摘要：行政村合并應當有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，有利于加強農(nóng)村基層組織建設。行政村合并必須考慮到每個村莊的歷史和現(xiàn)實，以行政手段完成的目標根本無助于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。采用“運動模式”實行行政村合并是當前各地流行的做法，盡管眼下完全禁止地方政府采取這一模式是不現(xiàn)實的，但各地政府的確應加強各自的行政制度建設，建立相應嚴格科學的社會治理模式，使合并工作成為一種制度化、規(guī)范化的長效機制，哪里成熟了、合適了，哪里才能進行合并，而不是把關系廣大人民群眾切身利益的大事成為各級領導的“拍腦袋”工程，從而最大限度地避免諸多后續(xù)問題。

關鍵詞：行政村合并；運動模式；“馬鈴薯”困境

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0008-03

一、運動模式與行政村合并

所謂運動模式，顧名思義就是政府通過行政力量來推動營造某種“政府活動”。這一模式與我國這一計劃經(jīng)濟體系下建立起來的國度深有淵源，新中國成立以后，計劃經(jīng)濟體系的建立，使我們在很多社會問題上都習慣以運動的模式來加以解決，例如，建國初期的“三反”、“五反”運動，影響深遠的“文化大革命”等等。長期以來，整個社會不僅僅是政府部門甚至每個民眾的生活習慣中都存在著濃厚的“運動模式”因子，習慣于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。當某一個社會問題產(chǎn)生比較嚴重的社會后果之際，舉國上下就習慣運用“運動模式”，畢其功于一役，借助于運動解決問題。

行政村合并就是將農(nóng)村基層兩個或兩個以上行政村通過合并的方式組合成一個新的行政村。其特點是撤銷了原村黨政機構，將幾個村莊從管理上合并在一起，組建新的村委會。雖然各個地方具體的合并措施千差萬別，但從現(xiàn)有的實踐來看主要存在著兩大模式：兼并模式和合并模式。1）兼并模式，就是指將某個行政村整體搬遷到另一個行政村，我們叫做行政村兼并。就是我們?nèi)粘Ｉ钪谐Ｕf的一個吃掉另一個。2）合并模式，行政村固定式合并。這種合并方式是對若干個行政村的行政機構進行合并。以精簡村干部和減少村務開支，減輕農(nóng)民負擔為主要目的。

我國目前約有63萬個行政村，很多地區(qū)存在著村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布散的特點。近年來，隨著“全面建設小康社會”和“建設社會主義新農(nóng)村”目標的提出，各地地方政府將“行政村合并”作為地方行政體制改革當中重要的一環(huán)。浙江、山東、江蘇等地興起了一股“行政村合并”熱潮。

依照一些專家學者的觀點，行政村合并有利于節(jié)約土地資源，集中各地的人力、物力、財力開展建設；他們認為這一措施有利于農(nóng)村各種資源要素的優(yōu)化；也有利于精簡機構、減輕當?shù)剞r(nóng)民負擔。沈廷生提出新型村政的建設關系到中國的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化。羅必良提出村莊兼并是農(nóng)村社區(qū)的一種制度創(chuàng)新。王習民認為合村并組是農(nóng)村各項改革中弊端較少的一種。儲伶麗、王征兵、郭江認為行政村合并對新農(nóng)村建設具有重大意義。歸納而言，眾多專家學者認為行政村合并主要有以下幾個方面的積極意義。1）在很大程度上減輕農(nóng)民負擔。行政村數(shù)量的減少，可以使村干部的數(shù)量和村務開支也相應得到降低。這將在很大程度上減輕農(nóng)民負擔。2）農(nóng)村各種資源要素得以優(yōu)化。行政村規(guī)模越小，越容易造成資源得不到充分利用甚至破壞這一問題。行政村規(guī)模擴大后，可以在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源共享，提高資源的利用率，通過合并可以集中資源，有利于農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化。

二、富陽市F鎮(zhèn)Y行政村合并情況調查

富陽行政村規(guī)模調整工作于2008年12月8日至25日實行，按照市委、市政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導、強勢推進、依法規(guī)范、速戰(zhàn)速決的工作思路，進行了大幅度調整，全市611個行政村調整為287個，行政村總數(shù)減少53%，調整幅度最大的龍門鎮(zhèn)、漁山鄉(xiāng)達63.6%。全市6合1的村有1個；5合1的村有4個；4合1的村有18個；3合1的村有77個；2合1的村有95個；保持現(xiàn)狀的村有92個。據(jù)初步統(tǒng)計，調整后，全市行政村平均人口為1787人，其中4 000人以上的村有6個；3 000至3 999人的村有20個；2 000至2 999人的村有74個；1 000至1 999人的村有150個，1 000人以下的有35個。此次行政村調整全部為固定式合并，本文的調研也是基于行政村固定式合并得出的一些看法。

富陽市F鎮(zhèn)Y行政村位于富春江畔，由原鎮(zhèn)的A村、B村、C村、D村四個行政村合并而成，現(xiàn)全村共有811戶，2387人，低保戶有25戶，享受低保人數(shù)41人，集體經(jīng)濟比較薄弱。相對而言，A村為最大村，有近三百戶村民，D村最小，不到百戶?，F(xiàn)有的7名村支兩委成員中，A、B、C村各有兩位兩委成員，D村只有一位。在走訪的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)村莊合并后，現(xiàn)階段行政村有許多問題值得深思。

A村所在地（村支兩委干部成員兩人，最大村）行政村區(qū)域位置圖：鎮(zhèn)政府所在地

B村所在地（村支兩委干部成員兩人，第二大村）

另一行政村金村（由其他三個行政村合并而成）

D村所在地（村支兩委干部成員一人，最小村）

C村所在地（村支兩委干部成員兩人，第三大村）

村兩委成員情況。

在Y行政村當中，趙大是富陽市有名的企業(yè)家，工作相當繁忙，基本沒有參與村莊事務，而孫二、錢大由于在外辦廠也經(jīng)常不在，Y村的行政事務形成了王大、趙二、孫大、孫二四人主導的局面。

訪談一（Y村專職指導員）：村子合并后，還是有很多問題的，有的干部在工作上是有私心的，村主任還是很認真工作的，書記和主任都不領工資，書記一當選就拿出十萬塊錢來補貼村里?，F(xiàn)在四個村的矛盾沒有很好的解決，四個村原來都有新的行政辦公樓，可現(xiàn)在都討論不好搬到哪里，只有先借街道的辦公室辦公了，接下來準備向金村買塊地造新的村辦公大樓，不過現(xiàn)在地的價錢也談不好，只好先擱在那里了。

訪談二（鎮(zhèn)某干部）：Y村的合并還是很有問題的，四個村這么長的一串，中間還夾著個金村，本來可以用另外一種辦法合并的，不應該這樣，調整的時間太急了，太緊迫了，很多問題沒有考慮好，這個村規(guī)模調整還是有一定問題的。說是一個村，其實很多事情上還是四個村，各自歸各自的。

訪談三（趙某，原A村支部書記，經(jīng)濟能人，行政村合并時被上級免職）：“他（趙大）現(xiàn)在都不敢來我這里？現(xiàn)在要是一見面，我當著他面就罵他，他響都不敢響一句，他有什么能力，他給村里（趙村）帶來什么好處，原來我在的時候給村里辦了多少事情，好了，一下子村子合并了，（上面）不給我當了，你看現(xiàn)在村里（趙村）要辦點事情，人（趙大）都找不到，還是一把手，一點好事都輪不到，他只是聽話，靠上面給他扶上去的！”

訪談四（D村三位村民，包括原D村的一名村兩委成員）：“現(xiàn)在的村干部把村子（D村）的土方工程都承包給A村、B村的幾個流氓無賴，工程量還沒完成一半，費用已經(jīng)超過預算了?，F(xiàn)在這些村干部都怕下次選舉的時候，這些流氓搗亂，使自己選不上，都不敢得罪人，反正錢又不是花自己的，樂的做好人。這幾天，孫某某（C村人，辦造紙廠）把大量的廢紙垃圾都拉到我們村后山堆在那里，說是村里主要領導都同意的（孫大點頭、王大默認）?！眴枺骸澳亲屇銈兇宓膬晌蓡T錢大去說啊”？答：“說什么，他一年到頭都不在的，就算去說了，人家人數(shù)還比你多，根本不來聽你的（C村有兩位村兩委成員，一般而言對外都比較團結）?！?/p>

訪談五（現(xiàn)村財務人員）：“行政成本上當然節(jié)省了，其他的就比較難說了。比方村里修路，C村的這段路，孫大就把它包給自己親戚了，很多票據(jù)拿來都有問題的，反正聽鎮(zhèn)里領導的，鎮(zhèn)里說給報那就給報吧（現(xiàn)今，村財政都采取村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，實行兩級核算），管理成本是不是真的有很大節(jié)省真的很難說?！?/p>

訪談六（Y村主任王大）：“現(xiàn)在準備四個村搞四個集中定居點，四個村肯定不會集中的，還是四片。我們村干部就是幫四個村把電、水、道路做好，當干部總要幫老百姓做點事情嘛。各村的承包山、地那肯定都不變的，這方面我們不做調整的，動也是以后的事情?！?/p>

在筆者走訪過程中，筆者發(fā)現(xiàn)Y村正在形成以原有行政村為范圍的小團體，為各自尋求好處。Y村正在進行的幾大工程呈現(xiàn)出以B村為主要受惠對象的情況。

Y村由于村支書趙大的基本不介入，形成了村主任王大主導工作這一局面，同時王大在盡可能確保自村（B村）利益的同時兼顧A村與C村，而D村成了最為邊緣的角色。

三、“馬鈴薯”化的“熟人社會”

金太軍認為在細碎分散的農(nóng)村，村民就像馬克思所形容的“馬鈴薯”，處于分割的原子化狀態(tài)，他們無力把握村政，由于自身的信息較少、利益渠道狹窄、組織化水平低，使得他們在村級公共事務中倍感無力。但中國農(nóng)村社會又有其特殊性，村民并不是完全孤立的馬鈴薯狀態(tài)，其本身有著“熟人社會”的特性，村莊的社會關聯(lián)度相當高。村莊社會關聯(lián)是指村莊人與人之間的具體關系的性質、程度和廣泛性，是村民關系、地緣關系、互惠關系、共同經(jīng)歷以及經(jīng)濟社會產(chǎn)生的社會契約關系和權威服從關系等等所結成與人關系的總和，它是鄉(xiāng)村治理的社會基礎。在村莊關聯(lián)度高的村莊，村民一致行動的能力較強，村干部受村民的監(jiān)督和約束也就有力，村民組織起來進行各項合作的可能性也很高。

原來的行政村一般有兩三個自然村，自然村是由歷史長期發(fā)展而來的。一個自然村一般只有一兩個或者三四個姓氏，大部分村民都具有非常親近的血緣、姻緣關系。由于長期生活在同一個地方，彼此都存在著血緣、姻緣關系，一個自然村里的每家每戶都知根知底，非常熟悉各自的歷史、品行和能力，自然村落內(nèi)便構成了一個“熟人社會”。原來行政村包含兩三個自然村，即便不是很熟悉，但由于在同一個行政村內(nèi)，村民們也都基本相互認識。因而在行政村的范圍內(nèi)，農(nóng)村是一個“半熟人社會”。在行政村合并前，由于原有的行政村是由歷史延續(xù)而成的，彼此間錯綜復雜的社會關系形成了一張很大的關系網(wǎng)，大家彼此之間十分的熟悉，村干部在舉行一項公共決策時，廣大村民都會通過各種渠道得知消息，得知利弊，根本沒有秘密可言（親朋好友之間相互告知，很多事情都是透明的），這便是“熟人社會”、“半熟人社會”的特征，村干部的最終決策也會因此受到全村村民自發(fā)的輿論壓力而調整改變。

就中國廣大農(nóng)村而言，每個村中都存在著自發(fā)的“潛規(guī)則”——村內(nèi)的約定習俗，這種村民中存在的“潛規(guī)則”可以避免少數(shù)人危害全村廣大村民全體利益。在農(nóng)村地區(qū)海選后，村莊精英的地位正趨于下降。目前村莊社會秩序維護中發(fā)揮作用最大的是約定習俗和村民自治。在處理村民糾紛甚至拆遷賠償時，村干部通常也是通過個人威望和相關關系來解決問題，而這些方式的前提條件就是“熟人社會”和“半熟人社會”。在這一前提下，村民才能夠統(tǒng)一起來采取一致行動，只有這樣村民才有力量抵制危害全村利益的行動。行政村合并后，行政村的規(guī)模擴大了數(shù)倍，一個普通村民只認識合并前某個行政村中的村干部。這樣，現(xiàn)在的行政村便由原來的“半熟人社會”進一步發(fā)展成類似于“公眾社會”的社會。行政村合并將村莊利益共同體的規(guī)模擴大了，正式權力的非正式監(jiān)督途徑卻大大減少，因此，村民內(nèi)部協(xié)商和一致行動的成本都大大增加。現(xiàn)任村干部由于不需要為很大一部分原其他村村民負責（而且還基本上都不認識），只需要為自己原有村子的支持者負責（是靠這些村民把自己選上去的），那其在謀取某些利益方面所受到的束縛也就明顯減弱，他的行動也會變得更加沒有顧慮。在上面的調研中，孫大可以同意孫某將大量的造紙垃圾傾倒到D村后山，在他看來最小村D村村民的利益是可以被犧牲的，而其他一些村兩委成員都保持沉默，顯然不想以此得罪B村的利益團體。此外，大量不合作村民也開始出現(xiàn)，謀求自己的利益，A村、B村的流氓無賴已經(jīng)介入到村公共產(chǎn)品的供給上，現(xiàn)村干部已無法通過個人面子或者相關的親戚關系來解決問題，為了確保下一次的選舉，他們的最佳選擇是同意。

四、運動模式下行政村合并的相關經(jīng)驗總結

政府通過運動模式以強勢推進、速戰(zhàn)速決的方式，希望畢其功于一役，借助于運動解決行政村數(shù)量過多、規(guī)模過小，借之以加速新農(nóng)村建設。但行政村合并不是村莊之間簡單意義上的拼讀組合，而是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部治理模式、運行機制、發(fā)展戰(zhàn)略等方面發(fā)生著的一次深刻變革。因此，我們在做出行政規(guī)劃調整之時應考慮其深刻背景及意義。

行政村合并作為農(nóng)村社會一項重要的制度變革，其潛在的目的不僅僅是規(guī)模的擴大，我們還應針對這一次措施對農(nóng)村社會治理產(chǎn)生的影響深入思考。如果僅把行政村合并當作節(jié)約農(nóng)村行政支出的一項措施，它的作用是非常明顯的。通過合并我們可以削減掉至少一半甚至更多的行政辦公費用。這是行政村合并的成功之處。但同時，行政村合并給村民自治的社會基礎帶來了很大的負面影響。行政村作為憲法規(guī)定的村民自治的基本單位，它只適合于適當?shù)囊?guī)模，否則，自治就成了難題。行政村合并后，的確減少了行政成本的支出，但它卻削弱了村民在“潛規(guī)則”下的民主監(jiān)督，使村民在村莊的權利架構中成為了完全的“馬鈴薯”狀態(tài)，D村的村民已經(jīng)無法通過原有的手段來維護自身正當利益，十幾年沒有出現(xiàn)的情況（垃圾的傾倒），現(xiàn)今出現(xiàn)了，而在村民選舉中，他們的聲音是無法被傾聽的。真正的村民自治應該是民主基礎上的合作，而真正的民主必須以信息通暢為保證。行政村合并將行政村由“半熟人社會”進一步擴大為類似“公眾社會”的社會，村民之間相互不了解甚至對立，使廣大村民通過一致的行動來表達訴求變得不再可能。A村、B村、C村的村民根本不會顧及D村村民的感受，村民自治很難發(fā)揮應有的作用，一部分村民成了利益犧牲的對象。

其次，關于運動模式推行行政村合并這一方式是否可行，本文的看法是否定的。村民自治是我國農(nóng)村最基本的政治制度，從法律上看，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。行政村合并應當建立在村民自覺自愿的基礎上，政府所要做的應該是漸進式的引導，而不是短時期內(nèi)，不考慮村莊的歷史、習慣及村民的意愿就進行大規(guī)模的強制合并，這樣只會帶來很多政府意想不到的新問題、新矛盾，最終往往得不償失，甚至可能失敗，這可以從近十多年來政府精簡人員機構越減越多這一歷史怪圈中窺見端倪。

結語

行政村合并應當有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，有利于加強農(nóng)村基層組織建設。當前中國農(nóng)村絕不是地方?jīng)Q策者手中一個可以隨意拆來拆去的積木，簡單的加減法產(chǎn)生的結果并不會如想象當中那么的美好。行政村合并必須考慮到每個村莊的歷史和現(xiàn)實，以行政手段完成的目標根本無助于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。采用“運動模式”實行行政村合并是當前各地流行的做法，盡管眼下完全禁止地方政府采取這一模式是不現(xiàn)實的，但各地政府的確應加強各自的行政制度建設，建立相應嚴格科學的社會治理模式，使合并工作成為一種制度化、規(guī)范化的長效機制，哪里成熟了、合適了，哪里才能進行合并，而不是把關系廣大人民群眾切身利益的大事成為各級領導的“拍腦袋”工程，從而最大限度地避免諸多后續(xù)問題。我們已把依法治國作為國家的一項基本國策和長期戰(zhàn)略，那么就應該在法制的精神和制度內(nèi)實行穩(wěn)健而有效的治理活動。

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