[摘要] 創(chuàng)新社會(huì)管理是當(dāng)前確保國家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加快法治進(jìn)程以及保障公民權(quán)利的一項(xiàng)重要工作，行政法治管理是其中一個(gè)重要方面。目前，行政審判權(quán)在傳統(tǒng)運(yùn)行中，出現(xiàn)了行政化趨向，這對(duì)程序公正產(chǎn)生了一定的阻礙，而行政審判權(quán)與行政權(quán)的邊界模糊以及運(yùn)行失靈使得兩者出現(xiàn)惡性互動(dòng)現(xiàn)象，加之行政審判權(quán)的理性配置缺位，造成了一系列理論和實(shí)踐困境。因此，亟需對(duì)行政審判權(quán)進(jìn)行去行政化，以加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展。但去行政化的模型基于傳統(tǒng)路徑的依賴以及現(xiàn)實(shí)窠臼的束縛，很難突破瓶頸，必須要進(jìn)行重塑。重塑的思路包括：行政審判權(quán)的獨(dú)立性塑造；行政審判的職責(zé)改進(jìn)；行政審判權(quán)的主體保障；行政審判權(quán)的制度維護(hù)。重塑的路徑包括：模型重塑邏輯基礎(chǔ)的確定；行政審判權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)機(jī)制。重塑的配套措施包括：完善行政復(fù)議機(jī)制，規(guī)范約束行政權(quán)的不斷擴(kuò)張；建立行政相對(duì)人權(quán)利臨時(shí)法律保護(hù)制度；建立行政審判機(jī)關(guān)與政府之間聯(lián)席會(huì)議制度；弱化案件審批、批示制度，強(qiáng)化法官責(zé)任；改進(jìn)審判委員會(huì)審判方式和合議庭職能。

博登海默曾指出，“究竟在何處劃定行政自由裁量權(quán)與法律限制之間的界線，顯然不能用一個(gè)簡單的公式加以確定之”，“我們不能把治理效率本身視為一個(gè)終極目的，而應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)保護(hù)人權(quán)的適當(dāng)措施視為是開明進(jìn)步的行政司法的一個(gè)基本條件”[1] 。行政審判權(quán)，又稱司法審查權(quán)，它是國家賦予法院的一種就行政行為是否合法進(jìn)行審查和裁判的司法權(quán)力。綜觀行政訴訟發(fā)展史，行政審判權(quán)呈現(xiàn)出隨民主制度的進(jìn)步和更迭而漸進(jìn)擴(kuò)張的趨勢。

一、行政審判權(quán)的內(nèi)涵界定與外延比對(duì)

（一）行政審判權(quán)的內(nèi)涵界定

行政審判實(shí)質(zhì)上是一種司法審查，它是以提起行政訴訟為手段，以法律法規(guī)為依據(jù)，由行使國家司法權(quán)的法院居中裁判，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督制約的一種法律制度。行政審判的目的在于規(guī)制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，從而對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政法律救濟(jì)。行政審判權(quán)是指法院處于中立的立場上對(duì)公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)過程中所產(chǎn)生的糾紛而進(jìn)行裁判的權(quán)力。行政審判權(quán)的目的是監(jiān)督和制約行政權(quán)，它在一定程度上彌補(bǔ)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不足。對(duì)行政審判權(quán)的界定是進(jìn)行行政審判體制改革的前提，行政審判權(quán)既具有審判權(quán)的一般屬性，又有自身的特殊性。其一般性表現(xiàn)在它的中立性、消極性、終局性上，其特殊性表現(xiàn)在它的政治性、監(jiān)督性、適度性上。作為審判權(quán)的一種，行政審判權(quán)與其他審判權(quán)一樣，具有終局性、中立性和消極性。在德國、日本和我國(包括我國臺(tái)灣地區(qū))，都將行政審判權(quán)劃入司法權(quán)的范疇，但是它之所以能和民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)(有些國家司法權(quán)還包括對(duì)立法的違憲審查權(quán))成三足鼎立之勢，還是有其獨(dú)特的個(gè)性，這源于其審查對(duì)象的特殊性，即行政機(jī)關(guān)的行政行為。但我國當(dāng)前的行政審判權(quán)與民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)以及行政執(zhí)法權(quán)相比，有明顯的弱化現(xiàn)象，這可以從一個(gè)側(cè)面得到反映，即這些權(quán)力的規(guī)范性依據(jù)的數(shù)量直接反映出了權(quán)力的范圍，畢竟權(quán)力的賦予必須要有明確的規(guī)范性依據(jù)。由此可知，規(guī)范性文件在一定程度上可以視為權(quán)力的外延，而行政審判權(quán)的數(shù)量劣勢（見表1）可以充分說明，其權(quán)力的范圍比較有限，在與同性質(zhì)的權(quán)力運(yùn)行中處于相對(duì)弱的地位。筆者認(rèn)為，行政審判權(quán)的行政化是導(dǎo)致行政審判權(quán)弱化的關(guān)鍵因素，這在與行政權(quán)的比對(duì)中可見一斑。

（二）行政審判權(quán)與行政權(quán)的對(duì)照

與行政審判權(quán)不同，行政權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)或其他特定的社會(huì)公共組織對(duì)公共行政事務(wù)進(jìn)行直接管理或主動(dòng)為社會(huì)成員提供公共服務(wù)的權(quán)力。在現(xiàn)代行政關(guān)系中，行政權(quán)力具有權(quán)利和義務(wù)雙重特性，權(quán)利特性表現(xiàn)在它具有效能性、管理性、命令性和能動(dòng)性，義務(wù)特性表現(xiàn)在它具有執(zhí)行性、公益性、責(zé)任性和法律性。

1. 行政審判權(quán)與行政權(quán)的定位

行政審判權(quán)與行政權(quán)的定位對(duì)行政訴訟的正常開展、行政訴權(quán)的有效維護(hù)、社會(huì)秩序的切實(shí)保障意義重大。實(shí)際上，法院行使行政審判權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查，其實(shí)質(zhì)在于以獨(dú)立于行政權(quán)以外的司法權(quán)來監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如何對(duì)行政權(quán)和行政審判權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定位是各國行政訴訟面臨的共同問題，實(shí)踐表明，兩種權(quán)力在運(yùn)行過程中關(guān)系緊密，總體來說，行政審判權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約，行政權(quán)與行政審判權(quán)分工合作。當(dāng)然，行政審判權(quán)與行政權(quán)也會(huì)相互滲透。行政權(quán)和行政審判權(quán)的目的都是為了維護(hù)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法利益，保證行政機(jī)關(guān)依法行政，在兩種權(quán)力的行使過程中，不可避免會(huì)存在一定程度的滲透，并且權(quán)力之間基于法律規(guī)定的滲透是合法的。

2. 行政審判權(quán)與行政權(quán)的邊界

如前述，行政權(quán)與行政審判權(quán)的相互滲透不可避免，但是這種滲透不能無休止地?cái)U(kuò)大，只有在法律許可的范圍內(nèi)的權(quán)力滲透才是有效的，否則就是侵權(quán)行為，可能構(gòu)成行政權(quán)與行政審判權(quán)的相互超越，是無效的。但在我國現(xiàn)行的行政審判體制中卻存在著很多司法權(quán)的行政化和行政權(quán)的司法化現(xiàn)象，要解決好行政權(quán)和行政審判權(quán)相互滲透和超越的問題，還有待于我們在立法上的完善，明確行政權(quán)和行政審判權(quán)相互滲透的范圍和要求，為兩種權(quán)力的合法行使創(chuàng)造條件。[1]行政審判權(quán)與行政權(quán)之間應(yīng)當(dāng)確立合理的邊界，對(duì)此，我們既應(yīng)避免片面強(qiáng)調(diào)行政審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，也應(yīng)防止過分強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的尊重而降低行政審判權(quán)對(duì)行政行為的審查力度，使行政權(quán)與行政審判權(quán)嚴(yán)格遵循各自的軌道運(yùn)行，從而達(dá)到一種良性互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行樣態(tài)。

二、行政審判權(quán)的傳統(tǒng)運(yùn)行困境及成因剖析

（一）行政審判權(quán)行政化對(duì)程序公正產(chǎn)生阻礙

行政審判權(quán)行政化是指法院在內(nèi)部構(gòu)成和運(yùn)作方面與行政機(jī)關(guān)有基本相同的屬性，是按照行政體制的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式進(jìn)行構(gòu)建和運(yùn)行的，從而使行政審判權(quán)的行使具有較強(qiáng)的行政性。

1.行政審判權(quán)的行政化趨向

行政審判權(quán)行政化主要有以下六種表現(xiàn)：其一，基于我國法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置及現(xiàn)行管理體制的狀況存在行政化審批、批示制度；其二，作為法律規(guī)定的人民法院審判案件的特定方式，合議庭的作用沒有充分體現(xiàn)，存在合而不議、形合實(shí)獨(dú)的現(xiàn)象；其三，審判委員會(huì)行政化，審判長職務(wù)化問題突出；其四，法院、法官績效考核機(jī)制行政化因素居多；其五，庭長、合議庭與審判委員會(huì)相互關(guān)系行政化；其六，法官行政級(jí)別化。[2]

2.行政審判權(quán)行政化的不良后果

行政審判權(quán)行政化對(duì)程序公正產(chǎn)生了諸多不利影響，具體表現(xiàn)為：其一，法官必須接取訴訟雙方的言詞質(zhì)證和辯論獲得案件的第一手材料，這樣才有可能作出正確判斷，但行政審判行政化違反直接原則，導(dǎo)致審者不判、判者不審，辦案法官失去應(yīng)有的獨(dú)立特性。其二，行政化背景下，合議庭無實(shí)質(zhì)決定權(quán)，這既違背了審判工作特有的規(guī)律性，也致使程序不符合理性，由此作出的裁判也就難以保證其公正性、正確性。其三，行政審判權(quán)的行政化導(dǎo)致審判獨(dú)立制度被虛化。在此制度設(shè)計(jì)下，庭長、合議庭與審判委員會(huì)相互關(guān)系行政化的后果是導(dǎo)致司法審判的程序介入行政因素，在面對(duì)復(fù)雜疑難、重大案件時(shí)界定不明確，導(dǎo)致審判委員會(huì)過多使用決定權(quán)，有時(shí)甚至直接介入合議庭的審判工作，兩者變成了一種指揮和監(jiān)督的關(guān)系，在這種關(guān)系之下，審判獨(dú)立無法立足。其四，行政化容易造成程序與權(quán)力錯(cuò)位，違背程序制約與穩(wěn)定性。行政因素介入司法破壞了程序公正的內(nèi)在價(jià)值，從而危及了司法權(quán)的正當(dāng)性，造成了程序與權(quán)力的關(guān)系錯(cuò)位。在實(shí)踐中就造成了大量行政案件的處理與其他類型案件的處理出現(xiàn)較大偏差（見表2），甚至有些偏離了司法權(quán)的運(yùn)行軌道，而其中的一個(gè)誘因就是行政審判權(quán)的行政化色彩過濃，其直接后果就是程序與權(quán)力的關(guān)系錯(cuò)位，長期以來會(huì)使得行政審判權(quán)出現(xiàn)畸形化。

（二）行政審判權(quán)與行政權(quán)的惡性互動(dòng)

客觀而論，我國行政權(quán)與行政審判權(quán)還沒有達(dá)到良性互動(dòng)的理想狀態(tài)，存在相互滲透、規(guī)避和僭越三種惡性互動(dòng)現(xiàn)象。

1. 行政審判權(quán)與行政權(quán)的界限模糊

行政審判權(quán)與行政權(quán)的界限模糊主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是行政權(quán)的司法化。由于行政權(quán)具有強(qiáng)烈的積極主動(dòng)性和向外擴(kuò)張性，行政權(quán)向司法權(quán)尤其是行政審判權(quán)滲透較典型，存在一種“準(zhǔn)司法”現(xiàn)象，它主要包括行政機(jī)關(guān)居間裁決民事糾紛、行政終局裁決等。同時(shí)，由于不少法律的伸縮性太大，導(dǎo)致一些部門權(quán)力“依法”向司法權(quán)滲透。二是司法權(quán)的行政化。盡管司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的滲透有時(shí)于法有據(jù)，但在理論和實(shí)踐中卻產(chǎn)生了一些問題[1]，如判決變更，均涉及自由裁量的問題，孰公孰偏，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，后者從行政權(quán)角度看，頒發(fā)證照屬行政機(jī)關(guān)具體行政行為，它應(yīng)遵循具體行政行為作出實(shí)體及程序要求，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出并承擔(dān)法律后果。盡管當(dāng)事人一方的權(quán)利得到判決確認(rèn)并賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，但在實(shí)踐中，權(quán)利人仍需到相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)履行必要手續(xù)。[2]

2. 行政審判權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行失靈

行政審判權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行失靈表現(xiàn)為怠于作為和相互僭越，具體闡釋如下：

（1）行政審判權(quán)與行政權(quán)的怠于作為。行政審判權(quán)的怠于作為主要表現(xiàn)為不依法立案、裁決和執(zhí)行。比如有的相對(duì)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)后向人民法院起訴，法院不敢大膽立案，將起訴狀推諉不立，或雖已立案但不敢大膽裁決，而是居中作“協(xié)調(diào)”工作，爭取原告主動(dòng)撤訴，或久立不審、久審不決，迫使原告撤訴。有的與行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，違法裁決，有的甚至即使裁決后也不敢強(qiáng)制執(zhí)行。另外，我國行政訴訟法對(duì)受案范圍的規(guī)定采用概括和列舉相結(jié)合的方式，規(guī)避了許多法院應(yīng)當(dāng)受理的案件，比如在第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定列舉的七項(xiàng)行為，但現(xiàn)實(shí)生活中行政爭議紛繁復(fù)雜，無法窮盡，掛一漏萬，正好給了法院對(duì)某些棘手案件不予受理的借口?，F(xiàn)實(shí)生活中行政不作為的案件更是不勝枚舉，審判權(quán)和行政權(quán)的職權(quán)不清導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)有時(shí)面對(duì)糾紛相互推諉，怠于作為，致使受害人得不到及時(shí)救濟(jì)。

（2）行政審判權(quán)與行政權(quán)的相互僭越。行政審判權(quán)與行政權(quán)的相互僭越表現(xiàn)為：其一，行政權(quán)僭越司法權(quán)行使。主要有行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政干預(yù)解決經(jīng)濟(jì)糾紛兩種形式。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)特別是公安機(jī)關(guān)干預(yù)解決經(jīng)濟(jì)糾紛現(xiàn)象比較突出。其二，行政審判權(quán)僭越行政權(quán)行使。行政審判權(quán)僭越行政權(quán)行使的情況不多，但確實(shí)存在，主要有：一是行政審判中代替行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案的法律關(guān)系的性質(zhì)作出判斷；二是在民事訴訟中違反“不告不理”原則，超越受理范圍，干預(yù)或者代替行政權(quán)的行使。從本質(zhì)而言，行政審判權(quán)僭越行政權(quán)乃是法院混淆了不同的訴訟標(biāo)的，擴(kuò)大了自由裁量權(quán)。

綜上，基于法律規(guī)定的滲透在通常情況下是合法的，是一種權(quán)力的錯(cuò)位，但存在是否合理的問題，而相互規(guī)避、僭越則是權(quán)力的缺位、越位，是違法的。

（三）行政審判權(quán)的理性配置缺位

行政審判的特質(zhì)要求樹立法院的較高權(quán)威。只有理性地配置人民法院的行政審判權(quán)，才能充分發(fā)揮行政審判制度權(quán)力制衡和人權(quán)保障的功能。[3]行政審判權(quán)理性配置的缺位具體成因如下：

1.體制設(shè)計(jì)影響了行政審判權(quán)的獨(dú)立性

行政權(quán)力對(duì)行政審判權(quán)獨(dú)立的干擾，首先在于法院財(cái)政權(quán)的不獨(dú)立，依賴于地方政府的撥給。其次在于人事制度上，法院的主要領(lǐng)導(dǎo)干部要由地方政府人事部門推薦、指派和管理，法官的進(jìn)出升降是參照行政官員的管理模式進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)的官本位影響著法院系統(tǒng)的官階，這樣又造成了法院內(nèi)部的管理仿效行政機(jī)關(guān)的管理方法?？傊?，人事依附加上財(cái)政依附，使得行政審判權(quán)的獨(dú)立遭到破壞。

2.地方黨委對(duì)行政審判權(quán)的介入

黨對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)主要是路線、方針、政策和政治思想的領(lǐng)導(dǎo)。但在現(xiàn)實(shí)中，有的地方黨委取代了行政審判工作，甚至直接給行政案件定調(diào)子，破壞了行政審判權(quán)的獨(dú)立。之所以能這么做，主要是因?yàn)辄h委組織部門擁有對(duì)法院從院長到普通法官的推薦、考察權(quán)，在人事方面，黨委的干預(yù)甚至比行政機(jī)關(guān)的干預(yù)還要大。

3.法官的行政審判能力與行政審判權(quán)獨(dú)立的偏差

行政審判工作要求法官既要有一定的經(jīng)驗(yàn)積累，又要有較高的專業(yè)知識(shí)水平和能力，但目前法官的整體學(xué)識(shí)水平有較大的提升空間（見表3）；同時(shí)，由于審理行政案件還受到來自行政機(jī)關(guān)的干擾，對(duì)法官個(gè)人的前途帶來了影響，使得法官往往不愿接手行政案件，這樣又每每使行政案件審理的質(zhì)量都不高，行政審判權(quán)的獨(dú)立被沖淡。[4]

此外，現(xiàn)行立法對(duì)人民法院行政審判權(quán)的配置存在著缺失。應(yīng)賦予人民法院違法推定權(quán)、強(qiáng)制被告必須答辯并必須提交證據(jù)權(quán)、強(qiáng)制被告必須出庭權(quán)、單方釋明權(quán)、程序選擇權(quán)；強(qiáng)化人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)力和對(duì)法庭秩序維護(hù)的權(quán)力。

三、行政審判權(quán)運(yùn)行困境的克服思路

克服行政審判權(quán)運(yùn)行困境的總體思路是行政審判權(quán)的去行政化。最高人民法院2005年發(fā)布《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》(以下簡稱“‘二五’改革綱要”)，針對(duì)當(dāng)前我國司法體制中存在的問題，“二五”改革綱要確定人民法院司法改革基本任務(wù)和目標(biāo)之一就是改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度，完善對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。行政審判權(quán)作為審判權(quán)的一個(gè)重要方面，應(yīng)當(dāng)隨著司法制度的改革對(duì)行政權(quán)形成充分有效的監(jiān)督和制約。為此，必須有效實(shí)現(xiàn)行政審判權(quán)的去行政化，才能保證行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，從而切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政審判權(quán)去行政化既是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的需要，也是權(quán)力制約和實(shí)現(xiàn)司法公正的需要。

（一）行政審判權(quán)的獨(dú)立性塑造

“二五”改革綱要的內(nèi)容之一就是改革和完善訴訟程序制度。其中涉及到行政審判權(quán)的是改革行政訴訟制度，從制度上排除干預(yù)行政審判的各種因素。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)就需要行政審判權(quán)的獨(dú)立性塑造，可以圍繞以下環(huán)節(jié)：改變目前法院經(jīng)費(fèi)由地方供給的體制，而由中央政府負(fù)擔(dān)；在用人制度方面將地方各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)人由地方人事部門推薦改為由最高人民法院推薦；提高法官的生活待遇，保證法官為維護(hù)行政審判權(quán)的獨(dú)立而堅(jiān)持原則，不至于為一點(diǎn)私利而放棄原則。從人、財(cái)、物三個(gè)方面給法院松綁，這樣才能防止司法權(quán)力的地方化，才能使法院統(tǒng)一行使行政審判權(quán)，真正達(dá)到對(duì)行政權(quán)的抗衡作用。當(dāng)然，行政審判權(quán)的獨(dú)立性塑造還要按照最高人民法院2009年發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》(以下簡稱“‘三五’改革綱要”)要求，以審判和執(zhí)行工作為中心，優(yōu)化審判業(yè)務(wù)部門之間、綜合管理部門之間、審判業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門之間、上下級(jí)法院之間的職權(quán)配置，形成更加合理的職權(quán)結(jié)構(gòu)和組織體系。

（二）行政審判的職責(zé)改進(jìn)

“三五”改革綱要提出深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的指導(dǎo)思想是：從滿足人民群眾司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督為重點(diǎn)，從人民群眾不滿意的實(shí)際問題入手，緊緊抓住影響和制約司法公正、司法效率、司法能力、司法權(quán)威的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步解決人民群眾最關(guān)心、最期待改進(jìn)的司法問題和制約人民法院科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的順利運(yùn)行，為中國特色社會(huì)主義事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的司法保障和和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。以此為依據(jù)，行政審判職責(zé)改進(jìn)的一個(gè)核心環(huán)節(jié)就是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的十五大曾提出，依法治國，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。為了保障行政審判權(quán)的獨(dú)立，把黨對(duì)人民法院工作的領(lǐng)導(dǎo)，由地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)改為經(jīng)中央授權(quán)的最高人民法院黨組的領(lǐng)導(dǎo)；改進(jìn)政法委的工作，落實(shí)其支持法院行使行政審判權(quán)的職責(zé)，而不應(yīng)成為司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦公的機(jī)構(gòu)。此外，“三五”改革綱要也在改革和完善審判管理制度方面提出了要求，即健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的審判管理工作機(jī)制；研究制定符合審判工作規(guī)律的案件質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和適用于全國同一級(jí)法院的統(tǒng)一的審判流程管理辦法；規(guī)范審判管理部門的職能和工作程序。

（三）行政審判權(quán)的主體保障

行政審判權(quán)主體保障的核心任務(wù)是改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)，提升法官綜合素質(zhì)。改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)是“二五”改革綱要所確立的八個(gè)方面之一，其具體改革措施主要包括：改革審判委員會(huì)的組織制度和程序制度，完善審委會(huì)審理案件的程序，切實(shí)做到審理與裁判的有機(jī)統(tǒng)一；審委會(huì)委員可以直接組成合議庭審理重大、疑難、復(fù)雜案件或者具有普遍法律適用意義的案件，全面發(fā)揮審委會(huì)的作用；建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制，要求院長、庭長參加合議庭審理案件，逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、法官負(fù)責(zé)制；健全人民陪審員管理制度，充分發(fā)揮陪審制度的功能；改革和完善人民法庭工作機(jī)制，密切人民法庭與社會(huì)的聯(lián)系，加強(qiáng)管理和物質(zhì)保障。此外，通過培訓(xùn)，提高行政法官的業(yè)務(wù)能力、強(qiáng)化其政治操守和職業(yè)道德。對(duì)法官的任命由同級(jí)人大任命改為上級(jí)人大任命，以避免同級(jí)黨政干預(yù)行政審判權(quán)；為促進(jìn)行政法官的操守，應(yīng)當(dāng)提高其生活待遇，同時(shí)注重法官權(quán)利的保障，對(duì)法官依法行使行政審判權(quán)的，無論是來自何方的打擊報(bào)復(fù)，都必須予以堅(jiān)決回?fù)?，讓法官安心鉆研業(yè)務(wù)；法官還應(yīng)該代表社會(huì)的公正、理性和良心。

（四）行政審判權(quán)的制度維護(hù)

“三五”改革綱要提出要推進(jìn)行政訴訟法的修改進(jìn)程，促進(jìn)行政訴訟審判體制和管轄制度的改革和完善。而行政審判權(quán)的制度維護(hù)內(nèi)容是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，如此一來，行政審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約將更為緊密，也更為有力。法院審理行政案件時(shí)還應(yīng)審查具體行政行為的適當(dāng)性問題，否則，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就容易被濫用。從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，要使行政審判權(quán)成為重要一極。行政權(quán)的膨脹趨勢要求賦予行政審判權(quán)以獨(dú)立性，從而對(duì)它加以限制，使得這兩種權(quán)力在一種良性互動(dòng)的關(guān)系中彼此促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)各自的政治職能和社會(huì)職能。

四、行政審判權(quán)去行政化的模型重塑路徑

（一）行政審判權(quán)去行政化模型重塑的邏輯基礎(chǔ)

行政審判權(quán)的三維架構(gòu)是去行政化模型重塑的邏輯基礎(chǔ)?！叭濉备母锞V要提出的深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的目標(biāo)之一是進(jìn)一步優(yōu)化人民法院職權(quán)配置，而根據(jù)民主集中制原則，人民的權(quán)利和人民賦予的權(quán)利制約一切，因此在人民意志（通常以法律為表現(xiàn)形式）的授權(quán)范圍內(nèi)，行政審判權(quán)可以制約行政權(quán)。當(dāng)然，行政審判權(quán)在某種意義上高于行政權(quán)，并不意味著司法權(quán)與行政權(quán)孰大孰小，而是社會(huì)主義憲法原則與政治制度在行政審判中的必然體現(xiàn)。行政審判權(quán)高于行政權(quán)便有了以下保障和理由：一是有權(quán)力機(jī)關(guān)的法律授權(quán)作后盾；二是處于平衡公民權(quán)（主人之權(quán)）與行政權(quán)（公仆之權(quán)）之需要，行政審判權(quán)須在行政訴訟階段具備優(yōu)越于行政權(quán)的法定權(quán)威。[1] 行政審判權(quán)的三維架構(gòu)可作如下說明（見表4）：

其一，行政審判權(quán)運(yùn)行層面上，我國立法選擇普通法院的法官為行政審判權(quán)的行使者，并且設(shè)立行政審判庭作為具體審判行政案件的機(jī)構(gòu)，從而為行政審判權(quán)的擴(kuò)張奠定了司法上的基礎(chǔ)。我國將行政審判權(quán)交由普通法院的法官，而任何一位普通法官的任命均須經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)(與普通公務(wù)員的產(chǎn)生方式相區(qū)別)，從而保證了行政審判中的公平問題;設(shè)立專門的行政審判庭，可以提高審判的專業(yè)化程度，從而解決了行政審判中的效率問題，能夠使法院不斷適應(yīng)行政審判權(quán)日趨擴(kuò)張的需要。其二，行政審判原、被告資格層面上，我國立法對(duì)于原告的資格限制是非常寬松的。凡認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，均有權(quán)提起行政訴訟。其三，行政權(quán)力限制層面上，一是賦予法院對(duì)國務(wù)院以外的政府部門立法享有一定的審查和評(píng)價(jià)權(quán)；二是舉證責(zé)任倒置原則加重了行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，加強(qiáng)了對(duì)公民權(quán)的保護(hù)，預(yù)防了行政專橫；三是執(zhí)行階段對(duì)行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施的法律規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了訴訟過程中行政審判權(quán)高于行政權(quán)的立法走向，加強(qiáng)了行政權(quán)與公民權(quán)之間的平衡。

（二）行政審判權(quán)去行政化模型重塑的核心內(nèi)容

行政審判權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)是行政審判權(quán)去行政化模型重塑的核心內(nèi)容。具體措施如下。

1.規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行，優(yōu)化行政審判的外部環(huán)境

胡錦濤總書記曾指出，依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政，提出了要全面推進(jìn)依法行政，繼續(xù)深化行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)法治政府?！吨腥A人民共和國行政許可法》是世界上第一部完整規(guī)范行政許可行為的專門法律，比較全面和典型地體現(xiàn)了我國行政法治的各項(xiàng)基本原則，反映了我國行政法理念正在發(fā)生深刻的變化。依法規(guī)范約束行政權(quán)，建設(shè)法治政府，必將對(duì)行政審判帶來深遠(yuǎn)的影響。

2.完善司法審查，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的制衡

行政法治的關(guān)鍵在于監(jiān)督并控制行政權(quán)。我國《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！蹦壳埃覈ㄔ簩?duì)具體行政行為的審查主要局限于以下三個(gè)方面：一是對(duì)是否具備行政主體資格進(jìn)行審查，審查是否屬于有權(quán)作出具體行政行為的機(jī)關(guān)或組織，是否享有作出具體行政行為的行政職權(quán)；二是對(duì)作出具體行政行為的內(nèi)容是否超越職權(quán)進(jìn)行審查，審查是否超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍、是否使用了法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的執(zhí)法手段、是否超越法律規(guī)定的處罰幅度；三是對(duì)作出具體行政行為在程序上是否越權(quán)進(jìn)行審查，審查是否在法律規(guī)定的時(shí)效內(nèi)作出，是否違反法律、法規(guī)規(guī)定的程序?？朔司窒薜挠行Х椒ň褪峭晟扑痉▽彶橹贫?，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制衡。

3.改革行政審判組織模式，提高案件的法院審級(jí)審判實(shí)效

目前，我國行政審判組織架構(gòu)方式是在法院內(nèi)部設(shè)立行政審判庭，受理以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件。從基層人民法院至最高人民法院均設(shè)立了行政審判庭，按級(jí)別、地域管轄不同類型的行政案件。[2] 對(duì)于行政案件的地域管轄的一般規(guī)定是：一般行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄，即由被告所在地人民法院管轄。上下級(jí)法院行政審判庭是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。表面上看，這樣設(shè)置似乎很合理，既便于相對(duì)人提起行政訴訟，又有利于行政案件的迅速審理和結(jié)案。但從實(shí)際運(yùn)作情況來考察，卻存在諸多弊端，應(yīng)當(dāng)改革行政審判組織模式，應(yīng)在我國司法改革的大前提下，比較世界其他國家做法，借鑒外域法律文化的經(jīng)驗(yàn)，我國的行政審判工作，可以采取提高初審行政案件的法院審級(jí)，撤銷基層人民法院的行政審判庭，由中級(jí)法院負(fù)責(zé)審理全市（區(qū)）范圍的第一審行政案件，這在一定程度上可以更好地處理司法審查權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

4．健全法院內(nèi)部管理，確保行政審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行

行政訴訟的良性發(fā)展所要求的行政審判組織的獨(dú)立不僅指相對(duì)于外部行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立，同時(shí)也要求在法院系統(tǒng)內(nèi)部，即下級(jí)法院相對(duì)上級(jí)法院的獨(dú)立，行政審判庭相對(duì)法院的獨(dú)立。當(dāng)前我國法院系統(tǒng)內(nèi)人事關(guān)系等級(jí)森嚴(yán)，從院長、副院長、庭長、副庭長，最后才到普通審判員，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的糾紛起訴到法院之后，承辦法官要在層層權(quán)力的影響下審理裁判，不太容易保持中立、公正、獨(dú)立地審判。我國《法官法》第5條規(guī)定法官的職責(zé)是“依法參加合議庭或者獨(dú)任審判案件”，第7條規(guī)定法官“依法審判案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，可見，法官與其他國家機(jī)關(guān)工作人員不同，法官依法享有裁判權(quán)，應(yīng)對(duì)案件作出獨(dú)立的、公正的裁判，法官不應(yīng)從屬于其他政府機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體。同樣，在上下級(jí)法院之間及同一法院內(nèi)部，法官所享有的審判權(quán)也應(yīng)是平等的，不能因?yàn)槁殑?wù)的高低造成任意干涉審判權(quán)，干擾法官獨(dú)立審判。

5．加強(qiáng)行政審判法官隊(duì)伍建設(shè)，提升行政審判業(yè)務(wù)質(zhì)量

行政權(quán)能夠干預(yù)司法權(quán)還有一個(gè)客觀的原因，就是部分法官素質(zhì)不高，所處理的案件質(zhì)量較差，甚至存在冤假錯(cuò)案。“三五”改革綱要在法官招錄培養(yǎng)體制、法官培訓(xùn)機(jī)制、法官行為規(guī)范以及反腐倡廉長效工作機(jī)制等方面提出了要求和完善措施。而要建立一支業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、政治強(qiáng)、品德好的行政審判法官隊(duì)伍，不斷提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，關(guān)鍵是做好以下兩點(diǎn)：一是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)任行政法官的培訓(xùn)；二是規(guī)范干部輪崗調(diào)配制度。[1]

（三）行政審判權(quán)去行政化模型重塑的配套措施

1.完善行政復(fù)議制度以限制行政權(quán)的擴(kuò)張

行政復(fù)議是我國公民、法人或其他組織獲得行政救濟(jì)的重要途徑，它不僅為公民合法權(quán)益提供一定程度的保障，而且能夠?qū)崿F(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，具有經(jīng)濟(jì)、便利、快捷解決矛盾糾紛的優(yōu)點(diǎn)。目前，行政復(fù)議機(jī)制最大的弊端是高成本、低效率，缺乏科學(xué)性、操作性和權(quán)威性，也有悖于行政訴訟立法本意，使得行政復(fù)議法的實(shí)用價(jià)值受到質(zhì)疑。只有修訂行政訴訟法和行政復(fù)議法，結(jié)合政治體制改革和現(xiàn)行司法體制改革，增加針對(duì)政府僭權(quán)或不作為行為的投訴機(jī)制，逐步完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，以配合統(tǒng)一、獨(dú)立的行政審判制度。

2.建立行政相對(duì)人權(quán)利臨時(shí)法律保護(hù)制度

行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)處于明顯的不平等地位。因而，從行政權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)利相互關(guān)系而言，要兼顧利益，合理分配行政職權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利，使雙方配制不失衡，從而解決權(quán)力與權(quán)利存在的明顯的“倒掛”現(xiàn)象。從法院與行政相對(duì)人關(guān)系而言，為實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目標(biāo)，應(yīng)建立支持“弱者”的原則。為此，對(duì)受行政權(quán)不法侵害的相對(duì)人而言，建立一種權(quán)利臨時(shí)法律保護(hù)制度就顯得十分必要，是憲法所要求的對(duì)公民進(jìn)行有效法律保護(hù)原則的具體體現(xiàn)。它既可有利于法院行使保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的功能，緩解行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的矛盾關(guān)系，又可使法院、行政機(jī)關(guān)之間以及他們與行政相對(duì)人之間都保持相同的距離，促進(jìn)行政審判權(quán)與行政權(quán)良性互動(dòng)地運(yùn)行。

3.建立行政審判機(jī)關(guān)與政府間的聯(lián)席會(huì)議制度

法院可以通過對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行翔實(shí)的數(shù)據(jù)和案例分析，指出行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中存在的問題，提出司法建議產(chǎn)生了很好的法律效果和社會(huì)效果。相關(guān)行政機(jī)關(guān)采納法院的司法建議后，積極完善制度和措施，并將有關(guān)情況反饋至法院，這種聯(lián)席會(huì)議制度一方面可以促使雙方增進(jìn)理解，推進(jìn)工作；另一方面還可以起到指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政，減少行政糾紛與沖突的作用，從而推動(dòng)行政審判權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)。

4.弱化案件審批、批示制度，強(qiáng)化法官責(zé)任

院、庭領(lǐng)導(dǎo)審批案件，庭務(wù)會(huì)議定案，都不是法定的審判環(huán)節(jié)，應(yīng)予弱化。院庭領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過直接參審參議和加強(qiáng)監(jiān)督工作履行職責(zé)。此外，案件請(qǐng)示與公開審判原則相背，與兩審終審制度矛盾，與訴訟法原則不符，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以弱化或取消。繼續(xù)強(qiáng)化獨(dú)任法官職責(zé)，逐步向法官負(fù)責(zé)制過渡到真正的由法官獨(dú)立行使職能，獨(dú)立行使審判權(quán)，保證法官獨(dú)立后的裁判公正。

5. 改進(jìn)審判委員會(huì)審判方式和合議庭職能

改進(jìn)審判委員會(huì)“決定疑難的、復(fù)雜的或者重大的案件”的審判方式。摒棄審判委員會(huì)組成的行政色彩，審判委員會(huì)委員應(yīng)是審判職務(wù)而非行政職務(wù)，其委員應(yīng)從各合議庭的審判長之中挑選；在審判委員會(huì)里根據(jù)案件審理的需要成立相應(yīng)的專業(yè)審判委員會(huì)，該專業(yè)審判委員會(huì)應(yīng)以合議庭的形式審理疑難的、復(fù)雜的或者重大的案件。加強(qiáng)和完善合議庭的職能，目的在于審與判的統(tǒng)一和權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。加強(qiáng)和完善合議庭職能，其關(guān)鍵在于讓案件的審理和判決的權(quán)力均集中在合議庭手中，真正讓他們有權(quán)審理和裁判案件；在落實(shí)合議庭權(quán)力的同時(shí)，要真正建立執(zhí)法責(zé)任制，做到權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。[2]

總之，對(duì)行政審判權(quán)本身而言，要充分重視并發(fā)揮其固有價(jià)值，但不能讓其承載過多功能，應(yīng)當(dāng)正確定位行政審判權(quán)，運(yùn)用理性思維合理配置行政審判權(quán)，積極推動(dòng)行政審判權(quán)的去行政化進(jìn)程，為行政審判權(quán)的生成與運(yùn)作營造氛圍、創(chuàng)造條件，使其能夠?yàn)樾姓V訟的理論研究、制度重構(gòu)、實(shí)踐運(yùn)作提供基礎(chǔ)性支撐，對(duì)行政法治和社會(huì)管理的科學(xué)、有效實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造便利。