摘 要：

不合理的農(nóng)地征收、補(bǔ)償?shù)戎贫热毕菰斐墒У剞r(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重失衡，所引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯。如何使農(nóng)民失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失基本生活保障。要以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革完善征地制度，增加土地征收的安置方式，建立失地農(nóng)民保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)制度，探索建立征地糾紛裁決機(jī)制，建立失地農(nóng)民法律援助制度。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益；保障

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地大量被征用，一個(gè)新的社會(huì)群體——失地農(nóng)民迅速擴(kuò)大。由于不合理的農(nóng)地征收、補(bǔ)償?shù)戎贫热毕菰斐墒У剞r(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重失衡，失地農(nóng)民權(quán)益失衡問(wèn)題以及所引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯，農(nóng)民維權(quán)重心已經(jīng)從稅費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)到土地糾紛引發(fā)的農(nóng)民失地又失業(yè)的矛盾中來(lái)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)的一項(xiàng)以全國(guó)人均耕地面積在0．3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，43％的被調(diào)查農(nóng)戶完全喪失了耕地；20％的勞動(dòng)力賦閑在家；46％的失地農(nóng)戶收人水平下降。近年來(lái)，泰安市高新區(qū)積極探索失地農(nóng)民權(quán)益保障模式，通過(guò)提高土地征用補(bǔ)償水平、擴(kuò)大失地農(nóng)民保障面、加強(qiáng)農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)等措施，使失地農(nóng)民問(wèn)題得到一定程度的緩解。但是，如何使農(nóng)民失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失基本生活保障，仍是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。

一、存在的主要問(wèn)題及原因分析

在失地農(nóng)民的權(quán)益保障方面還有不少深層次的矛盾和問(wèn)題需要解決。

1、征地補(bǔ)償制度不完善、方式單一、補(bǔ)償水平偏低

我國(guó)現(xiàn)行與土地有關(guān)的法律，均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但現(xiàn)行的征地辦法是行政占用為主，具有強(qiáng)制性、壟斷性，把農(nóng)民排斥在土地利益分配體系之外，失地農(nóng)民的利益受到不同程度的損害。農(nóng)民對(duì)征地用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置等缺少知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算，沒(méi)有考慮到土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值嚴(yán)重偏低的事實(shí)，從而造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。而且，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)保險(xiǎn)等都是依附在土地上的，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只以年收益的固定倍數(shù)為限，沒(méi)有充分考慮失地農(nóng)民的各種社會(huì)保障。而且，單純的金錢(qián)補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。因此，“貨幣安置等于不安置”。 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式中，選擇安排就業(yè)的占32%，一次性付給適當(dāng)而足夠的錢(qián)占24%，提供醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保險(xiǎn)占21%，預(yù)留土地入股分紅占20%。征地補(bǔ)償方面調(diào)查表明，被調(diào)查者中認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低的占36%，反映補(bǔ)償費(fèi)被任意截留的占30%，認(rèn)為低征高賣(mài)占13%，補(bǔ)償費(fèi)分配不透明占20%。這些數(shù)據(jù)表明，合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、解決社會(huì)保障與就業(yè)問(wèn)題是失地農(nóng)民最主耍的要求。

2、社會(huì)保障不到位，保障水平明顯偏低

土地征用后，農(nóng)民原來(lái)的生活方式、收入來(lái)源被打破，而各項(xiàng)應(yīng)有的社會(huì)保障措施卻滯后。農(nóng)民失去了基本生存的生活底線，養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題亟待解決。失地農(nóng)民在失去土地這一基本生產(chǎn)資料后并沒(méi)有被很好地納入城市居民的管理范疇，他們無(wú)法享受城市居民在失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障等社會(huì)保障制度。

從典型調(diào)查資料看，高新區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例為41.3 % ，無(wú)任何社會(huì)保障的比例達(dá)58.7 %。失地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，除少部分能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)外，絕大部分農(nóng)民將征地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金。村提留部分也只有少數(shù)的村能將其用作開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)，大部分都用于日常管理開(kāi)支費(fèi)用。失地農(nóng)民在就業(yè)遭遇困難，沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而得到的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)又花光之后，他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等問(wèn)題就得不到保障，不可避免地淪為近無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、遠(yuǎn)無(wú)生存保障的邊緣化群體，成為社會(huì)安定的一大隱患。

3、農(nóng)民家庭收入減少，生活水平有所下降

根據(jù)對(duì)失地農(nóng)民的典型調(diào)查看， 40%的失地農(nóng)民年人均收入水平在當(dāng)?shù)仄骄€以下，55 %的家庭收入減少， 30%的家庭持平， 只有15 %的家庭增加。大多數(shù)失地農(nóng)民家庭收入下降的原因：一是農(nóng)民實(shí)際獲得的征地補(bǔ)償小于該土地帶來(lái)的農(nóng)業(yè)收益。二是農(nóng)民失地前可以“多種經(jīng)營(yíng)”、開(kāi)辦手工作坊、發(fā)展“庭院經(jīng)濟(jì)”。失地后，多數(shù)村莊 “撤村建居”，雖然改善了居住環(huán)境，但大大縮小了農(nóng)民“庭院經(jīng)濟(jì)”發(fā)展空間。失地農(nóng)民收入水平下降，必然帶來(lái)生活狀況的窘迫。不少失地農(nóng)民認(rèn)為，目前征地補(bǔ)償費(fèi)還能維持幾年的開(kāi)銷(xiāo)，若干年后尤其是當(dāng)房屋拆遷后可能出現(xiàn)日常生活難以維持、大病無(wú)錢(qián)醫(yī)治、付不起子女教育費(fèi)等困難。

征地以后，失地農(nóng)民的生活消費(fèi)方式從傳統(tǒng)的自給自足型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)商品消費(fèi)型，生活的總體質(zhì)量和舒適度有明顯的提高，但同時(shí)生活開(kāi)銷(xiāo)也明顯增加。原先日常生活中的自給部分必須從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，加上原本沉重的教育支出、醫(yī)療費(fèi)用支出使農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償費(fèi)不堪敷用。在失地農(nóng)民生活消費(fèi)調(diào)查中，排在首位的是日常的生活負(fù)擔(dān)增加，占45%。

4、失地農(nóng)民的再就業(yè)難度大

失地后絕大多數(shù)沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)或者是年齡偏大的農(nóng)民根本無(wú)法找到工作，因此他們?cè)谑У睾缶腿菀鬃陨娇?，未?lái)的生活極不穩(wěn)定。部分失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，往往會(huì)遇到信息不暢通、資金匱乏、審批手續(xù)繁雜、各類(lèi)規(guī)費(fèi)名目繁多等問(wèn)題，使之望而卻步。失地農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，主要從事一些技術(shù)要求不高收入低的體力勞動(dòng)。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，素質(zhì)較低的失地農(nóng)民的就業(yè)就顯得更為艱難。調(diào)查資料顯示，農(nóng)民對(duì)失地后就業(yè)相關(guān)情況的評(píng)價(jià)和感受比較悲觀。60%以上的農(nóng)戶對(duì)家庭勞動(dòng)力的就業(yè)情況存在擔(dān)憂，擔(dān)憂的問(wèn)題主要有：工作待遇無(wú)法保證(33.3%)、文化水平不高或職業(yè)技能不夠(36.7%)、年齡大了打不了工(26.7%)。對(duì)于政府及有關(guān)部門(mén)組織的就業(yè)培訓(xùn)效果的評(píng)價(jià)，參加過(guò)培訓(xùn)的農(nóng)民超過(guò)60%的人認(rèn)為效果一般或沒(méi)用，表明政府及有關(guān)部門(mén)在組織就業(yè)培訓(xùn)方面欠缺針對(duì)性和實(shí)效性。

5、救濟(jì)機(jī)制缺失，司法保護(hù)乏力

在我國(guó)，農(nóng)村土地征收實(shí)質(zhì)上是一種行政征收，農(nóng)民的土地權(quán)益沒(méi)有得到充分保護(hù)。雖然《農(nóng)業(yè)法》第78條規(guī)定：“違反法律規(guī)定侵犯農(nóng)民權(quán)益的，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起訴訟，有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門(mén)或者人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！钡诂F(xiàn)行的農(nóng)村土地管理體制下，政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條就規(guī)定：對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。法院也將此類(lèi)糾紛的起訴拒之門(mén)外。所謂“無(wú)救濟(jì)，無(wú)權(quán)利”，救濟(jì)機(jī)制缺失，使失地農(nóng)民喪失了權(quán)利保護(hù)的最后防線。

二、解決失地農(nóng)民權(quán)益失衡問(wèn)題的建議

1、以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革完善征地制度

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上；要規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村）對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，其主要職責(zé)是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)，使農(nóng)民擁有完整的土地收益物權(quán)。

完善征地政策，限制政府征地的無(wú)限權(quán)利。保證國(guó)家為了公共利益的需要?jiǎng)佑谜鞯貦?quán)。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地的目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。我國(guó)應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，明確公共利益的概念、范圍。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度；國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。并強(qiáng)化征收權(quán)過(guò)程中的監(jiān)督。完善責(zé)任追究制度。

制定公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國(guó)家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國(guó)是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。

建立嚴(yán)格、透明的土地征收程序。保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。程序必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，使他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

2、增加土地征收的安置方式，建立失地農(nóng)民保障機(jī)制

為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

一要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。征地瓦解了農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地對(duì)農(nóng)民具有最基本的社會(huì)保障功能”的家庭養(yǎng)老模式，需要建立符合時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將符合條件的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。 

二要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成為弱勢(shì)群體，所以，必須對(duì)月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)足到低保標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要措施。失地農(nóng)民基本生活保障資金應(yīng)實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。市、縣人民政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)失地農(nóng)民基本生活保障用款計(jì)劃后，定期將失地農(nóng)民基本生活保障資金劃入農(nóng)民基本生活保障支出戶，確保失地農(nóng)民基本生活保障資金及時(shí)、足額發(fā)放。 

三要建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障制度。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)，在醫(yī)療保障方面，很多失地農(nóng)民常常因病致貧。因此，要進(jìn)一步完善以農(nóng)民大病統(tǒng)籌為主，政府推動(dòng)、個(gè)人參與的新農(nóng)合醫(yī)療制度。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)。 

3、建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)制度 ，廣開(kāi)渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，各地應(yīng)建立以市、縣、區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助失地農(nóng)民獲得就業(yè)信息和擇業(yè)指導(dǎo)。各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)應(yīng)組織失地勞動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)以提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)率為目標(biāo)。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專(zhuān)門(mén)用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門(mén)應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門(mén)檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。

建立留地安置制度。由村民組織自主開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開(kāi)發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。依托失地勞動(dòng)力所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，借助征地補(bǔ)償中村集體留存部分和城郊結(jié)合部位有利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展勞動(dòng)力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡量吸納失地勞動(dòng)力就近就業(yè)。

4、探索建立征地糾紛裁決機(jī)制，建立失地農(nóng)民法律援助制度

要建立正常的征地糾紛處理機(jī)制。要繼續(xù)推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的建立和完善，引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民通過(guò)法定渠道解決問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一是將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過(guò)程。二是建立稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立體現(xiàn)征地矛盾復(fù)雜性、技術(shù)性特點(diǎn)的裁決機(jī)制。

法律援助的目的是為了擴(kuò)大社會(huì)的正義和公平性。實(shí)施法律援助可以法制化地解決農(nóng)村土地糾紛。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民特別是失地農(nóng)民土地權(quán)益糾紛較多，所以建立農(nóng)村土地糾紛法律援助機(jī)制，有助于確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)增強(qiáng)通過(guò)法律手段尋求保護(hù)的能力。