摘 要：

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變面臨著越來越大的技術(shù)與制度困境，主體功能區(qū)規(guī)劃為解決這個(gè)矛盾提供了一種新的視角與框架。應(yīng)當(dāng)充分利用這一制度創(chuàng)新推動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)資源向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中集聚，以縣為單位，在集聚區(qū)內(nèi)對(duì)各種工業(yè)廢棄物集中處理，盡可能做到“零排放”，實(shí)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃；工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變；縣域經(jīng)濟(jì) 

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是十二五規(guī)劃的主線。但客觀而言，自黨的十四大提出“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的粗放特征依舊顯著，在某些地區(qū)甚至呈現(xiàn)出惡化的趨勢(shì)。這種嚴(yán)峻形勢(shì)表現(xiàn)在：“三高一低”項(xiàng)目有增無減，“三廢”排放無下降趨勢(shì)，重大環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人自身的矛盾日漸突出。

以水污染為例。調(diào)查表明，建國(guó)以來總投資近10152億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布局在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2.1萬多家石化企業(yè)中，位于長(zhǎng)江、黃河沿岸的達(dá)1.3萬多家。長(zhǎng)江水資源保護(hù)局前局長(zhǎng)翁立達(dá)曾說：“全國(guó)一半以上的化工企業(yè)集中在長(zhǎng)江流域。每天進(jìn)入長(zhǎng)江的生活和工業(yè)污水相當(dāng)于一條黃河?！盵1]多年前的調(diào)查數(shù)據(jù)就顯示，“我國(guó)7大水系的26%是五類和劣五類，大小支流幾乎全部壞死，80%湖泊的水也全部壞死。”。另?yè)?jù)世界自然基金會(huì)此前發(fā)布的《世界面臨最嚴(yán)重危險(xiǎn)的10條河流》，長(zhǎng)江位列“全球十大最受傷大河”第二位?，F(xiàn)在，每年排入長(zhǎng)江的污水達(dá)到300多億噸，“如果再不及時(shí)保護(hù)長(zhǎng)江，10年以內(nèi)長(zhǎng)江就可能變成第二條黃河！”[2]

以二氧化碳排放為例。2006年中國(guó)的二氧化碳排放量超過美國(guó)位居世界第一，世界總排放量276億噸，中國(guó)為67.2億噸，遠(yuǎn)超美國(guó)的59億噸。[3]到2009年，中國(guó)的二氧化碳排放量不減反增，在全球二氧化碳排放量呈下降狀態(tài)的情況下，中國(guó)的排放量反而增加9%，至75億噸。第二大排放國(guó)美國(guó)的化石燃料排放量反而減少6.5%。[4]而且，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的二氧化碳仍然呈現(xiàn)繼續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。由美國(guó)加州勞倫斯伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的專家撰寫的研究成果一份研究報(bào)告稱，世界上最大的溫室氣體排放國(guó)中國(guó)的溫室氣體排放量可能在2030年前達(dá)到峰值。[5]

水污染和二氧化碳排放是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)粗放的顯著標(biāo)志，造成這個(gè)問題的原因主要是工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的過度粗放。但是我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)非但沒有好轉(zhuǎn)，相反還繼續(xù)呈惡化趨勢(shì)。全國(guó)工商聯(lián)和商務(wù)部的調(diào)研顯示，由于人口、土地等資源緊張所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)被動(dòng)升級(jí)已是進(jìn)行時(shí)。然而，以企業(yè)為主體的升級(jí)換代，在各地方政府強(qiáng)有力的作用之下，亦產(chǎn)生種種扭曲。為繼續(xù)追求GDP增量，并確保就業(yè)形勢(shì)，一些地方政府競(jìng)相通過提供廉價(jià)土地、優(yōu)惠稅收政策、犧牲壞境、放寬對(duì)工資和社會(huì)保障的監(jiān)督等行政手段，吸引投資建廠。[6]

2010年6月12日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，朝野均認(rèn)為這是解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式過度“粗放”的治本之策。筆者以為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住國(guó)土主體功能區(qū)規(guī)劃這一歷史契機(jī)，以縣為單位，重新布局工業(yè)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的集中集聚集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。

一、優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的縣級(jí)政府將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的基本經(jīng)濟(jì)單元

主體功能區(qū)規(guī)劃把我國(guó)的國(guó)土劃分四類，限制和禁止開發(fā)區(qū)原則上將取消現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。所謂現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)主要是指二三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的各種經(jīng)濟(jì)形式，其中主要是由工業(yè)組成的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槿祟愡M(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的主要標(biāo)志之一就是現(xiàn)代工業(yè)的出現(xiàn)，而現(xiàn)代的工業(yè)發(fā)展固然極大提升了人類的生活水平，但同時(shí)由于種種原因，人類還沒有辦法取消完全吃干榨凈各種工業(yè)廢棄物，于是造成人與自然矛盾的罪魁禍?zhǔn)拙褪乾F(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。所以，主體功能區(qū)劃分以后，在限制和禁止開發(fā)區(qū)原則上就不能再發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)。但工業(yè)創(chuàng)造著最主要的物質(zhì)財(cái)富，一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是現(xiàn)代工業(yè)的充分發(fā)展。所以中國(guó)也不能舍棄工業(yè)的發(fā)展，在對(duì)國(guó)土主體功能分區(qū)的情況下，我們只有把工業(yè)經(jīng)濟(jì)向優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移集中。優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)都是適合人類生存和發(fā)展的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化就必須把最主要的經(jīng)濟(jì)資源向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，使優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)成為人類的財(cái)富創(chuàng)造中心、人口集聚中心。但是，必須指出的是，四類開發(fā)區(qū)并非互相排斥、互不兼容，事實(shí)上是你中有我、我中有你。禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)可能有限制開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)可能有限制和禁止開發(fā)區(qū)。國(guó)家和升級(jí)政府層面上的國(guó)土主體功能區(qū)規(guī)劃只能是粗線條、輪廓式的，具體到市縣層面，由于生態(tài)狀況的差異，仍然可以對(duì)市縣境內(nèi)的國(guó)土進(jìn)行四類功能劃分。

工業(yè)資源向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的集中大大縮小了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的地理范圍，大大減輕了政府的治理難度。但如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)變，還有一個(gè)操作平臺(tái)問題。筆者以為，建立以縣為單位的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變機(jī)制就成為落實(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從“粗放” 向“集約”轉(zhuǎn)變的最佳經(jīng)濟(jì)單元。這是因?yàn)?，我?guó)的縣級(jí)政府除了沒有國(guó)防、外交等方面的權(quán)力外，基本囊括了所有的國(guó)家權(quán)力，具備準(zhǔn)國(guó)家性質(zhì)。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)資源配置的主導(dǎo)權(quán)被政府掌控的特定國(guó)情下，縣級(jí)政府作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的基本推動(dòng)單位具有極佳的合理性。國(guó)家層面的優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)借助國(guó)土主體功能區(qū)理論對(duì)縣域國(guó)土進(jìn)行功能區(qū)分，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，力促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。

二、借助規(guī)劃，以縣為單位，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變

（一）借助規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目的集中連片，避免“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的工業(yè)發(fā)展方式，把大部分國(guó)土回歸自然或第一、三產(chǎn)業(yè)

工業(yè)的集聚集中集群發(fā)展是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如世界著名大港荷蘭鹿特丹，沿岸100多公里，集中了整個(gè)西歐鋼鐵、糧食加工、造船、汽車和石油化工產(chǎn)業(yè)的一半產(chǎn)能。按照國(guó)土功能分區(qū)的要求，限制或禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目必須轉(zhuǎn)移或關(guān)閉。中國(guó)改革開放30年一個(gè)重要的教訓(xùn)就是資源配置的行政主導(dǎo)，形成了“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”工業(yè)發(fā)展模式，對(duì)環(huán)境、資源產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。以行政區(qū)劃為單位，地方政府進(jìn)行著激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，各類工業(yè)項(xiàng)目星羅棋布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落。由于技術(shù)含量、項(xiàng)目規(guī)模等原因，鎮(zhèn)村工業(yè)大多在GDP創(chuàng)造、稅收、就業(yè)方面的貢獻(xiàn)有限，但對(duì)環(huán)境的破壞、對(duì)資源的消耗卻非常嚴(yán)重，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放的重要表現(xiàn)。我國(guó)的地理特點(diǎn)決定了大部分國(guó)土都屬于限制或禁止開發(fā)區(qū)，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的地理空間非常有限。為使有限的可利用空間發(fā)揮最大效益，應(yīng)借助國(guó)土主體功能區(qū)規(guī)劃，以縣為單位，根據(jù)資源分布狀況，在一縣之內(nèi)設(shè)立一到兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為工業(yè)項(xiàng)目的聚集地，除了特殊性質(zhì)的工業(yè)項(xiàng)目外，縣域內(nèi)的絕大部分鎮(zhèn)村工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，堅(jiān)決淘汰“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的工業(yè)發(fā)展模式，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再發(fā)展工業(yè)（礦產(chǎn)資源性項(xiàng)目除外），只發(fā)展第一、三產(chǎn)業(yè)和少部分無污染的第二產(chǎn)業(yè)，把絕大部分國(guó)土回歸自然，保持其生態(tài)原貌。

（二）根據(jù)所處的功能區(qū)，結(jié)合實(shí)際，為縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府制定差異化的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，摒棄“經(jīng)濟(jì)至上”的政績(jī)考核制度，消除經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)

在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，就業(yè)、稅收、產(chǎn)值主要來自工業(yè)。主體功能區(qū)規(guī)劃使那些劃入禁止或限制開發(fā)區(qū)的鎮(zhèn)村無法再引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，因此以GDP為中心的政績(jī)考核制度必須改變?？h內(nèi)的諸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核則應(yīng)根據(jù)其所處的國(guó)土主體功能區(qū)由縣級(jí)政府實(shí)施差異化考核，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)其所處的功能區(qū)實(shí)施不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)保指標(biāo)，為基層政府設(shè)定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，避免政績(jī)考核上的“一刀切”，消除粗放增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)。

（三）適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃，建立以縣為單位的財(cái)政統(tǒng)籌制度和轉(zhuǎn)移支付制度，避免某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因劃入限制開發(fā)區(qū)而陷入財(cái)政困難，為限制或禁止開發(fā)區(qū)提供財(cái)政保障，使不同功能區(qū)的人們享受同等的公共財(cái)政服務(wù)，避免因功能區(qū)不同導(dǎo)致的貧富不均

主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源向優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，從而導(dǎo)致各縣市、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況厚薄不均，那些劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很有可能因?yàn)楣I(yè)萎縮而失去財(cái)源。所以必須打破經(jīng)濟(jì)資源配置的行政分割，建立財(cái)政統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付制度。鑒于縣域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中的重要戰(zhàn)略地位，縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)無疑必須保留，筆者建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政，建立以縣為單位的財(cái)政統(tǒng)籌制度，由縣級(jí)政府對(duì)全縣的財(cái)政開支統(tǒng)籌安排，同時(shí)省市兩級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)那些劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)的縣級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保證政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這是主體功能區(qū)規(guī)劃在操作層面的最大困難，當(dāng)前“吃飯財(cái)政”的狀況下，這個(gè)矛盾必須由省市兩級(jí)政府甚至中央政府統(tǒng)籌解決，

（四）借助規(guī)劃對(duì)縣級(jí)政府轄區(qū)的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)現(xiàn)同類產(chǎn)業(yè)及上下游產(chǎn)業(yè)的聚集，這樣既有利于培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，也有利于建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施清潔生產(chǎn)，可最大程度降低工業(yè)廢棄物，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)的“零排放”

迄今為止，人類還沒有發(fā)明工業(yè)的零污染、零排放技術(shù)，絕大部分工業(yè)項(xiàng)目都存在或大或小的污染物排放問題。雖然許多工業(yè)的廢棄物可以被其它工業(yè)利用，但由于工業(yè)項(xiàng)目的分布不合理，導(dǎo)致這些廢棄物無法利用，不得不向大自然排放，既污染環(huán)境，又浪費(fèi)資源。循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)是我們目前所能設(shè)計(jì)出的最好的處理工業(yè)廢棄物的制度。建議縣級(jí)政府組建由專家組成的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)本地工業(yè)園區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)同類產(chǎn)業(yè)和上下游產(chǎn)業(yè)在同一園區(qū)集聚（有利于培育壯大產(chǎn)業(yè)集群），同時(shí)通過企業(yè)、園區(qū)、社會(huì)三個(gè)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)，化廢為寶，把各類工業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化為可循環(huán)利用的資源，建立本地企業(yè)之間各類工業(yè)廢棄物的循環(huán)利用機(jī)制，形成一個(gè)有機(jī)的經(jīng)濟(jì)生態(tài)圈，再輔之以嚴(yán)格的清潔生產(chǎn)制度，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)的零排放。同時(shí)工業(yè)園區(qū)的科學(xué)分類還為限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)企業(yè)的遷移指明了方向。

（五）借助規(guī)劃推動(dòng)縣域內(nèi)人口的自由流動(dòng)，引導(dǎo)全市人口從限制和禁止開發(fā)區(qū)向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，大力提高城市化水平，以盡可能少的國(guó)土承載盡可能多的人口，減少人類生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響?yīng)?/p>

根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，經(jīng)濟(jì)資源的聚集地必然是人口的聚集地。規(guī)劃的實(shí)施必然導(dǎo)致以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，作為第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)果的第三產(chǎn)業(yè)也必然向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，所以規(guī)劃的實(shí)施將使經(jīng)濟(jì)資源向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中。而城市無疑都處于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，這為城市化水平的提高提供了契機(jī)。建議在縣域內(nèi)打破戶籍限制，建立縣域內(nèi)人口的自由流動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)人口從限制和禁止開發(fā)區(qū)向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，大力推進(jìn)城市化，力爭(zhēng)用那些資源承載力強(qiáng)的少部分國(guó)土承載大部分人口，盡量減少人類在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的活動(dòng)。如果通過主體功能區(qū)規(guī)劃，用10%的縣域國(guó)土承載90%的縣域人口，這本身就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的巨大轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn):

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［2］張貴峰. 每年300億噸 長(zhǎng)江能容多少污水？.［2011-11-14日］.http://opinion.dahe.cn/2011/11-14/100941495.html.

［3］星島環(huán)球網(wǎng).中國(guó)二氧化碳排放量全球最多 美國(guó)居次席. ［2008-06-17］http://www.stnn.cc/society_focus/200806/t20080617_797035.html.

［4］王力群.報(bào)告稱去年中國(guó)化石燃料二氧化碳排放增加9%. ［2010-06-11］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_55addc610100iwcd.html.

［5］王燕焜. 中國(guó)二氧化碳排放量可能在2025-2030年間達(dá)到峰值. ［ 2011-04-29］. http://cn.reuters.com/article/commoditiesNews/idCNnCN177574520110429?rpc=311sp=true.

［6］財(cái)經(jīng)雜志 (北京).“十二五”之變.［2011-03-05］. 02http://focus.news.163.com/11/0305/02/6UBMV4CB00011SM9_2.html.