摘要：在我國現(xiàn)行的分業(yè)金融監(jiān)管體制下，建立金融監(jiān)管協(xié)調機制具有重要的價值和意義。但目前我國實行的分業(yè)監(jiān)管體制，在法律規(guī)定、金融控股公司監(jiān)管、信息收集和共享制度等方面存在諸多問題。建議完善金融監(jiān)管協(xié)調機制的立法，強化監(jiān)管協(xié)調機制的權威；并成立新型的金融監(jiān)管協(xié)調委員會；加強各監(jiān)管機構間的信息共享，消除信息不對稱。

關鍵詞：金融監(jiān)管；協(xié)調合作；制度完善

一、 建立金融監(jiān)管協(xié)調機制的價值分析

1. 建立金融監(jiān)管機構的協(xié)調機制是適應金融全球化的必然選擇。對于什么是金融全球化，一般認為，金融全球化是指世界各國或地區(qū)開放金融市場、放松金融管制，資本在世界范圍內自由流動，最終形成世界金融市場一體化的趨勢。既然是放松金融管制，開放金融市場，也就意味著要加快金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新產(chǎn)品會不斷涌現(xiàn)，這就勢必會加大金融監(jiān)管機構的監(jiān)管難度。傳統(tǒng)的監(jiān)管機構各自為政、互無溝通的監(jiān)管體制也無法照顧金融混業(yè)經(jīng)營的復雜性，監(jiān)管者還要考慮如何在金融安全和金融效率之間達到最優(yōu)，在鼓勵創(chuàng)新和加強監(jiān)管之間保持平衡。在混業(yè)經(jīng)營已成大勢的今天，建立金融監(jiān)管協(xié)調機制已是我們金融監(jiān)管中無法回避的問題。

2. 建立金融監(jiān)管機構的協(xié)調機制是監(jiān)管金融控股公司的必然進路。金融控股公司作為金融自由化發(fā)展的高級形式，是一個跨行業(yè)、跨地區(qū)的金融機構的綜合體。而控股公司各成員之間關系緊密、組織結構復雜，并且會帶來諸如系統(tǒng)風險、資本充足風險、傳導風險、利益沖突風險等諸多風險，對于現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)。在此情勢下，如何更好的監(jiān)管金融控股公司，控制其帶來的各種風險，保持金融市場的穩(wěn)定就至關重要。而在現(xiàn)在的監(jiān)管框架下，只有加強金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調，建立一個真正的監(jiān)管協(xié)調機制，才能有效監(jiān)管金融控股公司，監(jiān)控其風險，防止給市場帶來沖擊和損害。

3. 建立金融監(jiān)管機構的協(xié)調機制是金融監(jiān)管機制本土化的必然結果。盡管從全球來看，金融監(jiān)管體制的主流在于實行統(tǒng)一監(jiān)管，由一個獨立的監(jiān)管機構對金融市場進行總體監(jiān)督和控制，如美國在危機后將美聯(lián)儲打造成一個超級監(jiān)管者，英國為英國金融服務監(jiān)管局。但在我國，由《證券法》、《保險法》等法律確定的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局在短期內無法改變。這并不是說我國無法或沒有能力改變現(xiàn)有的監(jiān)管模式，而是因為一國的金融監(jiān)管模式是與該國的經(jīng)濟、政治、文化、政治等因素息息相關的，如果不顧本國的實際情況而盲目的進行監(jiān)管改革，將會造成監(jiān)管資源的巨大浪費，給我國的金融金融市場帶來難以撫平的毀滅性影響。而現(xiàn)實也是如此，我國現(xiàn)在已經(jīng)形成了“一行三會”的金融監(jiān)管格局，以及財政部、發(fā)改委等政府機構，如何在如此之多的監(jiān)管機構之間協(xié)調，并保證監(jiān)管政策的有效實施，就必須建立一個行之有效的金融監(jiān)管協(xié)調機制。

二、 我國金融監(jiān)管協(xié)調機制的現(xiàn)狀及其困境

1. 法律規(guī)定不完善。

（1）沒有金融監(jiān)管協(xié)調機制的法律依據(jù)。盡管我國銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會于2004年6月28日聯(lián)合簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），把“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”作為協(xié)調機制，并將其“制度化”。但因缺乏法律上的協(xié)調依據(jù)，實施效果不佳。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當同中國人民銀行、國務院其他金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制?！吨袊嗣胥y行法》第35條也有類似規(guī)定。而該法第9條規(guī)定，國務院建立金融監(jiān)管協(xié)調機制，具體辦法有國務院規(guī)定。以上規(guī)定，貌似可以作為我國金融監(jiān)管協(xié)調機制的法律依據(jù)，但仔細考量可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定僅僅是一種原則性的模糊敘述，并未給人們清晰地指出我國金融監(jiān)管協(xié)調機制的法律依據(jù)究竟是哪些規(guī)定。而法律作為人們的行動指南，如果不為人所知，就難以妄想讓人們遵守。相比之下，美聯(lián)儲成為美國金融監(jiān)管的超級監(jiān)管者，是通過1999年《金融服務現(xiàn)代化法》確立的，之后又通過《金融監(jiān)管改革——新基礎：重建金融監(jiān)管》、《華爾街金融監(jiān)管改革和消費者保護法案》等法案進一步強化了美聯(lián)儲的監(jiān)管職責。

（2）目前我國金融監(jiān)管協(xié)調機制現(xiàn)有的法律依據(jù)，都是基于監(jiān)管行業(yè)的不同及金融機構不同的業(yè)務性質制定的，如《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》，每一部法律都有一個專門的監(jiān)管部門與其對應。在這種分業(yè)監(jiān)管狀態(tài)下，行業(yè)之間的聯(lián)系、協(xié)調考慮得較少，基本沒有促使不同行業(yè)法律和監(jiān)管一致及防止套利行為的規(guī)定。另外，由于不同行業(yè)具有不同的法律依據(jù)，導致不同行業(yè)如果開展相同業(yè)務則會出現(xiàn)監(jiān)管依據(jù)沖突及監(jiān)管套利問題。由于分業(yè)監(jiān)管格局下有關監(jiān)管法律是在不同時期分別由不同的部門制定的，各個行業(yè)有不同的監(jiān)管標準，各個監(jiān)管機構自身也有不同的監(jiān)管利益，這就導致同一業(yè)務在立法上的差異，使采取不同形式、由不同的金融機構運作的相同業(yè)務，受到的監(jiān)管寬嚴程度并不相同。

2. 對金融控股公司確定的監(jiān)管機制存在盲區(qū)。

在金融全球化的今天，世界各國和地區(qū)紛紛加大金融發(fā)展的力度，進一步開放金融市場和資本市場，各類資本得以在世界范圍內自由流動，全球形成了金融市場一體化、貨幣體系一體化的趨勢。而金融控股公司正是在以上背景下應運而生的。金融控股公司的日益擴張是現(xiàn)代公司和現(xiàn)代金融發(fā)展的必然結果，金融控股公司在為公司帶來較多利益的同時也產(chǎn)生了諸多風險。而我國監(jiān)管者也意識到這一點，《備忘錄》第8條規(guī)定，對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管。

盡管《備忘錄》對金融控股公司的監(jiān)管做出了相關規(guī)定，但仍然存在較多問題：首先，對金融控股公司缺乏正確的監(jiān)管理念。金融控股公司是指在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務的金融控股公司。從這個概念中就可以看出，金融控股公司至少可以依法從事銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中的兩個業(yè)務。而《備忘錄》卻規(guī)定對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，試問分業(yè)監(jiān)管的原則在綜合經(jīng)營的金融控股公司面前效用有多大？其次，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管。試問對金融控股公司主要業(yè)務的監(jiān)管標準如何確定？主次業(yè)務的標準如何確定，兩者之間比例的計算由哪個機構完成？如果在以上監(jiān)管工作中出現(xiàn)爭議應有哪個機構負責，或者說應有哪個機構占主導權？

3. 并未建立真正的信息收集與共享制度。

（1）多主體進行的信息收集方式造成了監(jiān)管資源的浪費和監(jiān)管信息的重復。由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家分別向監(jiān)管對象收集信息和數(shù)據(jù)，監(jiān)管機構無法保證監(jiān)管信息對于其他監(jiān)管機構的有效性，以及這些信息是否已為其他監(jiān)管機構所收集。所以，這種信息收集方式勢必會加重金融市場中被監(jiān)管機構的合規(guī)成本，而且也造成了監(jiān)管資源的嚴重浪費。

（2）《備忘錄》只是規(guī)定三家監(jiān)管機構各自收集信息和數(shù)據(jù)，而所要收集的信息和數(shù)據(jù)的類型、數(shù)量、標準、時間等都未做出規(guī)定，而這些基本條件的不確定將使得某一監(jiān)管機構收集的信息和數(shù)據(jù)無法為其他監(jiān)管機構有效的使用，而如此操作相當于根本沒有建立信息收集和共享制度。其三，監(jiān)管機構各自形成的信息系統(tǒng)也存在較多問題，其中比較突出的是：由于各監(jiān)管信息系統(tǒng)兼容性較差，各系統(tǒng)之間難以實現(xiàn)信息的相互交流；各系統(tǒng)缺乏科學地分析方法和手段，客觀性不強，使得一些潛在的金融風險不能被及時發(fā)現(xiàn)；系統(tǒng)功能不完善，特別是功能覆蓋面十分有限，許多重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)和內容還沒有相應的系統(tǒng)來支持。

4. 缺少央行的參與，無法有效的協(xié)調貨幣政策和金融監(jiān)管。

《備忘錄》第10條規(guī)定，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應與財政部、中國人民銀行密切合作，共同維護金融體系的穩(wěn)定和金融市場的信心。第18條規(guī)定，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會召開“聯(lián)席會議機制”和“經(jīng)常聯(lián)系機制”會議時，可邀請中國人民銀行、財政部或其他部委參加。該規(guī)定將央行置于一種“可有可無”狀態(tài)下，無疑無法發(fā)揮央行的貨幣政策職能。另外，盡管央行不負責具體的金融監(jiān)管，但它所扮演的“最后貸款人”的角色對于從宏觀上防止金融市場的系統(tǒng)性風險至關重要。所以，就產(chǎn)生了貨幣政策和金融監(jiān)管機構之間如何協(xié)調的問題。

5. 工作機制形同虛設，聯(lián)席會議缺乏權威性。

隨著金融金融全球化的發(fā)展，金融市場的發(fā)展也向縱深化發(fā)展，金融機構涉及的業(yè)務越來越多，相應的金融監(jiān)管也必然面臨多元化和復雜化的困境。如何解決這種困境，是現(xiàn)代金融監(jiān)管不得不正視的問題。而傳統(tǒng)的那種監(jiān)管機構各自為政、互無關聯(lián)的局面已經(jīng)無法適應現(xiàn)代金融的發(fā)展。為此，《備忘錄》也針對此種情勢設立了旨在加強監(jiān)管機構溝通和交流的工作機制即監(jiān)管聯(lián)席會議機制。

金融監(jiān)管聯(lián)席會議是由三大監(jiān)管機構的主席組成聯(lián)席會議成員，而三大監(jiān)管機構及其主席的行政級別是相同的，如果發(fā)生監(jiān)管爭議，如何協(xié)商三者之間的爭議是其存在的一個難題。由于監(jiān)管機構的級別相同，沒有一方能做出凌駕于他方的監(jiān)管決策，就必然會產(chǎn)生根據(jù)自身利益進行決策，而不考慮他方利益的情況，而且相互之間的推卸責任、互不買帳的困境在所難免。再加上聯(lián)席會議制度既不能制定政策，也不能做出決策，更無法執(zhí)行的處境，在各監(jiān)管部門存在職能沖突和行政管轄壁壘的情況下，聯(lián)席會議很容易成為“神仙會議”，三大監(jiān)管機構最終可能還是被部門利益甚至被金融機構牽著鼻子走，共同擔負監(jiān)管職責的使命難以完成。

三、 完善我國金融監(jiān)管協(xié)調機制的建議

1. 完善金融監(jiān)管協(xié)調機制的立法，強化監(jiān)管協(xié)調機制的權威。

（1）現(xiàn)行的法律并沒有規(guī)定金融監(jiān)管協(xié)調機制的法律地位，加之各監(jiān)管機構的行政級別相同，使《備忘錄》建立的金融監(jiān)管協(xié)調機制形同虛設，各機構之間互相推諉，無法使該機制的效用落到實處。所以，針對此種情況，建議國務院制定《金融監(jiān)管協(xié)調條例》，用法律的強制力來約束各監(jiān)管主體改變以前的被動合作策略，形成積極地良性互動合作機制，從而降低合作成本，減少監(jiān)管漏洞，提高金融監(jiān)管的監(jiān)管效率。具體來說，在《金融監(jiān)管協(xié)調條例》中應具體規(guī)定中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的職責，協(xié)調機制的負責人和牽頭人，協(xié)調機制的議事規(guī)則、決策機制、問責機制等。此外，還應規(guī)定協(xié)同機制的具體法律程序，提高監(jiān)管法律、法規(guī)、政策的透明度，增強協(xié)同監(jiān)管的穩(wěn)定性。這些具體程序包括：聯(lián)合采取監(jiān)管措施的程序、聯(lián)合檢查的程序、一監(jiān)管機構介入另一監(jiān)管機構監(jiān)管活動的程序、監(jiān)管機構監(jiān)管活動的協(xié)調程序、對協(xié)同監(jiān)管過程的監(jiān)督等。這些程序的完善將成為中國加強金融監(jiān)管協(xié)同的法律支持。

（2）在金融控股公司的監(jiān)管方面，建議在適當?shù)臅r候出臺《金融控股公司法》，并在該法中明確金融控股公司的法律地位，即明確金融控股公司在法律性質上屬于金融機構，應當接受金融監(jiān)管機構的監(jiān)管。至于金融控股公司的監(jiān)管機構，在我國分業(yè)經(jīng)營的模式下，可以考慮由中國人民銀行來監(jiān)管金融控股公司的母公司，而旗下的子公司根據(jù)其業(yè)務性質分別由各自領域的監(jiān)管機構監(jiān)管。

（3）在相關法律的完善和制定中，應該明確人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調機制中的地位和及其作用。從實踐來看，目前，中國人民銀行已經(jīng)開發(fā)、建立了覆蓋不同業(yè)務功能的金融信息系統(tǒng)。因而，可由中國人民銀行建立各方需要的統(tǒng)計報告體系，提供信息交流平臺，共享數(shù)據(jù)和信息，共享檢查報告及其往來文件。人民銀行與監(jiān)管機構之間要建立充分及時的信息共享機制，避免信息的重復和真空，保證貨幣政策的運行效率。

2. 建立新型的金融監(jiān)管協(xié)調委員會。

從域外法制來看，無論是在單一監(jiān)管模式下或功能性監(jiān)管模式下都有一個總體監(jiān)管者的角色。比如，在單一監(jiān)管模式下是綜合性金融監(jiān)管機構，而在功能性監(jiān)管模式下是位于金字塔頂端的中央銀行。在此次金融危機之后，美聯(lián)儲的權力被大大加強，成為整個美國金融市場的系統(tǒng)性風險監(jiān)管者，而不僅僅是局限于原有的銀行領域。在此情況下，國內很多學者都認為應該學習美國的先進經(jīng)驗，強烈建議我國進行金融監(jiān)管體制改革。

但歐美國家在此次危機中的教訓值得我們認真反思。首先，選擇何種金融體制，不僅取決于一國的金融業(yè)發(fā)展狀況，還要考慮該國的政治、文化、歷史甚至是地理等多方面的因素。而我國目前的情況是，金融業(yè)發(fā)展才剛剛起步，監(jiān)管立法水平較低，監(jiān)管人員配備不齊，監(jiān)管技術尚不完善，如果在此時倉促的學習歐美經(jīng)驗，進行金融監(jiān)管體制的大規(guī)模改革，無異于搬起石頭砸自己的腳。其次，美國此次將美聯(lián)儲打造成一個超級監(jiān)管者其實是從一個謎團走進了另一個謎團。美國擴大美聯(lián)儲的金融監(jiān)管權主要是基于美聯(lián)儲可以協(xié)調金融監(jiān)管權和貨幣政策，更有效的促進兩者的良性發(fā)展，并更好的加強美聯(lián)儲的獨立性。但殊不知這樣考慮的出發(fā)點是好的，但實際運行卻存在較大問題。比如，貨幣政策和監(jiān)管目標之間的沖突如何協(xié)調？美聯(lián)儲作為中央銀行如何減少作為最后貸款人的道德風險？所以說，倉猝學習歐美的經(jīng)驗，而不認真考慮我國的市場環(huán)境和監(jiān)管實際，后果肯定是慘痛的。從我國來說，鑒于人民銀行本身也作為監(jiān)管機構，本身也有監(jiān)管本位利益。所以，本文認為，切合實際的做法是，在《人民銀行法》第9條授權的基礎上，由國務院設立一個專門的金融監(jiān)管協(xié)調委員會，委員會成員包括中國人民銀行、一行三會及其他監(jiān)管部門的負責人組成，并賦予其適當?shù)谋O(jiān)管規(guī)則制定權，并明確規(guī)定該委員會的具體職責、監(jiān)管權限、與其他監(jiān)管機構的職責分工等。

3. 加強各監(jiān)管機構間的信息共享，消除信息不對稱。

金融監(jiān)管協(xié)調機制的根本在于信息共享。無論是法律制度的安排還是臨時的聯(lián)席會議，不同層次的監(jiān)管協(xié)調機制都離不開監(jiān)管信息的收集、交流、共享。從本質上說，金融監(jiān)管協(xié)調機制就是一種能夠降低金融監(jiān)管主體之間信息不對稱程度的制度。而加強信息交流，建立信息共享機制是降低信息不對稱的根本途徑。所以，建議建立各監(jiān)管機構之間的信息共享機制，明確哪些信息是需要收集的，信息收集和共享的途徑。并且各監(jiān)管機構設立專門的信息采集、分析和共享的管理部門，配備專門人員負責信息的收集和共享。當然，信息的收集和共享是在金融監(jiān)管協(xié)調委員會的統(tǒng)籌安排下，由協(xié)調委員會協(xié)調各監(jiān)管機構簽訂信息的收集和共享機制，并制定統(tǒng)一的標準，采用統(tǒng)一的表格形式和要求，以及統(tǒng)一的信息處理和發(fā)布系統(tǒng)。而在金融控股公司的監(jiān)管信息收集方面，按照上文提到的思路，由人民銀行負責收集金融控股公司母公司的相關信息，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會按照其各自職能分別收集相應的子公司的信息，然后由人民銀行統(tǒng)一進行處理和發(fā)布，這樣可以有效的防止監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管收益。

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基金項目：教育部哲學社會科學研究重大攻關項目“國際金融中心法制環(huán)境研究”（項目號：11JZD009）、上海政法學院校級青年科研項目“融資融券交易監(jiān)管研究”（項目號：QK2012001）、上海政法學院校級科研項目“金融糾紛多元化解決機制實證研究”（項目號：SZ12009）階段性研究成果。

作者簡介：李明鏡，上海財經(jīng)大學法學院法律經(jīng)濟學博士生，上海財經(jīng)大學科研處助理研究員；齊萌，經(jīng)濟學博士，上海政法學院國際法學院講師。

收稿日期：2012—09—29。