化的林業(yè)組織保障林農(nóng)利益的實(shí)現(xiàn)

芬蘭全國有158個(gè)森林經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)，向28萬個(gè)私有林主提供從林木培育到木材銷售的信息、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃等各種服務(wù)，協(xié)會(huì)完成全國80%的營(yíng)林工作量、制訂80%的木材銷售計(jì)劃、銷售40%的木材。

瑞典的私有林主協(xié)會(huì)是得到政府認(rèn)可的民間組織，負(fù)責(zé)對(duì)私有林的管理及提供相關(guān)服務(wù)。瑞典森林工業(yè)協(xié)會(huì)是林業(yè)企業(yè)的主要組織。其主要任務(wù)是，在廣泛了解森林工業(yè)需求的同時(shí)，維護(hù)和代表協(xié)會(huì)成員的利益，包括增進(jìn)和維護(hù)其成員公司在國外的利益。

美國私有林的經(jīng)營(yíng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，通過各種協(xié)會(huì)來實(shí)現(xiàn)與政府和市場(chǎng)的銜接，協(xié)會(huì)在信息溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系、貿(mào)易談判、行業(yè)自律和生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮了非常重要的作用，政府只提供咨詢、指導(dǎo)和制定政策，不直接進(jìn)行干預(yù)。

三、我國保障林農(nóng)收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有措施

林權(quán)改革對(duì)林農(nóng)而言最大的實(shí)效是能夠從自己的勞動(dòng)行為中獲利。林權(quán)改革中首當(dāng)其沖的是森林資源產(chǎn)權(quán)的界定，明晰產(chǎn)權(quán)即是給了林農(nóng)定心丸。

（一）大力普及森林可持續(xù)利用理念，提高營(yíng)林、造林的科技含量

挖掘出森林資源潛在而富有的生態(tài)價(jià)值并與市場(chǎng)結(jié)合是我國林農(nóng)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收的新途徑，林農(nóng)只有在充分意識(shí)到森林的生態(tài)效益之后才會(huì)在營(yíng)林、造林活動(dòng)中增加技術(shù)投入，擺脫先前單純依靠量的收益的傳統(tǒng)模式?？沙掷m(xù)發(fā)展在森林資源管理和保護(hù)中的運(yùn)用重點(diǎn)即在突出森林的生態(tài)效益，普及并灌輸森林的可持續(xù)利用理念是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)在收益上創(chuàng)收的前提，用這樣一種科學(xué)而注重效益的思想去指導(dǎo)林農(nóng)營(yíng)林、造林的經(jīng)濟(jì)行為從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)林農(nóng)收益權(quán)的目的。

在我國缺少非政府組織的群眾基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)下，森林資源可持續(xù)利用理念的傳播應(yīng)具體到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)工作站，林業(yè)主管部門定期或輪期向這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站輸送林業(yè)技術(shù)人員，走訪各村集體，集中為林農(nóng)提供營(yíng)林、造林技術(shù)服務(wù)，解決林農(nóng)在實(shí)踐中遇到的障礙，提高林農(nóng)營(yíng)林、造林的科學(xué)技術(shù)含量以保障林木生長(zhǎng)質(zhì)量與森林生態(tài)的協(xié)調(diào)一致。

（二）修改《森林法》，放活林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)

我國的森林采伐制度體系雖比較完整，在控制森林消耗上發(fā)揮著一定作用，但未體現(xiàn)對(duì)生態(tài)林、商品林等林業(yè)分類管理經(jīng)營(yíng)的思想。限額采伐制度在實(shí)踐中的行政成本過高難以真正落到實(shí)處導(dǎo)致超限額采伐現(xiàn)象普遍存在，其運(yùn)行結(jié)果不盡如人意。限額采伐制度中對(duì)森林生長(zhǎng)量的確定原本應(yīng)由實(shí)際營(yíng)林、造林者根據(jù)森林客觀生長(zhǎng)量確定。應(yīng)保障林農(nóng)收益權(quán)即讓林農(nóng)手中實(shí)實(shí)在在握有限額采伐指標(biāo)，嚴(yán)懲各級(jí)林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體組織為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收對(duì)采伐指標(biāo)的截留行徑，以此杜絕限額采伐在實(shí)施中的權(quán)力尋租現(xiàn)象，達(dá)到林農(nóng)收益目標(biāo)而非標(biāo)榜林農(nóng)實(shí)為林業(yè)部門和村集體小部分人收益。

《森林法》的修訂應(yīng)跳出在森林采伐與林木流通問題上原有的“自上而下”的政令管理模式，融入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制提高森林資源流轉(zhuǎn)速度和經(jīng)濟(jì)效率，進(jìn)而充實(shí)林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)；在采伐限額的修改中采取規(guī)制與激勵(lì)措施相結(jié)合的手段，注重規(guī)制力度的技術(shù)性避免因擴(kuò)大規(guī)制范圍而增加林農(nóng)負(fù)擔(dān)，行之有效的激勵(lì)措施不僅合理利用行政開支更進(jìn)一步推動(dòng)林農(nóng)為實(shí)現(xiàn)收益而加大營(yíng)林、造林的積極性；為準(zhǔn)確獲得森林生長(zhǎng)量信息以縣為單位建立科學(xué)化系統(tǒng)化的森林評(píng)估體系并將生長(zhǎng)量評(píng)估結(jié)果定期向公眾公布，放活林農(nóng)經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)的同時(shí)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量規(guī)避對(duì)森林資源的不合理利用。

（三）加大政府對(duì)林業(yè)、林農(nóng)的扶持

在我國，國家政策對(duì)林業(yè)的重視遠(yuǎn)不及農(nóng)業(yè)，在確保林農(nóng)收益權(quán)問題上我國應(yīng)加大政府對(duì)林業(yè)、林農(nóng)的扶持力度。1）資金投入方面，為建設(shè)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、再造林和護(hù)林申請(qǐng)財(cái)政撥款的村集體組織應(yīng)制定款項(xiàng)用途計(jì)劃書并交于林業(yè)部門審議，審議通過后主管部門應(yīng)下達(dá)審議文件以規(guī)定財(cái)政撥款的具體數(shù)額、款項(xiàng)的用途及款項(xiàng)落實(shí)問責(zé)制。2）優(yōu)化補(bǔ)償政策，讓林農(nóng)從補(bǔ)貼中直接受益，對(duì)林農(nóng)的營(yíng)林、造林給以財(cái)政補(bǔ)貼。適合再造林的森林，國家相應(yīng)給予再造林補(bǔ)償款以維持森林的更新、林木生長(zhǎng)和水土保持。不適于再造林的森林，國家按照采伐林木的多少給予林農(nóng)營(yíng)林補(bǔ)償費(fèi)，作為對(duì)林農(nóng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的補(bǔ)償。在國家對(duì)林業(yè)的補(bǔ)償政策中還需建立營(yíng)林、造林獎(jiǎng)勵(lì)制度，該獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)以林農(nóng)營(yíng)林、造林過程中對(duì)森林生態(tài)效益的保護(hù)及利用程度為標(biāo)準(zhǔn)，森林生態(tài)效益的評(píng)估才是獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，獎(jiǎng)金的多少與森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果成正比以此鼓勵(lì)林農(nóng)重視森林資源的可持續(xù)利用及營(yíng)林、造林積極性。

（四）建立和扶持林業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化民間組織

林業(yè)民間組織在我國林業(yè)發(fā)展中起步晚成效慢，在初建過程中借鑒國外私有林主協(xié)會(huì)的發(fā)展歷程和模式，應(yīng)以專業(yè)化和區(qū)域化為主要特征。初級(jí)階段致力于引導(dǎo)林農(nóng)聯(lián)合組建林木種苗、護(hù)林聯(lián)防、森林病蟲害防治、林產(chǎn)品加工營(yíng)銷等專業(yè)協(xié)會(huì)，要提供行業(yè)規(guī)范、信息服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)展覽、營(yíng)銷決策等服務(wù)。林業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展、壯大與集體林權(quán)改革背景休戚相關(guān)，本著切實(shí)以林農(nóng)利益為出發(fā)點(diǎn)的思想為林農(nóng)提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，讓造林、營(yíng)林與市場(chǎng)接軌真正落實(shí)林農(nóng)的收益。

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（責(zé)任編輯：范秀利）