摘要：經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但失地農(nóng)民的居民安置問(wèn)題同樣引起了關(guān)注。在強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民安置重要性的同時(shí)，針對(duì)失地農(nóng)民安置不足的現(xiàn)實(shí)，需要進(jìn)一步完善土地補(bǔ)償制度，健全對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，加強(qiáng)和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)制度，提高失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)能力，同時(shí)根據(jù)開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；失地農(nóng)民；安置補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）33-0129-02

引言

改革開放以來(lái)，在我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的不斷涌現(xiàn)提高了全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)能力，但隨之而來(lái)的居民動(dòng)遷，居民安置乃至于居民再就業(yè)成為了困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。土地與農(nóng)民關(guān)系變得尤為敏感，對(duì)于農(nóng)民本身而言，土地就代表收入和生活保障，土地的失去就意味著失去了收入，失去了財(cái)富，也失去了工作，同時(shí)由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況，使失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中融入城市生活困難，即便在形式上住進(jìn)樓房，實(shí)現(xiàn)城市化，但是在生活收入上喪失了持續(xù)性經(jīng)濟(jì)來(lái)源，同時(shí)也變成了無(wú)職業(yè)者，這些都給我們的經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)了不穩(wěn)定因素。

一、失地農(nóng)民安置問(wèn)題的重要性

“自人類以來(lái)，有關(guān)土地歸屬和利用的種種制度設(shè)置和制度運(yùn)行，便始終與社會(huì)安寧和社會(huì)發(fā)展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關(guān)?！盵1]

在征地之前，農(nóng)民擁有土地，既可以從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，也可以入城打工，哪怕無(wú)工可做，也可以再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，所以說(shuō)土地就像是農(nóng)民手中的一份保險(xiǎn)，起碼可以保證基本的生活需求和經(jīng)濟(jì)來(lái)源。尤其對(duì)于知識(shí)技術(shù)水平有限，年齡偏老的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地就是他們的養(yǎng)老保障，哪怕無(wú)法勞作，也可以將土地出租賺取租金。但是農(nóng)民失去土地以后，他當(dāng)不成農(nóng)民了，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金，也當(dāng)不成市民。既不是農(nóng)民，又不是市民，那就會(huì)成流民[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對(duì)抗性和持久性[2]。

一般每征收一畝地就伴隨1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。這意味著我國(guó)失地農(nóng)民群體將從目前的4 000萬(wàn)劇增至2030年的1.1億。有專家保守估計(jì)，這其中將有5 000萬(wàn)以上的人口處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動(dòng)態(tài)看，這個(gè)數(shù)字最高可達(dá)8000萬(wàn)。農(nóng)民失去土地就意味著社會(huì)保障能力的喪失，這么龐大的數(shù)字絕對(duì)是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患[3]。

所以農(nóng)民安置問(wèn)題是我們開發(fā)建設(shè)，城市長(zhǎng)足發(fā)展的根本之一，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定工作，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)之一。

二、失地農(nóng)民安置中存在的問(wèn)題及原因

1.失地農(nóng)民的生活水平出現(xiàn)了分化，整體提高困難

失地農(nóng)民失去土地后，雖然得到相應(yīng)的征地賠付款，但同時(shí)也喪失了主要收入來(lái)源，由原來(lái)的穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入變成了不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。有出現(xiàn)了暴富后進(jìn)行再投資的，也有出現(xiàn)了暴富后引起經(jīng)濟(jì)糾紛，部分人喪失了繼續(xù)生活資金；而且由于失地后的城市化生活，生活成本提高，例如所有的土地動(dòng)遷款，除去部分的購(gòu)買房屋外，由于缺少了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而且對(duì)于一些年齡大的失地農(nóng)民來(lái)講，由于年齡偏大，謀生技術(shù)較少，就業(yè)就顯得十分困難，就有可能造成生活水平下降乃至困難。

2.失地農(nóng)民重新再就業(yè)困難

土地除了是農(nóng)民的收入來(lái)源外，也是謀生的技術(shù)，失地農(nóng)民失去土地后，基本上除了原來(lái)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，沒(méi)有其他的謀生技術(shù)，雖然有政府主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，但在實(shí)際考核過(guò)程中，合格率較低，錄取率較低，就業(yè)百分比低，失地農(nóng)民由于文化水平的原因而使技術(shù)提升困難，在企業(yè)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制下，淘汰率較高，很快又面臨失業(yè)。

3.失地農(nóng)民社會(huì)保障不完全

失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平低，與現(xiàn)實(shí)生活水平有差異，重新再就業(yè)，在謀生的失地農(nóng)民基本上很少有參加社會(huì)保障體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民老無(wú)所依，老無(wú)所養(yǎng)。“農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展不均衡，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在農(nóng)村社會(huì)保障體系組成部分上，五保供養(yǎng)制度歷史悠久、相對(duì)規(guī)范，而農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助等制度剛建立不久，被征地農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)等制度建設(shè)正在逐步推進(jìn)中，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于試點(diǎn)起步階段。二是在區(qū)域發(fā)展上統(tǒng)籌不夠，東、中、西部的農(nóng)村社會(huì)保障水平差距較大。三是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村社會(huì)福利設(shè)施嚴(yán)重匱乏。

三、我國(guó)的失地農(nóng)民安置工作的不足與完善

（一）失地農(nóng)民安置工作的不足

1.安置措施缺乏實(shí)效

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)安置顯得跟不上時(shí)代的步伐，因?yàn)殡S著企業(yè)性質(zhì)的變化和就業(yè)安排的變化，政府在安置失地農(nóng)民進(jìn)企業(yè)的事情上沒(méi)有了主導(dǎo)權(quán)，變成了企業(yè)擇優(yōu)錄取，失地農(nóng)民由于先天的知識(shí)技術(shù)水平有限，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以隨后又產(chǎn)生了貨幣安置政策，最低生活保障安置政策等方式，貨幣安置政策雖然在經(jīng)濟(jì)上一次性解決了失地農(nóng)民的問(wèn)題，但是隨之的花銷，投資等行為，常常無(wú)法保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保證，同時(shí)最低生活保障方式，由于教育等其他支出，可能無(wú)法保證失地農(nóng)民的生活水平跟隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.就業(yè)保障措施不完整

失地農(nóng)民失去土地后，為了生活水平和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)行再就業(yè)，獲得新的經(jīng)濟(jì)收入是生活水平不降低的基本保證。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，重新選擇一種經(jīng)營(yíng)方式，由原來(lái)的自給自足，自由生活變成非農(nóng)身份，受到企業(yè)各種條件約束進(jìn)行工作，是一個(gè)跨越式的發(fā)展，我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不統(tǒng)一，沒(méi)有一個(gè)完善的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，沒(méi)有保障的就業(yè)政策措施，對(duì)于部分失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，再就業(yè)就尤為困難。

3.社會(huì)統(tǒng)籌保障制度不完善

對(duì)于中老年人來(lái)講，如果土地被征用，那么重新?lián)駱I(yè)或者重新創(chuàng)業(yè)難度就會(huì)很大。原來(lái)的農(nóng)業(yè)生活對(duì)于他們來(lái)講，既是生活來(lái)源也是職業(yè)能力，基本上可以自給自足，滿足自己的生活基本需要。如果土地被征用，那么他們陷入的境地就是失地又失業(yè)了，如果沒(méi)有相應(yīng)的養(yǎng)老保障，那么生活就沒(méi)有了保證。不僅如此，哪怕是對(duì)重新?lián)駱I(yè)的失地農(nóng)民來(lái)講，從事的大多數(shù)是臨時(shí)性的職業(yè)，很容易就受到波及導(dǎo)致再次失業(yè)，而且就業(yè)也沒(méi)有基本的社會(huì)和醫(yī)療保險(xiǎn)，一是年齡不允許繳納，年限不夠，一個(gè)是企業(yè)的保險(xiǎn)福利也很重要。

（二）解決失地農(nóng)民安置的完善建議

1.完善土地補(bǔ)償制度，保障失地農(nóng)民依法獲得補(bǔ)償

征地補(bǔ)償是征地問(wèn)題的核心，也是征地制度改革的難點(diǎn)。征地補(bǔ)償費(fèi)要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定。

征地補(bǔ)償除了要考慮土地被征收前的價(jià)值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、土地市場(chǎng)供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政府的宏觀政策等因素[3]。對(duì)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先要確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第二確定合理補(bǔ)償范圍。第三補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)公開透明化，給予失地農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。

2.建立健全對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系

社會(huì)保障體系的建立是城市化進(jìn)程的重要標(biāo)志，失地農(nóng)民的保障體系也應(yīng)該是一個(gè)全面覆蓋的體系。建立健全社會(huì)保障制度涵蓋很多方面，包括養(yǎng)老統(tǒng)籌，醫(yī)療統(tǒng)籌等等，首先養(yǎng)老統(tǒng)籌要體現(xiàn)在最低生活保障真正和城市接軌，要真正實(shí)現(xiàn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)水平，物價(jià)等因素上漲而上漲。如在失地農(nóng)民安置中醫(yī)療保障方面，建議應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌，這一切的前提都需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作后盾，為此大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積極完善社會(huì)事業(yè)是我們建立各項(xiàng)保障制度的基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展水平

地區(qū)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)水平直接決定了這個(gè)地區(qū)的民生保障工作。因此在地區(qū)工業(yè)選擇方面就應(yīng)該加大招商引資力度，并側(cè)重于引進(jìn)促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，增加地區(qū)稅收收入，吸納就業(yè)人口多，工業(yè)發(fā)展污染小，企業(yè)信譽(yù)良好并具有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用的企業(yè)。大連長(zhǎng)興島作為新的開發(fā)區(qū)，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原長(zhǎng)興島地區(qū)人口4.1萬(wàn)人，其中動(dòng)遷安置的有1.2萬(wàn)人左右，為此應(yīng)該擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地區(qū)財(cái)政能力，從而提高社會(huì)保障能力。擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素需要擴(kuò)大招商引資工作，為地區(qū)的社會(huì)民生工作提供有力的經(jīng)濟(jì)保障。

4.建立失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)制度，提高失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)能力

采取有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民總體水平。針對(duì)不同的失地農(nóng)民群體開展不同的職業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)途徑。加大失地農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)的扶持力度，提供一系列的便民惠民政策，提供相應(yīng)的法律培訓(xùn)和援助，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主小規(guī)模創(chuàng)業(yè)。同時(shí)還要重視各種社會(huì)團(tuán)體在職業(yè)培訓(xùn)中的重要作用。事實(shí)證明，特別是在那些工業(yè)化速度較快的發(fā)展中國(guó)家，代表國(guó)內(nèi)民眾利益的各種團(tuán)體正變得越來(lái)越活躍[4]。所以，需重視這方面在提高失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)能力上的作用。

5.借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金

為減低失地農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，各國(guó)普遍設(shè)立了失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。許多國(guó)家法律上規(guī)定征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用與失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)保障基金一般交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)而非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，且由多家經(jīng)營(yíng)而非獨(dú)家壟斷。同時(shí)非常重視失地農(nóng)民保障基金的監(jiān)管，這一點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

在工業(yè)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民變成了弱勢(shì)群體，雖然短時(shí)期看失地農(nóng)民得到了一大筆補(bǔ)償金或者一定的最低生活保障，但是他們沒(méi)有工人的穩(wěn)定工作，長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和醫(yī)療保險(xiǎn)金，所以他們?cè)谑ネ恋睾缶捅慌懦庠诹送恋貫楣I(yè)增長(zhǎng)帶來(lái)的利益之外。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)造成不穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)隱患。我們必須看到農(nóng)民失地補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期性。德沃金曾指出：經(jīng)濟(jì)效益是一種集體性的目標(biāo)，它要求分配機(jī)會(huì)和自由，以便實(shí)現(xiàn)某種逐步實(shí)現(xiàn)積累的經(jīng)濟(jì)效益[5]。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是改革的先鋒，為此，要建立一套合理的征地補(bǔ)償方式，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理安置，從而更快地加快工業(yè)發(fā)展，享受工業(yè)發(fā)展為整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的福祉，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

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