[摘要] 人民調(diào)解與司法調(diào)解能夠有機地結合，形成一種有效的人民調(diào)解與司法調(diào)解對接機制，不僅可以將爭議和糾紛化解在萌芽狀態(tài)，而且可以達到和諧息訟，終止糾紛的理想狀態(tài)，更有利于減少甚至合法消除無休止的上訪現(xiàn)象，從而使社會達到持久的和諧狀態(tài)。目前，上海訴調(diào)對接中心通常由區(qū)法院設立“訴調(diào)對接中心”與區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會合署辦公，基本上形成了包括專職調(diào)解員調(diào)解、退休法官調(diào)解、行政調(diào)解在內(nèi)的訴調(diào)對接“大調(diào)解格局”。人民法院主導型的“訴調(diào)對接”，在當前多元糾紛解決機制的創(chuàng)新發(fā)展中獨樹一幟，作用突出。但目前的雙調(diào)對接機制還有待于進一步完善。

胡總書記2011年2月19日在中央黨校重要講話提出的新形勢下社會管理的目標，就是要牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平。他在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會的能力專題研討班上提出：要建立健全的人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相結合的社會矛盾糾紛調(diào)處機制。

作為我國最大的城市上海，在這方面走在全國的前面。早在2003年，為進一步強化新時期人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接，上海市高級人民法院、市司法局召開人民調(diào)解工作專題座談會，提出建立“探索訴訟調(diào)解工作在法官主導下適度社會化的新模式”，選定普陀、黃浦、長寧等區(qū)進行試點，試點法院在“案件立案后庭審前，可將部分有可能通過人民調(diào)解委員會調(diào)解解決的糾紛，在征得雙方當事人同意后，委托相關人民調(diào)解委員會進行調(diào)解”。

如果人民調(diào)解與司法調(diào)解能夠有機地結合，形成一種有效的人民調(diào)解與司法調(diào)解對接機制，不僅可以將爭議和糾紛化解在萌芽狀態(tài)，而且可以達到和諧息訟，終止糾紛的理想狀態(tài)，更有利于減少甚至合法消除無休止的上訪現(xiàn)象，從而使社會達到持久的和諧狀態(tài)。這就是本文的目標和宗旨。

根據(jù)我們對已經(jīng)試點的普陀、黃浦、長寧和浦東新區(qū)法院進行的調(diào)研，通過分門別類召開主審法官、司法調(diào)解員和街道人民調(diào)解員的座談會和訪談的形式，查閱相關案例文本和調(diào)解協(xié)議書，面談部分通過雙調(diào)的爭議雙方當事人，發(fā)現(xiàn)人民法院主導型的“訴調(diào)對接”，在當前多元糾紛解決機制的創(chuàng)新發(fā)展中獨樹一幟，作用突出。法院在“訴調(diào)對接”工作中，扮演構建協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)籌者、機制運行的協(xié)調(diào)者及制度層面保障者的角色。浦東新區(qū)法院與浦東新區(qū)的梅園和濰坊街道的人民調(diào)解委員會，在調(diào)解協(xié)議書的法律效力方面有著長期的合作實踐，也積累了相當多的寶貴經(jīng)驗，但也存在一些問題并針對這些問題提出一些建議。

一、 目前上海市雙調(diào)對接中心的運作模式和成效

1.運作模式

首先是調(diào)解格局。目前上海訴調(diào)對接中心通常由區(qū)法院設立“訴調(diào)對接中心”與區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會合署辦公，辦公地點直接與法院立案庭相鄰。訴調(diào)中心主任通常由區(qū)法院任命民庭副庭長或資深法官擔任外，法院還聘請退休的資深法官及邀請區(qū)司法局選派人員擔任中心副主任，協(xié)助主任管理中心的辦案業(yè)務和日常事務，同時基本上形成了包括專職調(diào)解員調(diào)解、退休法官調(diào)解、行政調(diào)解在內(nèi)的訴調(diào)對接“大調(diào)解格局”，工作人員的工資津貼通常由司法局實行政府購買服務的形式發(fā)放。以普陀法院為例，訴調(diào)對接中心現(xiàn)共有專職調(diào)解員14人（其中包括退休法官4人、人民陪審員4人，社區(qū)法官3人），另外還與公安交警等部門合作，成立了交通事故糾紛調(diào)委會，形成了綜合大調(diào)解格局;二是調(diào)解人員除資深法官擔任調(diào)解員外，對聘請的調(diào)解員都進行定期的專業(yè)培訓，司法專業(yè)化程度在不斷提高;其三是案號規(guī)范化，中心一般都設立案件檢索系統(tǒng)：如普陀法院的訴前調(diào)解立案號，從原來的繳字號、預字號，現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范到“訴前調(diào)字號”，并在院辦公室及立案庭幫助下設立了案件檢索系統(tǒng)，隨時方便調(diào)解員及當事人查尋。

2.工作成效

從調(diào)解范圍看，糾紛調(diào)處類型趨于多樣，如普陀區(qū)院調(diào)解工作室訴前調(diào)處糾紛案由2008年8種到2010年1月已達25種，目前已包含所有民事、刑事附帶民事賠償、涉少等案件，較2008年案由種類增加了三倍多;從工作成效看，現(xiàn)有的對接中心通常為法院工作減負明顯，分流民事糾紛案件近三成：以普陀對接中心為例，2010年中心包括訴前調(diào)解、審前調(diào)解在內(nèi)，共接受各類法院委托調(diào)解糾紛5843件，調(diào)解成功2728件，真正實現(xiàn)了以“調(diào)”止“訴”的目的。同時快速提升糾紛化解率：如普陀中心訴前糾紛平均調(diào)處周期為10.2天，相較于民事案件通常需要50天左右的平均審理速度，縮短了約80%的時間，且接近七成糾紛在7天內(nèi)調(diào)解成功，遠低于市高院關于委托調(diào)解的期限規(guī)定。上海其他區(qū)級法院也因為訴調(diào)對接中心的有效工作而極大減少了工作負擔，同時矛盾和糾紛也能得到較早較快的解決。

3.相關經(jīng)驗的總結

根據(jù)上海市浦東新區(qū)和其他區(qū)人民法院與其所轄區(qū)人民調(diào)解庭有效的聯(lián)動合作經(jīng)驗，重點考察了庭前調(diào)解制度、委托調(diào)解制度和庭中調(diào)解制度的運行和效果。庭前調(diào)解制度是指將人民調(diào)解設定為法院調(diào)解的前置條件。即規(guī)定家庭成員之間和鄰里之間的民事案件和輕微的刑事案件，當事人必須首先申請人民調(diào)解。因人民調(diào)解無效或超過人民調(diào)解的范圍或能力的，由人民調(diào)解員出具書面受理結果，然后當事人才可以去申請法院調(diào)解或訴訟；委托調(diào)解制度是指由人民法院將某些已經(jīng)立案的較小的民事和輕微的刑事案件，委托所在區(qū)域的人民調(diào)解庭預先調(diào)解，將矛盾和問題通過人民調(diào)解先行化解。法院可以根據(jù)所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭調(diào)解的能力和法律允許的范圍，勸說當事人先行人民調(diào)解，這樣既可以節(jié)省當事人的訴訟成本和法院的司法成本，也可以維護當事人雙方的情面。庭中調(diào)解是指法院可以根據(jù)案件的情況直接將人民調(diào)解作為法院調(diào)解的一部分。即由調(diào)解法官決定是否直接邀請所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭參與調(diào)解已經(jīng)審理的案子。最終形成一套有效的系統(tǒng)的雙調(diào)對接機制。目前，上海區(qū)級法院設立的訴調(diào)對接中心受理的案件，基本上都是法院通過立案庭委托的庭前或訴前調(diào)解。

二、仍然存在的問題

1.人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力問題

根據(jù)2011年元旦實施的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第32條規(guī)定: 經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，當事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭議的，一方當事人仍然可以向人民法院提起訴訟。

該法在兩種調(diào)解對接上有個新規(guī)定，即第33條: 經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自生效三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認，但法條并沒有要求雙方當事人必須去申請司法確認，使得案件沒有終結。鑒于沒有經(jīng)過法院確認的調(diào)解協(xié)議書都不具備法律強制力的，當事人都有反悔的權利和可能，這樣人民調(diào)解協(xié)議書達成后仍然有不少反悔案件，因此案件并沒有完全終結。

2.關于調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和工資待遇的問題

目前上海市區(qū)級法院設立的雙調(diào)對接中心的調(diào)解員有相當一部分來自于人民調(diào)解員，有的沒有經(jīng)過專業(yè)訓練，僅憑工作經(jīng)驗和社會閱歷，專業(yè)水平和法學理論水平有待提高。由于在轉(zhuǎn)型期間我國社會變遷速度加快，涉及的案件越來越復雜，新的法律不斷出現(xiàn)，舊的法律也在不斷修改，比如最近最高院關于我國婚姻法司法解釋三，對離婚案件中房產(chǎn)分割糾紛案件的調(diào)解和審判影響甚大，這就要求調(diào)解員要不斷跟上形勢，掌握新的法律知識和精神。

同時由于調(diào)解的案件不斷增加，調(diào)解的工作量也迅速加大，而調(diào)解人員待遇普遍過低，以普陀雙調(diào)中心為例，工作人員的工資和津貼共為1420元/月，而工作量卻相當大，這樣不利于調(diào)動工作人員的工作積極性。

3.關于雙調(diào)中心體制完善的問題

目前上海各個區(qū)級法院已經(jīng)先后建立了雙調(diào)對接中心，但是各個對接中心的隊伍建設和辦公設備的配制是不盡相同的，工作效果和成效也不盡相同。由于體制的問題和領導重視的程度不同，使得有的對接中心工作弱化，可有可無；更有些中心有名無實，徒有其名，難以實際運作。

三、建議與對策

1. 關于調(diào)解書的法律效力問題的建議和對策

由于人民調(diào)解案件中的雙方當事人在人民調(diào)解協(xié)議書簽字后，仍然可以申請仲裁或上訴到法院，糾紛或案件可能并沒有終結。但經(jīng)過法院確認的人民調(diào)解協(xié)議書是具有法律強制執(zhí)行力的。這種做法不僅可以減少訴訟和司法成本，而且能夠保障協(xié)議的有效執(zhí)行，是運用法院機制對人民調(diào)解給予支持的重要保障性措施。但《人民調(diào)解法》第33條只是規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議書“可以”申請法院確認，而不是“必須”申請法院確認。因此特建議將第33條中的“可以”改為“必須”，將雙方當事人的選擇權改為一種義務。

為減少和降低人民調(diào)解協(xié)議的反悔率，盡早盡快終結案件，因此特建議:制定《人民調(diào)解法實施辦法》或由最高人民法院作出相關司法解釋，規(guī)定對已經(jīng)達成的人民調(diào)解協(xié)議書當事人雙方都必須申請法院確認，申請司法確認的費用可以免費。根據(jù)最高人民法院于2011年3月21日通過的《關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》第31規(guī)定:“人民法院辦理人民調(diào)解協(xié)議司法確認案件，不收取費用?！?/p>

申請司法確認作為人民調(diào)解工作的最后一個環(huán)節(jié)，但不是所有申請司法確認的人民調(diào)解協(xié)議書都能獲得法院的司法確認，而必須根據(jù)調(diào)解協(xié)議書的合法程度和專業(yè)質(zhì)量，法院可以依法并有權決定是否給予人民調(diào)解協(xié)議書以司法確認。只有經(jīng)過司法確認的人民調(diào)解協(xié)議書才具有法律強制力。

2.關于調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和工資待遇的建議

針對目前雙調(diào)對接中心的調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，因此特建議:雙調(diào)對接中心的所有未曾做過法官的兼職調(diào)解員，都必須經(jīng)過相應的培訓和考核取得上崗證書，以提高調(diào)解隊伍的專業(yè)水準，可考慮制定調(diào)解員工資分級制度，將調(diào)解員分為資深調(diào)解員、一般調(diào)解員和助理調(diào)解員三類，制定各類調(diào)解員的崗位要求和工作職責。

同時鑒于雙調(diào)中心的調(diào)解員工資待遇普遍較低的現(xiàn)狀，因此也特建議提高現(xiàn)有訴調(diào)中心調(diào)解員的工資津貼標準，將工資與級別掛鉤，同時按照多勞多得的原則，按照調(diào)解案件的數(shù)量和質(zhì)量建立績效獎勵機制。

3.關于完善現(xiàn)有雙調(diào)對接中心制度的建議

首先是各個區(qū)級法院必須高度重視雙調(diào)對接中心的工作，在人員配置、辦公場地和設備方面要給于應有的重視，同時要將各個區(qū)級法院的雙調(diào)中心是否能夠有效地正常運轉(zhuǎn)，納入到區(qū)級法院和同級司法局的工作考核當中。以使雙調(diào)對接工作長效化和制度化。

4.在完善現(xiàn)有的訴調(diào)對接機制的前提下，完善多元調(diào)解機制，充分發(fā)揮多元調(diào)解機制在化解矛盾和糾紛中的作用，促進社會的和諧與穩(wěn)定

除了要求人民調(diào)解協(xié)議書必須申請法院的司法確認外，鑒于法院每年審理的案件數(shù)量巨大，還特建議可以由立案庭或案件承辦法官在審理案件中根據(jù)案情程度依法決定，并征得案件雙方當事人的書面簽字同意，由法院委托所在地區(qū)的人民調(diào)解委員會調(diào)解，通過委托的人民調(diào)解委員會所達成的人民調(diào)解協(xié)議書，直接由法院書面給予確認，并視同于法院調(diào)解的協(xié)議書，其協(xié)議書具有終結案件的法律效力;其三是應法院邀請的人民調(diào)解員參與庭中調(diào)解，其達成的調(diào)解協(xié)議書應該視為法院調(diào)解書，具有法律效力和實施的強制力。

總之在新形勢下，要針對各種糾紛和矛盾的特點，完善多元調(diào)解機制，多管齊下、多種途徑地將糾紛和矛盾盡早盡快地解決化解在萌芽階段，從而避免和防止矛盾的激化和對抗，實現(xiàn)社會的持續(xù)和諧。