摘要：尋求制定針對農(nóng)村留守兒童教育權(quán)的專門法律，呼吁將公民遷徙自由權(quán)寫入憲法，推進戶籍制度的改革，以及借鑒美國的平權(quán)措施實現(xiàn)對農(nóng)村教育的補償性正義，逐步建立完善的保障農(nóng)村留守兒童教育之公平正義的法律制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童；受教育權(quán)；公平；正義

中圖分類號：D920 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0089-02

根據(jù)全國婦聯(lián)的調(diào)查顯示，我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量已經(jīng)超過5 800萬人，并且每年呈上升的趨勢。由于缺乏父母的教育與監(jiān)管和社會轉(zhuǎn)型時期的特殊原因等，農(nóng)村留守兒童受教育情況存在許多問題，因此，從法律層面分析問題所在，為留守兒童教育權(quán)的實現(xiàn)提供有效的司法保護和救濟途徑。

一、農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)不平等的原因

從法理角度分析，造成目前農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)不公平、不平等的主要原因有以下三點：

（一）專門針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的法律存在缺失

目前保護我國兒童各項權(quán)利的相關(guān)法律條款主要有：《中華人民共和國憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國教育法》第18條規(guī)定：“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關(guān)社會組織和個人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育。”《中華人民共和國義務(wù)教育法》第五條規(guī)定“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。”1990年中國政府簽署的《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》等等，都從不同程度保障我國兒童基本教育的權(quán)利。

可以看出，我國已形成一套比較完備的保護我國兒童各項基本權(quán)利的法律體系，但是針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的專門法律尚存在空白。目前，農(nóng)村留守兒童已經(jīng)成為特殊社會群體，一般法律不能夠全面地保護農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)。對農(nóng)村留守兒童這一特殊主體的法律保護是以一般法代替特殊法，這使得在法律適用過程中，不可避免地存在教育權(quán)利和教育義務(wù)的缺失以及法律在實施過程中的針對性不強、指示不明確性等問題。

（二）公民自由遷徙權(quán)沒有寫入憲法，戶籍制度有失公平

新中國的第一部憲法即1954年憲法，第90條第2款明確規(guī)定了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。然而不久，1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例規(guī)定，我國公民除工作調(diào)動、升學(xué)、就業(yè)等必須持相關(guān)部門的證明遷居以外，一般沒有選擇居住地的權(quán)利。嚴(yán)格控制了人口由農(nóng)村向城市的遷入，把農(nóng)民牢牢地固定在農(nóng)村，限制了公民自由遷徙的權(quán)利。隨后新中國第二部憲法即1975年憲法，正式取消了我國公民的遷徙自由權(quán)，此后的1978年憲法以及現(xiàn)行的1982年憲法，都沒有恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)。

農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍制度將國家公民強行分為兩等：農(nóng)村居民和城市居民。這兩類公民在社會福利、工資待遇甚至是法律賠償上存在著權(quán)利和義務(wù)的不平等。尤其是經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，大量農(nóng)民涌向城市工作、生活，使得這種因戶籍制度帶來的不平等更加凸顯。這種不平等體現(xiàn)在教育體制上，或者是農(nóng)村學(xué)生在城里上學(xué)因為戶口或?qū)W籍的原因而繳納額外高額的費用成為班級的“借讀生”、“旁聽生”；或者無力支付高額學(xué)費成為城市輟學(xué)兒童；或者被迫與父母分離留守在農(nóng)村生活。在這樣的社會背景下，有人形象地把農(nóng)村留守兒童稱為是我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下的一群“制度性孤兒”。要么留守農(nóng)村，要么成為城市的邊緣兒童，這些都不是他們能夠自由選擇的生存方式。

（三）城鄉(xiāng)教育資源分配不公平，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡

《中華人民共和國教育法》第9條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！庇纱丝梢?，平等的受教育機會是教育權(quán)的重要內(nèi)容，教育作為一種公共資源應(yīng)當(dāng)由全社會的每一位成員公平享有。

然而，我國每年在城鄉(xiāng)教育資金投入上一直存在比例失衡的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計顯示，2006年我國教育投資在城市超過70%，而農(nóng)村只獲得不到30%的教育投資。最初教育資源的分配不公，使農(nóng)村兒童在受教育權(quán)上一開始就處于劣勢狀態(tài)，受教育機會存在著嚴(yán)重的不公平。教育資源的初次分配不公表現(xiàn)在農(nóng)村教育上使得農(nóng)村教育呈現(xiàn)師資力量薄弱，教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施不完備，教學(xué)思想落后，教學(xué)方法單一陳舊等特點，與城市教育差距甚大。美國著名法學(xué)家德沃金提到平等分配權(quán)利時指出：“政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民。它千萬不要根據(jù)由于某些人值得更多地關(guān)注從而授予其更多的權(quán)利這一理由而不平等地分配利益和機會。”因此，這種受教育權(quán)利與機會的不平等，一方面違背了法律公平正義的基本原則，另一方面也阻礙了農(nóng)村留守兒童在他們成長階段的充分發(fā)展，同時更進一步地加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡。

二、探求實現(xiàn)對農(nóng)村留守兒童教育的公平正義

針對農(nóng)村留守兒童教育權(quán)問題存在的原因，我們應(yīng)該尋求制定針對農(nóng)村留守兒童教育權(quán)的專門法律，呼吁將公民遷徙自由權(quán)寫入憲法，推進戶籍制度的改革，實現(xiàn)對農(nóng)村教育的補償性正義，逐步建立完善的保障農(nóng)村留守兒童教育之公平正義的法律制度。

（一）制定針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的專門立法

首先，在立法理論中，美國法學(xué)家羅爾斯的“無知之幕”理論主張人們在選擇社會規(guī)范時，不去考慮自己在社會中處于什么地位或角色，每個參與者都被作為社會的平等成員來考慮，這最大可能地保證將來最弱勢的社會成員能得到最好的保護。據(jù)此，針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的專門立法工作應(yīng)采取上述原則，本著最大可能保護農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的目的來制定法律。

其次，全國人大、國務(wù)院、地方政府制定相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)應(yīng)針對目前農(nóng)村留守兒童存在的種種問題制定專門法律。例如、《農(nóng)村留守兒童教育法》，《農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)管理條例》，《某省農(nóng)村留守兒童教育管理規(guī)定》等。在這些法律法規(guī)中，明確留守兒童教育的各項權(quán)利；落實政府及有關(guān)部門為留守兒童教育的義務(wù)主體；以法律形式規(guī)定政府對所轄區(qū)留守兒童教育資金的投入；確定留守兒童教育監(jiān)護人的責(zé)任；嚴(yán)格審查留守兒童監(jiān)護人的資格；確定留守兒童教育權(quán)受侵害時的救濟途徑；以及明確對相關(guān)責(zé)任主體的懲罰措施等。

（二）呼吁將公民自由遷徙權(quán)寫入憲法，推進戶籍制度改革

我國早在1998年正式簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的第12條第1款中明確規(guī)定了“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。相比之下，《中華人民共和國憲法》中第二章關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容中并沒有包含公民自由遷徙權(quán)的條款。從法律原理“法無禁止即自由，法無授權(quán)即禁止”上理解，我國憲法沒有規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，不意味著公民沒有這項權(quán)利，政府也不可以隨意剝奪這項權(quán)利。同時，政府對這項權(quán)利的限制，應(yīng)有正當(dāng)理由。我國對遷徙自由的限制，主要是通過戶籍管理制度實現(xiàn)的。因此應(yīng)將公民自由遷徙權(quán)納入憲法修正案，把相關(guān)法律列入全國人大的立法規(guī)劃，從而建立保障我國公民遷徙自由的法律機制。這樣，一方面為公民在自己國家的領(lǐng)土內(nèi)自由遷徙提供憲法保障，另一方面也為推進戶籍制度改革提供法律上的支持。

目前，我國戶籍制度的改革有所進展，但改革的力度較弱。城鄉(xiāng)之間的遷徙限制、對農(nóng)業(yè)戶口的歧視仍然在我國普遍存在。2010年，第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出“推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。有計劃有步驟地解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活問題，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。2010年，中國將繼續(xù)推進農(nóng)村綜合改革，推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件”。我國政府有關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)推進戶籍制度的改革力度，加快改革步伐，使居民在國內(nèi)各地的遷徙由政府審批制改為自由登記制度，最終實現(xiàn)公民個人意思自治的遷徙自由權(quán)。

（三）設(shè)置政策傾斜來保障留守兒童受教育權(quán)的公平

美國法學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出：“社會和經(jīng)濟的不平等，例如財富和權(quán)力的不平等，只有在它們最終能對每一個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償?shù)那闆r下才是正義的”，這就是羅爾斯的“正義即公平”理論。

根據(jù)羅爾斯正義原則，在面對我國農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的不平等的情況時，政府部門可以借鑒美國的平權(quán)措施，設(shè)置政策傾斜來保障留守兒童受教育權(quán)的公平。所謂“平權(quán)措施”，是指20世紀(jì)60年代，美國政府主張在學(xué)校錄取學(xué)生、企業(yè)招收雇員時，有偏向性地照顧黑人和女性，其目的是用表面上的一種不公平制定法律和政策，來彌補美國歷史上對黑人和女性的歧視與不公平待遇，防止對弱勢群體的歧視，以保證一個相對公平的結(jié)果。

2004年的十六屆四中全會上，胡錦濤同志指出：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”在2005年的十屆全國人大三次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中，也明確提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針。

根據(jù)上述法理原則和政策支持，應(yīng)該看到目前已經(jīng)到了城市支持農(nóng)村的時候，政府相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺針對農(nóng)村兒童受教育權(quán)的補償性政策，把教育資源有偏向性地照顧農(nóng)村受教育兒童，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距，通過補償性政策傾斜最終實現(xiàn)我國教育在城鄉(xiāng)間的公平和正義。

美國法學(xué)家德沃金在《認真對待權(quán)利》中提出“權(quán)利理論只要求一個社會中的所有人都必須得到同等的關(guān)心和對待，成為政治社會真正平等的成員”。受教育權(quán)尤其是作為弱勢群體的農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)是當(dāng)今這個大發(fā)展、大變革時代背景下，我們所必須認真對待的一項基本人權(quán)，這關(guān)系到農(nóng)村留守兒童未來的生存與發(fā)展?！斑t來的正義非正義”，我們必須加快步伐改變農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的現(xiàn)狀，盡早實現(xiàn)我國教育的公平與正義。

參考文獻：

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