摘要：隨著人民法院司法改革的深入，建立符合新時期司法安全保障需要的司法警察體制，已成為實(shí)現(xiàn)我國警察法治的重要內(nèi)容。通過中美法警體制的比較研究，考察美國聯(lián)邦法警在體制建構(gòu)上的一些成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際加以借鑒，可以發(fā)現(xiàn)在司法警察立法、組織領(lǐng)導(dǎo)體制、警務(wù)保障、用警機(jī)制等方面均有改革與完善的空間。

關(guān)鍵詞：中國；美國；法院；警察

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0085-02

引言

人民法院司法警察體制是獨(dú)立于我國公安機(jī)關(guān)等警察機(jī)關(guān)的一種隸屬于司法審判機(jī)關(guān)的特有警察體制。對人民法院司法警察現(xiàn)行體制進(jìn)行改革，不僅是我國法院司法改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)我國法院司法“公正與效率”的前提保證。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的法律意識不斷提高，更多的矛盾糾紛以案件形式集中到法院以期得到裁決，法院案件受理數(shù)量連年攀升，這種形勢對人民法院審判安全保障能力提出了挑戰(zhàn)，司法警察作為人民法院安保主導(dǎo)力量的地位日益突顯。然而，現(xiàn)行司法警察體制卻阻礙了其效能的發(fā)揮，影響了人民法院司法裁判工作有序高效運(yùn)行。

隨著《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》（以下均簡稱為《第三個五年改革綱要》）將司法警察體制列為改革對象，其長期存在的體制問題也有望得到解決。目前我國學(xué)者對人民法院司法警察體制相關(guān)研究還相當(dāng)粗淺、匱乏，為人民法院司法警察體制改革尋找一個成功的參照范式便顯得尤為必要，通過中外法警體制的比較研究，可以為我國科學(xué)建構(gòu)司法警察體制提供必要的借鑒。

一、中美法警體制比較

通過對中西方警務(wù)改革的比較研究，我們發(fā)現(xiàn)有許多驚人的相似之處。中國有綜合治理，西方有社區(qū)警務(wù)；中國有街道治保會，西方有鄰里守望制度……所有這些，都足以反映出東西方的警學(xué)研究存在著相同的基礎(chǔ)和發(fā)展趨向，體現(xiàn)出的更多的是對同一目標(biāo)訴求過程中的殊途同歸[1]。在中美法院安保體制中同樣存在這樣的基礎(chǔ)與發(fā)展趨向。美國的法院系統(tǒng)與我國不同，實(shí)行“雙軌制”，共有52個相互獨(dú)立的法院系統(tǒng)，包括聯(lián)邦法院系統(tǒng)、首都哥倫比亞特區(qū)法院系統(tǒng)和50個州的法院系統(tǒng)。在美國，只有聯(lián)邦法院的管轄范圍涉及整個美國領(lǐng)土，不過聯(lián)邦法院也是根據(jù)分區(qū)管轄劃分的。聯(lián)邦法院管轄的案件一般要比州法院管轄的案件更嚴(yán)重、更復(fù)雜，也更令人矚目[2]。在世界范圍內(nèi)，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)安全保障體制是非常完善的，負(fù)責(zé)安保任務(wù)最主要的警察機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦法警局，在其體制上有許多值得我們借鑒的地方。

美國聯(lián)邦法警局是在美國國會1789年的司法決議案中授權(quán)成立的，同時美國最高法院也因此法案而建立[3]。聯(lián)邦法警局隸屬于美國司法部，截至2009年底，該局擁有雇員4 942人，其中3 320名聯(lián)邦法警分別在全美94個司法管轄區(qū)的94個辦事處、218個警務(wù)辦公室和3個國外辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種執(zhí)法活動，另外還有1 503名行政人員和拘留執(zhí)法官[4]。本文擬從立法體制、管理體制、警務(wù)保障及用警機(jī)制等四個方面將我國人民法院司法警察體制與之進(jìn)行比較。

（一）立法體制比較

在警察立法方面，美國聯(lián)邦法警局組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)主要是根據(jù)美國聯(lián)邦法典（United States Code）第28篇《司法機(jī)關(guān)和司法程序》第二部分《司法部》第37章《聯(lián)邦法警局》的規(guī)定。聯(lián)邦法警的職權(quán)也分別有相應(yīng)的正式立法予以確定，如刑事立法等等，聯(lián)邦法警的職權(quán)主要有：保護(hù)聯(lián)邦法院建筑物及安全；運(yùn)送押解囚犯、搜查囚犯；緝捕聯(lián)邦逃犯；看管囚犯；保護(hù)聯(lián)邦法官和法庭審判安全；保護(hù)證人；沒收和管理犯罪財產(chǎn)等。而我國人民法院司法警察在立法上缺失內(nèi)容較多，《人民警察法》只規(guī)定了人民法院司法警察是我國人民警察警種之一，但并沒有規(guī)定其職權(quán)，《人民法院組織法》也僅在最后一條最后一款規(guī)定各級人民法院設(shè)司法警察若干人。目前，人民法院司法警察執(zhí)法的最主要依據(jù)是最高人民法院下發(fā)的《人民法院司法警察暫行條例》等內(nèi)部規(guī)范文件，法律效力較低。

（二）管理體制比較

在組織管理體制上，美國聯(lián)邦法警不同于我國人民法院司法警察，其隸屬于行政機(jī)關(guān)——美國司法部，是一個獨(dú)立的聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完全實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，它們按照美國聯(lián)邦地區(qū)法院所劃分的94個司法管轄區(qū)分別設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，由這些派出機(jī)構(gòu)向聯(lián)邦法院派遣安全保障的警力。而我國人民法院司法警察采取的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即本級法院院長領(lǐng)導(dǎo)與上級警務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，人民法院司法警察分別隸屬于全國各級法院。在組織管理體制方面最核心的一點(diǎn)區(qū)別是我國人民法院司法警察不具有獨(dú)立行政主體地位，僅僅是人民法院這一司法機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門，而美國聯(lián)邦法警局是擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)。聯(lián)邦法警局人員錄用與聯(lián)邦法院沒有任何關(guān)系，聯(lián)邦法警局只向司法部負(fù)責(zé)，人事編制獨(dú)立，招錄警務(wù)人員由內(nèi)設(shè)的人力資源部門負(fù)責(zé)。而我國法院司法警察編制卻是納入各級法院人事編制統(tǒng)一核算，根據(jù)最高人民法院規(guī)定，司法警察所占各級法院編制不超過12%。

（三）警務(wù)保障比較

在執(zhí)法保障方面，美國聯(lián)邦法警局不僅能夠獲得獨(dú)立的聯(lián)邦預(yù)算的財政支持，而且他們可以從沒收的犯罪財產(chǎn)收益中獲得一部分經(jīng)費(fèi)。按照1984年美國國會通過的《犯罪綜合控制法》的規(guī)定，在司法部設(shè)立司法資產(chǎn)沒收基金處負(fù)責(zé)管理和處置司法過程中沒收的財產(chǎn)，然后根據(jù)公平分享計(jì)劃，對于銷售和處置這些沒收財產(chǎn)的收益在執(zhí)法部門間進(jìn)行分配，用于進(jìn)一步執(zhí)法目的。在物質(zhì)裝備上，聯(lián)邦法警局裝備精良，擁有世界上最大的空中囚犯運(yùn)輸系統(tǒng)——司法囚犯和外國人交通系統(tǒng)（JPATS），每天都會有運(yùn)送囚犯的飛機(jī)穿梭于美國各司法管轄區(qū)的監(jiān)禁場所以及世界各國。而我國人民法院司法警察作為人民法院內(nèi)設(shè)部門并不擁有獨(dú)立財政預(yù)算，其警務(wù)保障經(jīng)費(fèi)完全依賴于各級人民法院，在警用裝備方面相對落后。

（四）用警機(jī)制比較

中美兩國法警都存在警力不足的問題，但解決方式卻存在較大差異。自1982年美國聯(lián)邦法警局與美國法院行政辦公室聯(lián)合建立了“法院安全警衛(wèi)計(jì)劃”，法院安檢工作交由CSO（Court Security Officers）法院警衛(wèi)負(fù)責(zé)，目前大約有4 700名法院警衛(wèi)分別負(fù)責(zé)全美400多個聯(lián)邦法院設(shè)施的安全警衛(wèi)和其他執(zhí)法工作。這些法院警衛(wèi)人員多由私營保安公司委派，保安公司與司法部簽訂授權(quán)委托合同，通過授權(quán)，安保人員可以履行部分警察職能，其職權(quán)范圍比我國保安大了許多，因此又被稱為公司警察。而我國法院司法警察是采取聘用制司法警察來彌補(bǔ)警力不足，聘用制法警直接歸司法警察部門管理，他們沒有經(jīng)過任何立法授權(quán)，也不占用人民法院編制，其身份類似于保安卻身著警服參與執(zhí)法活動。

通過以上比較我們發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦法警局僅有3 000多正式警力卻要承擔(dān)400多個聯(lián)邦法院的安全保障，同時它還承擔(dān)運(yùn)送囚犯、保護(hù)證人、抓捕逃犯等執(zhí)法活動，完善的體制保障是其進(jìn)行高效執(zhí)法以及使聯(lián)邦法院系統(tǒng)有秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提，因此，我國人民法院司法警察在體制改革過程中應(yīng)善于學(xué)習(xí)和借鑒美國聯(lián)邦法警在體制建構(gòu)上的科學(xué)做法。

二、人民法院司法警察體制改革建議

（一）完善人民法院司法警察立法

現(xiàn)代法治國家無不通過立法授權(quán)的形式賦予警察機(jī)關(guān)及警務(wù)人員以執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)限。司法警察立法是人民法院司法警察體制改革的最重要前提。首先是修改《中華人民共和國人民警察法》和《人民法院組織法》以完善司法警察任務(wù)立法與組織立法；其次是修改《中華人民共和國治安管理處罰法》相關(guān)內(nèi)容，將公安機(jī)關(guān)人民警察的治安管理職權(quán)賦予人民法院司法警察以完善司法警察行為立法；第三是修改《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》相關(guān)內(nèi)容以完善司法警察救濟(jì)立法。

（二）改革現(xiàn)行組織領(lǐng)導(dǎo)體制

美國聯(lián)邦法警局精干的隊(duì)伍和高效的執(zhí)法是與它垂直領(lǐng)導(dǎo)體制所起作用分不開的。國內(nèi)有學(xué)者提出，改變司法警察隸屬關(guān)系，將其歸屬公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，采取派駐制度……實(shí)現(xiàn)司法審判、檢察同司法警察的行政事務(wù)相分離[5]。我們可以將其作為司法警察組織領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一條路徑。我們還可以將法院司法警察仍然納入最高人民法院進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但應(yīng)在最高人民法院設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)司法警察局，統(tǒng)一編制，司法警察隊(duì)伍作為一個統(tǒng)一的整體將會有更大的發(fā)展空間，人員交流、協(xié)作也更加順暢。

（三）合理配置警力資源，健全用警機(jī)制

現(xiàn)行體制下，法院司法警察警力分布與公安機(jī)關(guān)有類似情況，就是警力分布呈“水桶狀”，上下一般粗，沒有突顯中級人民法院和基層人民法院對警力的高需求，嚴(yán)重影響審判保障任務(wù)的完成。在組織領(lǐng)導(dǎo)體制改革完成后應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大編制人數(shù)的同時，將警力下沉到中級和基層人民法院。讓承擔(dān)全國80%案件審理任務(wù)的中級和基層人民法院能夠得到80%警力的保障，這才能真正發(fā)揮司法警察審判保障的效能。

人民法院司法警察獨(dú)立編制之后也可能還會遇到警力不足的問題，我們不妨嘗試采用輔警制度，將法院門衛(wèi)、機(jī)關(guān)巡查、日常安檢、現(xiàn)場警戒等任務(wù)交由輔警負(fù)責(zé)，這樣可以節(jié)約寶貴的警力資源用于更為重大的執(zhí)法活動，所謂“好鋼用在刀刃上”。

我們在解決警力不足問題的同時，還應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)用警機(jī)制，打開司法警察進(jìn)出口渠道，根據(jù)公務(wù)員管理的相關(guān)規(guī)定依據(jù)法定程序錄用司法警察，對年齡老化人員在輔助性部門進(jìn)行妥善安置。在職級編制上應(yīng)做到科學(xué)合理，不僅要體現(xiàn)精干高效，還要能形成有效的激勵競爭機(jī)制。

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