摘要：信訪、行政復(fù)議和行政訴訟是我國解決行政爭議的三大制度，但三者之間還欠缺有效的配合與銜接。文章試圖在探尋三大制度自身“頑疾”的基礎(chǔ)上，理清三者的受理范圍、功能定位與運(yùn)行程序，進(jìn)而提出優(yōu)化三者協(xié)調(diào)銜接的對策建議，以期對化解我國行政糾紛有所裨益。

關(guān)鍵詞：信訪；行政復(fù)議；行政訴訟；行政爭議

中圖分類號：D192.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0095-02

近年來，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和艱巨繁重的改革任務(wù)，維護(hù)社會大局持續(xù)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，成為各級政府的重要使命。當(dāng)前群眾糾紛，尤其是人民群眾與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素之一。

一、解決行政爭議的三大制度現(xiàn)狀及存在問題

（一）信訪制度的現(xiàn)狀及存在問題

近幾年來，雖然我國信訪總量呈現(xiàn)出持續(xù)下降的態(tài)勢[1]，但信訪總量依然較高，信訪壓力依然較大，信訪亂象層出不窮。一是纏訪鬧訪，有些信訪人總是就一個問題糾纏不休、反復(fù)上訪，有些信訪人認(rèn)為信訪能不能成功，就看鬧到什么程度，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決[2]。二是極端群體訪，部分信訪人故意把一些無關(guān)的群眾拉入信訪事項(xiàng)，這種信訪極易被不法分子利用，進(jìn)而演化為更激進(jìn)的群體事件，如貴州甕安事件。三是敏感日期訪，一些信訪人故意選擇在“兩會”、黨代會、國際賽事、國際會議期間進(jìn)行信訪，希望在敏感時間引起政府的敏感反應(yīng)。四是信訪機(jī)關(guān)變“接訪”為“截訪”，或雇傭保安公司“保護(hù)”信訪人，或采取強(qiáng)制措施變相“拘禁”，或讓信訪人“被精神病”等等。五是信訪機(jī)關(guān)采取“拿錢消災(zāi)”的策略，用錢滿足信訪訴求，花錢買平安，往往引起更多的信訪案件。六是信訪機(jī)關(guān)經(jīng)常依領(lǐng)導(dǎo)批示辦件，但領(lǐng)導(dǎo)批示往往顛覆司法判決或復(fù)議結(jié)果，造成權(quán)力對司法的干預(yù)，使信訪成為事實(shí)上的爭議最終解決途徑。

（二）行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀及存在問題

《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以來，我國行政復(fù)議工作走上了法制化、規(guī)范化的道路，但是經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，行政復(fù)議制度暴露出一些問題。一是行政復(fù)議范圍具有局限性。《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議主要針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，只是在對具體行政行為提出復(fù)議申請時可以附帶提出對有關(guān)規(guī)定的審查申請。而且附帶審查的抽象行政行為也只局限于有關(guān)單位制定的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)其他大量抽象行政行為不能提起行政復(fù)議。二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。我國主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長，缺乏自主決定權(quán)；而其所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立性難以保證。三是行政復(fù)議工作人員缺乏專業(yè)性。行政復(fù)議法沒有對行政復(fù)議工作人員的配備和條件作出規(guī)定，造成行政復(fù)議工作人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，行政復(fù)議結(jié)果的準(zhǔn)確性難以保證。

（三）行政訴訟制度的現(xiàn)狀及存在問題

《行政訴訟法》實(shí)施以來，在推進(jìn)“民告官”法律化、保障行政相對人合法權(quán)益等方面取得了巨大成就[3]。但是，22年間我國政府的職能和定位發(fā)生了深刻變革，對新時期行政訴訟帶來新的挑戰(zhàn)。一是行政訴訟的本意與行政訴訟法的具體內(nèi)容有偏離。二是行政訴訟的立案范圍較窄。根據(jù)行政訴訟的立案原則，只有同時具備具體行政行為和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利這兩個條件才符合受案范圍，這就造成抽象行政行為和其他權(quán)利處于行政訴訟保護(hù)之外。三是行政訴訟的管轄規(guī)定不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！缎姓V訟法》較多借鑒《民事訴訟法》關(guān)于管轄的規(guī)定。這在頒布之初起到便于當(dāng)事人理解，方便當(dāng)事人訴訟的作用，但現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生司法不獨(dú)立、司法地方化、司法行政化的傾向，影響了司法裁決的公正性。

二、解決行政爭議三大制度的比較分析

（一）三大制度的功能定位

筆者采用集合分析的方法，在理想的狀態(tài)下，探尋三大制度的功能定位。假設(shè)：1）所有的行政爭議都可以通過信訪、行政復(fù)議和行政訴訟這三條路徑解決；2）信訪和行政復(fù)議、行政訴訟之間有明確的區(qū)別。那么可以將解決行政爭議作為一個完整的集合，將解決行政爭議的三條路徑——信訪、行政復(fù)議和行政訴訟，作為集合內(nèi)的子集或者補(bǔ)集，從而構(gòu)造三大制度集合關(guān)系圖。如圖所示，其中A代表信訪制度，B代表行政復(fù)議制度，C代表行政訴訟制度，D代表行政復(fù)議和行政訴訟的交集，即對行政復(fù)議結(jié)果不服進(jìn)而提起行政訴訟。

從圖中可以看出，B和C的面積較大，這就是說絕大部分行政爭議通過行政復(fù)議和行政訴訟解決。而且B>C，表示行政復(fù)議解決了更多的行政爭議，即行政復(fù)議是解決行政爭議的主要渠道，國外的理論和實(shí)證都印證了這一觀點(diǎn)。C的面積僅次于B，說明行政訴訟是解決行政爭議的重要渠道。D是B與C的交集，而且D占據(jù)了C相對大的一部分面積，說明：1）行政復(fù)議可以轉(zhuǎn)化為行政訴訟；2）由行政復(fù)議轉(zhuǎn)化成的行政訴訟是行政訴訟的重要來源；3）行政爭議可以而且應(yīng)該先嘗試通過行政復(fù)議的途徑解決，對復(fù)議結(jié)果不服的，再提起行政訴訟。A處于集合關(guān)系圖的邊緣，說明信訪是解決行政爭議的補(bǔ)充途徑，即不適用行政復(fù)議和行政訴訟的行政爭議可以通過信訪解決。

（二）三大制度的受理范圍

信訪制度的受理范圍非常廣泛。首先是受理事項(xiàng)廣泛，《信訪條例》第2條使用“反映情況”這一寬泛表述，幾乎涵蓋了信訪人認(rèn)為地可以反映的任何事項(xiàng)。其次是受理反映對象廣泛，《信訪條例》第14條規(guī)定不僅可以反映有關(guān)組織的情況，而且可以反映有關(guān)工作人員的情況。行政復(fù)議比信訪的受理范圍大大縮小，但仍然比行政訴訟大出很多。在列舉式表述上，《行政復(fù)議法》比《行政訴訟法》多出6條具體受理范圍。在概括式表述上，《行政復(fù)議法》實(shí)質(zhì)將行政機(jī)關(guān)所有的外部具體行政行為納入到行政復(fù)議范圍；而《行政訴訟法》實(shí)際上只是將涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為納入到行政訴訟的受案范圍之中。

（三）三大制度的運(yùn)行程序

信訪制度的優(yōu)勢在于審查次數(shù)較多，審查層級逐漸提高。對初次處理決定不服的可以申請復(fù)查，對復(fù)查決定不服的，還可以申請復(fù)核。這樣一個信訪事項(xiàng)就經(jīng)過了三次審查，而且復(fù)查和復(fù)核都是向原辦理機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)申請，這就兩次提高了審查信訪事項(xiàng)單位的行政級別。此外，信訪制度具有很大的或然性，一些信訪事項(xiàng)引起高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，會迅速得到解決，再加上信訪成本相對低廉，造成信訪人熱衷于采取信訪途徑。行政復(fù)議的比較優(yōu)勢在于程序簡便、時限較短，行政復(fù)議跟信訪的初次辦理時限雖然都是六十天，但行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查制度，復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議事項(xiàng)更加了解，加之一般只進(jìn)行書面審查，行政復(fù)議效率較高。行政訴訟在程序上、證據(jù)上、執(zhí)行上都有嚴(yán)格的要求，具有較高的公開性、公正性和權(quán)威性，但審判時限較長，而且起訴人要承擔(dān)一定的費(fèi)用，并面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，很多群眾不傾向于走司法途徑，甚至在敗訴之后仍然尋求通過信訪途徑解決糾紛。

三、優(yōu)化信訪、行政復(fù)議與行政訴訟三大制度的協(xié)調(diào)與銜接

（一）在受理范圍上的協(xié)調(diào)與銜接

由于信訪的受理范圍非常廣泛，需要通過分類確定不同信訪事項(xiàng)與其他路徑的銜接，筆者認(rèn)為可以將信訪事項(xiàng)分為申訴請求、檢舉控告、咨詢建議三類。申訴請求類行政行為是行政機(jī)關(guān)及其人員根據(jù)職責(zé)職能和法律法規(guī)做出的，對于這類行為的爭議應(yīng)該通過行政復(fù)議解決，對行政復(fù)議結(jié)果不服的，可以再通過司法途徑解決。信訪機(jī)關(guān)對檢舉控告類事項(xiàng)只有收集檢舉控告材料和有效的調(diào)查權(quán)，行政復(fù)議也沒有調(diào)查處理權(quán)限，因此應(yīng)及時轉(zhuǎn)交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查處理。咨詢建議類是信訪的基本職責(zé)之一，應(yīng)由信訪機(jī)關(guān)承擔(dān)，以后考慮向人大轉(zhuǎn)交。擴(kuò)大行政訴訟對外部具體行政行為的受理，將所有外部具體行政行為納入行政訴訟的受理范疇，使之與行政復(fù)議的受理范疇相結(jié)合。擴(kuò)展行政訴訟對行政相對人權(quán)利保護(hù)的領(lǐng)域，將行政訴訟只保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)拓展到保護(hù)所有的權(quán)利領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)與行政復(fù)議的銜接。將抽象行政行為納入行政訴訟的受理范圍，使抽象行政行為的受害人能夠受到行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。

（二）在溝通機(jī)制上的協(xié)調(diào)與銜接

首先，加強(qiáng)信訪與行政復(fù)議的銜接互動。建立信訪與行政復(fù)議的溝通聯(lián)系機(jī)制，如有些地方已經(jīng)出臺《信訪事項(xiàng)移送行政復(fù)議受理審查規(guī)定》，并在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立行政復(fù)議受理處。其次，加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接互動。行政復(fù)議和行政訴訟在法律適用上脫節(jié)，《行政訴訟法》將非法律形式的規(guī)范性文件排除在“法”的范圍之外，《行政復(fù)議法》在實(shí)踐中將規(guī)章和規(guī)范性文件作為“法”的范圍。這就造成行政復(fù)議和行政訴訟都依“法”裁定卻結(jié)果迥異的情況，因此應(yīng)加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟適用法律的研究，使兩者盡量統(tǒng)一協(xié)調(diào)。再次，加強(qiáng)信訪與行政訴訟的銜接互動。要給予群眾更多的司法救濟(jì)，引導(dǎo)群眾通過司法渠道解決行政爭議，應(yīng)消除司法機(jī)關(guān)受理案件的禁區(qū)，使司法真正成為社會糾紛的最終處理機(jī)制和正義的最后防線。

（三）在制度發(fā)展上的協(xié)調(diào)與銜接

通過對三大制度設(shè)計(jì)初衷和功能定位的深入探究，筆者認(rèn)為從長期來看應(yīng)引導(dǎo)解決行政爭議的權(quán)威向法治化軌道轉(zhuǎn)變，可以分三個階段來實(shí)現(xiàn)。第一個階段，以法制還不健全、法治還不完善、司法還不權(quán)威為特征。這一階段應(yīng)以理順三大制度的功能定位為核心，構(gòu)建分工明確、協(xié)調(diào)有序的行政爭議解決機(jī)制，努力提升行政復(fù)議和行政訴訟在解決行政爭議上的地位和作用，使信訪成為行政復(fù)議和行政訴訟之外的有效補(bǔ)充。第二個階段，以法制健全統(tǒng)一、法治理念深入人心，司法權(quán)威逐步形成為特征。這一階段應(yīng)剝離信訪的監(jiān)督職能，將其并入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，突出其接受建議意見的職能。形成由信訪到行政復(fù)議，再到行政訴訟的一條完整的行政爭議解決路徑，其中三大制度可以順次適用也可以單獨(dú)適用。第三個階段，以法制健全統(tǒng)一、法治經(jīng)驗(yàn)成熟完備、司法權(quán)威絕對樹立為特征。這一階段應(yīng)剝離信訪接受建議意見的職能，將其并入人大，引導(dǎo)信訪最終退出歷史舞臺。形成行政途徑的行政復(fù)議與司法途徑的行政訴訟并行互補(bǔ)的行政爭議解決機(jī)制，最終完全實(shí)現(xiàn)通過法治途徑解決行政爭議。

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