摘 要：我國(guó)建筑行業(yè)農(nóng)民工工資被拖欠是一個(gè)由來(lái)已久的頑疾。它不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且影響到整個(gè)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。本文以農(nóng)民工工資支付現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，分析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工工資保障制度存在的缺陷，并借鑒國(guó)外先進(jìn)之經(jīng)驗(yàn)，探究農(nóng)民工工資歧視這一頑疾背后的更好的解決方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；工資保障；制度；法律對(duì)策

現(xiàn)階段，在建筑行業(yè)的諸多問(wèn)題中，農(nóng)民工工資問(wèn)題已成為一個(gè)核心問(wèn)題。要想全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，我們要對(duì)農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體加大保障力度，尤其需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工工資權(quán)益的保障。如何才能做到最大限度的保障農(nóng)民工工資權(quán)益，值得我們法律人深思。

一、建筑業(yè)農(nóng)民工的概念及構(gòu)成

農(nóng)民工，是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，本文特指進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工從事建筑及相關(guān)行業(yè)的農(nóng)業(yè)戶口人員。目前，他們已經(jīng)成為了城市建設(shè)的主力軍。然而，從理論上講，單純的農(nóng)民工和建筑工人還是有很大的區(qū)別的。

建筑工人，指專門從事建筑工作的工人，體現(xiàn)在他們從事的工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性。自1978年以來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)的改制，建筑工人群體產(chǎn)生了分流。一部分人員成為建筑包工頭，也就是文章后面所提到的專業(yè)合作方，另一部分下了崗，有的回到了農(nóng)村，有的游蕩在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

這樣一來(lái)，由于國(guó)有企業(yè)的改制，導(dǎo)致城市下崗工人越來(lái)越多，他們也逐漸融入了城市的建設(shè)大軍?？傮w而言，城市的建設(shè)大軍，主要包括四大部分，即農(nóng)民工，城市下崗工人，國(guó)有企業(yè)員工以及專業(yè)合作隊(duì)伍。 

二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工工資保障的困境

（一）市場(chǎng)監(jiān)管存在漏洞。

由于我國(guó)建筑行業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)長(zhǎng)期處于供過(guò)于求的狀況，目前，最大的問(wèn)題在于社會(huì)對(duì)雇主侵害農(nóng)民工利益行為的制裁不嚴(yán)，致使絕大多數(shù)用人單位存在一種逃避的僥幸心理。根據(jù)《<勞動(dòng)法>行政處罰辦法》第十六條中的相關(guān)規(guī)定，用人單位故意拖延與農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂的時(shí)間或者不簽訂勞動(dòng)合同，兩者的責(zé)任僅僅是“責(zé)令改正”與“通報(bào)批評(píng)\"。按照這種規(guī)定對(duì)用人單位進(jìn)行處罰，在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)異于隔靴搔癢，很難具有威懾力。同時(shí)，在建筑行業(yè)中，用人單位招“黑工”、農(nóng)民工打“黑工”的現(xiàn)象非常普遍。而現(xiàn)階段的《勞動(dòng)法》對(duì)于這種違法的用工行為設(shè)立的法律責(zé)任的確很輕，且缺乏配套而有力的懲罰制度。針對(duì)上述對(duì)拖欠工資等惡性行為只是“責(zé)令支付勞動(dòng)者的工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以責(zé)令支付賠償金\"等以民事責(zé)任方式處之，其程度等同于道德處罰，可以使用工單位毫發(fā)無(wú)損。因此，作者認(rèn)為，這種問(wèn)責(zé)方式與處罰力度是極不合理的。

（二）企業(yè)參與惡性競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)爭(zhēng)。

目前，從整個(gè)中國(guó)的建筑行業(yè)看，是一種僧多粥少的局面。

一方面，許多業(yè)主單位、建設(shè)單位，為了自身的利益，拼命地降低項(xiàng)目資本成本、轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、榨取施工企業(yè)利潤(rùn)。它們通常采用BOT建設(shè)模式（Building Operation Transfer），要求施工企業(yè)墊資建設(shè)。總包單位無(wú)力全額墊資，由分包單位分別墊付。這樣就成了惡性循環(huán)，無(wú)疑是為留下了業(yè)主拖欠工程款留下了隱患。

另一方面，由于1978年以前的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式思維沒(méi)有得到根本性的轉(zhuǎn)變，大多數(shù)施工企業(yè)在簽訂合同時(shí)對(duì)政府及建設(shè)單位等業(yè)主均存在依賴思想，同時(shí)，企業(yè)中負(fù)責(zé)簽約的人員大多不具備相關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)合同缺乏周密細(xì)致的考慮，僅僅以爭(zhēng)得工程為目的。在施工過(guò)程中，沒(méi)有派專人進(jìn)行合同管理，以至于既沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)主的違約行為，又沒(méi)有詳細(xì)的記錄，失去了索取工程款的有力的書面證據(jù)。為工程結(jié)算收款埋下許多潛在的危機(jī)，最終，即使通過(guò)法律途徑解決糾紛，也是異常困難的。這樣，工程款拖欠問(wèn)題的發(fā)生，直接導(dǎo)致了農(nóng)民工工資被拖欠。

（三）農(nóng)民工法律維權(quán)意識(shí)薄弱。

在項(xiàng)目實(shí)施中，一般而言，施工企業(yè)是將勞務(wù)對(duì)外分包的，并且這些分包的勞務(wù)承包隊(duì)伍多半不具有相應(yīng)的資質(zhì)或手續(xù)，屬于違法的行為，這些非法的勞務(wù)承包隊(duì)伍，由包工頭的帶領(lǐng)著四處找活，而來(lái)自廣大貧困地區(qū)的農(nóng)民工幾乎沒(méi)有法律維權(quán)意識(shí)，他們的工作也往往是通過(guò)同鄉(xiāng)、朋友介紹的，見(jiàn)到包工頭，常常輕易地主動(dòng)或者被動(dòng)地接受口頭協(xié)議。一旦出現(xiàn)工資拖欠的糾紛，至少在法律上難以站住腳跟。同時(shí)，施工企業(yè)僅僅按對(duì)包工頭編制工資表支付工程款，對(duì)農(nóng)民工工資發(fā)放到位與否從不進(jìn)行監(jiān)督，一些包工頭領(lǐng)取了農(nóng)民工工資后，或藏匿，或一走了之，民工當(dāng)然就討薪無(wú)門。

三、國(guó)外工資保障模式的探索與借鑒 —— 以阿聯(lián)酋為例

阿聯(lián)酋于1996年10月1日出臺(tái)了新的《勞動(dòng)法》，它全面規(guī)定了勞動(dòng)關(guān)系中的所有范疇，它兼顧各方利益的法律，充分保證了雇員和勞工雙方的自身權(quán)益。同時(shí)，阿聯(lián)酋政府為了更好的保護(hù)勞動(dòng)者的合法利益，阿聯(lián)酋勞工部和中央銀行于2009年7月份頒布法令，在阿聯(lián)酋境內(nèi)實(shí)施工資保障系統(tǒng)（Wages Protection System，簡(jiǎn)稱WPS），該國(guó)境內(nèi)所有企業(yè)，合法勞動(dòng)者必須注冊(cè)并在勞工部備案，獲得唯一編號(hào)（ID），通過(guò)WPS以銀行（ID）轉(zhuǎn)賬的形式發(fā)放勞動(dòng)者的工資而取代現(xiàn)金形式工資的發(fā)放。它的運(yùn)作模式為，每月初，由企業(yè)人力資源部門根據(jù)勞工的工作情況，例如考勤，完成工作量等制作工資表，并形成含有員工ID、企業(yè)ID、銀行ID、員工資發(fā)放金額等工資信息文件（Salary Information File，簡(jiǎn)稱SIF文件）通過(guò)財(cái)務(wù)部門上傳到WPS系統(tǒng)，WPS系統(tǒng)自動(dòng)將員工的工資發(fā)放到個(gè)人賬戶。

通過(guò)WPS的監(jiān)管，規(guī)范了企業(yè)發(fā)放工資行為，保證了員工及時(shí)獲得勞動(dòng)報(bào)酬，在一定程度上避免了“假工資”的發(fā)放，減少了勞動(dòng)糾紛。同時(shí)，為政府出臺(tái)各項(xiàng)勞動(dòng)保護(hù)措施等提供了真實(shí)的當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)價(jià)位等有效信息，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展，從而吸引更多的外來(lái)勞動(dòng)者。^①

上述制度，是在國(guó)際工程建設(shè)中勞工工資保障體系的典范。但就我國(guó)是否能夠建立這樣一個(gè)體系，作者認(rèn)為還有一下幾個(gè)方面值得探討。

其一，阿聯(lián)酋位于阿拉伯半島東部。盡管國(guó)土面積只有8.36萬(wàn)平方公里，但卻擁有豐富的石油和天然氣資源，已探明石油儲(chǔ)量978億桶，位居世界第七位，^②并且本國(guó)人口較少，油氣資源人均占有量高，是一個(gè)相當(dāng)富有的國(guó)度。而就我國(guó)而言，雖然國(guó)土面積有960萬(wàn)平方公里，但人口基數(shù)大，資源人均占有量小，人口老齡化問(wèn)題突出。因此，在人均財(cái)富占有量，社會(huì)福利及保障領(lǐng)域的比較上，我國(guó)自然不敵阿聯(lián)酋。簽證，45天內(nèi)到賬。

其二，國(guó)際工程主要分為世界銀行貸款項(xiàng)目，亞洲銀行貸款項(xiàng)目，泛非銀行貸款項(xiàng)目以及其他國(guó)際組織的援助項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施按照國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，即菲迪克（FIDIC）條款進(jìn)行。通常，它們量入為出，資金來(lái)源完全充足的，只要國(guó)際工程監(jiān)理一方只要認(rèn)可計(jì)量證書，在索款憑證上簽字驗(yàn)收，那么，按照菲迪克條款規(guī)定，世界銀行或其他項(xiàng)目出資的國(guó)際組織會(huì)在45天內(nèi)將工程款打入施工方投標(biāo)文件中所提供的賬戶。然而，在我國(guó)，由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入狀況不盡相同。因此，很多地區(qū)上的城市建設(shè)項(xiàng)目在一定程度上是政績(jī)工程，根本沒(méi)有考慮到資金的來(lái)源與保障問(wèn)題，只是催促施工方墊支修建，即采取BOT（Building Operation Transfer）模式。所以，作者認(rèn)為，該制度的建立在很大程度上要取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即財(cái)政收入狀況。當(dāng)財(cái)政收入狀況不佳的地區(qū)，再建立這樣一種信息化監(jiān)管制度，經(jīng)費(fèi)出于何處，對(duì)于當(dāng)?shù)卣c企業(yè)無(wú)異于一大難題。

其三，雖然我國(guó)可以按照按省級(jí)或市級(jí)行政區(qū)域建立WPS工資保障系統(tǒng)。先由企業(yè)將每月將發(fā)放工資的報(bào)表上傳到各級(jí)勞動(dòng)行政管理部門。在地方勞動(dòng)部門對(duì)工資文件按設(shè)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)完成審核后，再傳送到指定金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)，上報(bào)到國(guó)家勞動(dòng)與社會(huì)保障部，由它與中國(guó)人民銀行共同監(jiān)控的農(nóng)民工工資發(fā)放情況，最終發(fā)放到農(nóng)民工的工資卡中。但就我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情而言，這畢竟是一個(gè)相當(dāng)龐大的工作量，是各地區(qū)分開還是全國(guó)統(tǒng)一，由誰(shuí)牽頭，是一家還是多家或者專門成立一個(gè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)承辦，這些問(wèn)題還值得我們探討。

四、我國(guó)農(nóng)民工工資保障的法律對(duì)策

（一）加大對(duì)用工單位的勞動(dòng)監(jiān)察力度。

首先，規(guī)定業(yè)主與施工單位共同承擔(dān)工資支付的連帶責(zé)任。前面文中提到，為了施工企業(yè)之間為獲得工程為目的，采取惡性競(jìng)爭(zhēng)的方式，墊資現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，由于物價(jià)的不斷上漲，人工，地底材的價(jià)格也不斷上揚(yáng)，加上墊資，這使得施工企業(yè)的生產(chǎn)成本大幅增加。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，施工單位往往克扣勞務(wù)承包商的工程款，承包商也就自然而然的拖欠民工工資來(lái)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。因此，制訂的發(fā)包人工程擔(dān)保制度為重點(diǎn)的擔(dān)保條款，要求開發(fā)商與建設(shè)單位，雙方在拖欠民工工資范圍內(nèi)共同承擔(dān)連帶責(zé)任，無(wú)疑是一種有效的措施。

其次，規(guī)范企業(yè)用工模式，嚴(yán)格規(guī)定勞務(wù)分包制度。

現(xiàn)階段，對(duì)于施工企業(yè)這一類型的用人單位來(lái)說(shuō)，核心問(wèn)題依舊是與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同并且嚴(yán)格遵守合同約定的問(wèn)題。作者認(rèn)為，應(yīng)該規(guī)范建筑勞務(wù)市場(chǎng)，取消現(xiàn)階段承包商帶著農(nóng)民工四處“打游擊”的分包模式，將勞務(wù)分包制度化，成立有資質(zhì)，有擔(dān)保的勞務(wù)分包企業(yè)。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)督，地方政府要對(duì)已建工會(huì)的非公有制企業(yè)，將農(nóng)民工團(tuán)體納入工會(huì)范疇，提高他們的勞動(dòng)合同簽訂率；對(duì)未建立工會(huì)的非公有制企業(yè)，要加強(qiáng)它們的合同備案監(jiān)管力度，做到合同對(duì)應(yīng)農(nóng)民工準(zhǔn)確無(wú)誤，確保農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題在一定程度上得到解決。

再次，完善企業(yè)誠(chéng)信檔案制度。

目前，我國(guó)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的信用缺失問(wèn)題，沒(méi)有得到很好的解決。2011年4月14日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在北京中南海與新聘國(guó)務(wù)院參事座談時(shí)指出，當(dāng)前的道德文化建設(shè)，同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，仍然是一條短腿。近年來(lái)相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等，這些惡性的食品安全事件足以表明，道德滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步。要在全社會(huì)大力加強(qiáng)道德文化建設(shè)，形成講誠(chéng)信、講責(zé)任、講良心的強(qiáng)大氛圍。^③因此，作者認(rèn)為，完善信用誠(chéng)信檔案制度是一種解決用人單位拖欠工資問(wèn)題的有效監(jiān)懲機(jī)制。就現(xiàn)階段，要對(duì)建設(shè)行業(yè)內(nèi)的誠(chéng)信體系進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，將拖欠農(nóng)民工工資的行為納入企業(yè)不誠(chéng)信的記錄，公布于眾。這樣一來(lái)，按照建筑行業(yè)的…..規(guī)定，對(duì)有著不誠(chéng)信記錄的建筑施工企業(yè)不允許繼續(xù)參與投標(biāo)，難以晉升企業(yè)資質(zhì)等等，讓企業(yè)難以繼續(xù)生存。那么，在一定程度上，企業(yè)也會(huì)對(duì)此有所顧忌。

第二，建立農(nóng)民工工資支付保障基金制度。

農(nóng)民工工資支付保障基金制度是一種加強(qiáng)對(duì)企業(yè)欠薪的前置監(jiān)控，是規(guī)避拖欠的一種有效機(jī)制。前面文章中提到的關(guān)于阿聯(lián)酋的勞務(wù)用工模式，對(duì)我國(guó)一些地區(qū)治理農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的立法方面有可資借鑒之處。目前，在各地勞動(dòng)保障、規(guī)劃建設(shè)和有關(guān)金融機(jī)構(gòu)等部門的努力下，全國(guó)多個(gè)省區(qū)市做出了有益的嘗試。例如，深圳率先以地方立法的形式對(duì)企業(yè)欠薪保障制度進(jìn)行了規(guī)范。其欠薪保障模式主要是由政府成立欠薪保障基金委員會(huì)，建立農(nóng)民工保障基金。參與建筑工程項(xiàng)目招標(biāo)的施工單位與申領(lǐng)建筑工程施工許可證的建設(shè)單位，根據(jù)實(shí)際情況，都要按中標(biāo)價(jià)繳納一定比例的“農(nóng)民工工資保證金”，設(shè)立專戶、?？顚Ｓ茫山ㄔO(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理，勞動(dòng)保障行政部門監(jiān)督使用。當(dāng)出現(xiàn)欠薪問(wèn)題時(shí)，只要符合條例所規(guī)定的條件，勞動(dòng)者就可以向基金申請(qǐng)墊付欠薪。在勞動(dòng)者領(lǐng)取墊付的工資后，領(lǐng)取部分的追償權(quán)和受償權(quán)就自動(dòng)轉(zhuǎn)讓給勞動(dòng)部門。^④因此，作者認(rèn)為，有必要對(duì)這種成效顯著、適合推廣的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行上升和總結(jié)，使之成為具有更高效力的法律制度，新的《勞動(dòng)法》修改中得以體現(xiàn)。

第三，建立專業(yè)的舉報(bào)投訴處理，做好對(duì)農(nóng)民工的法律援助工作。

從眾多農(nóng)民工欠薪的群體性事件中，我們不難發(fā)現(xiàn)，正是由于政府部門工作人員對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度冷漠，成為農(nóng)民工利用暴力來(lái)發(fā)泄不滿情緒的一個(gè)主要原因。因此，作者認(rèn)為，要當(dāng)務(wù)之急，就是要建立一個(gè)專業(yè)的投訴處理機(jī)構(gòu)，做到讓農(nóng)民工投訴有門、辦理迅速、查實(shí)必糾，加大清理拖欠工程款工作力度，從源頭上解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題。同時(shí)，地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況安排一定的法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，相關(guān)司法部門要進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)保障法律法規(guī)普及宣傳教育工作，引導(dǎo)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員積極參與涉及農(nóng)民工的訴訟活動(dòng)、非訴訟協(xié)調(diào)及調(diào)解活動(dòng)。

總之，農(nóng)民工工資保障是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的過(guò)程。通過(guò)不斷的總結(jié)當(dāng)前危機(jī)，在立法上予以充分應(yīng)對(duì)，才能保證了被拖欠的農(nóng)民工工資即時(shí)追回。這樣才能使他們的積極性得以充分發(fā)揮，有利于縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。最終，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、企業(yè)利益和國(guó)家利益的“三贏”局面。

注釋:

①參見(jiàn)： 張新偉，童雯，從阿聯(lián)酋實(shí)施工資保障系統(tǒng)思考如何解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，勞動(dòng)保障，2010

②參見(jiàn)： 季羨林，龍永圖，孫正達(dá)，世界列國(guó)國(guó)情習(xí)俗叢書 —— 阿聯(lián)酋，重慶出版社，2003：5-13

③參見(jiàn)：《溫總理感嘆“道德滑坡”提醒啥？》，中新社北京，4月17日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-04/17/c_121316948.htm

④參見(jiàn)：翟玉娟，深圳的工資保障制度及其立法借鑒，深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(4):20

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［10］爭(zhēng)鳴，農(nóng)民工“滿意”低工資的反向解讀，燕趙都市報(bào)，2009．

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