[摘要] 社會利益主體多元化、社會管理任務(wù)不斷加重、維護社會規(guī)范有序發(fā)展，是加強和創(chuàng)新城市社會管理的客觀需求；“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，是加強和創(chuàng)新城市社會管理的基本原則；上海以加強系統(tǒng)化、高針對性的公共政策體系加強和創(chuàng)新社會管理，取得較好的效果。進一步加強和創(chuàng)新城市社會管理，要實現(xiàn)從“按部就班”到“改革創(chuàng)新”、從“物本型”價值觀到“人本型”價值觀、從“管理”理念到“服務(wù)”理念、從“粗放”管理到“精細(xì)”管理、從“事后應(yīng)對”到“源頭治理”的五個方面的轉(zhuǎn)變。

有西方學(xué)者說，城市是現(xiàn)代社會人類住區(qū)的典型形態(tài)，全球范圍的各種城市仍然具有強大的生命力。當(dāng)前，中國正處在“社會轉(zhuǎn)型”的特殊歷史時期，隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，工業(yè)化、信息化、城市化、市場化和國際化的進程不斷加快，作為經(jīng)濟發(fā)展各種要素集中載體的城市也迅速擴展，數(shù)量增多，規(guī)模擴大。轉(zhuǎn)型期的城市社會管理問題面臨前所未有的新課題、新挑戰(zhàn)，亟需改革創(chuàng)新。

一、加強和創(chuàng)新社會管理是城市發(fā)展的內(nèi)在要求

“城市社會管理”并不是新概念，城市作為人類聚落形式已有很長的歷史。根據(jù)現(xiàn)有考古資料，人類社會第一座城市，約9000年前出現(xiàn)在死海北岸，稱為吉里喬（柏柏爾語，意為棕櫚樹的城市）。[1]城市出現(xiàn)以來便有城市社會管理，只不過由于社會性質(zhì)、社會結(jié)構(gòu)不同，其管理的主體和模式也不盡相同。漢代，中國在城市中以“里”為基本管理單位，編制居民，實施管理。[2]目前中國城市發(fā)展正處于一個特殊的轉(zhuǎn)型期，城市化進程急劇加速，城市實有人口爆炸性增長，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，需要社會管理創(chuàng)新同步跟進。

1.社會利益主體多元化，需要加快城市社會管理的創(chuàng)新。城市作為區(qū)域內(nèi)科技、信息、金融、交通之場所，已經(jīng)成為人力、物力、信息等資源的聚集地。進入20世紀(jì)90年代后，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，城市生活發(fā)生了巨大的變化，新的市民階層不斷出現(xiàn)，社會利益格局多元化，不同階層的利益訴求逐漸凸顯。由于長期沿襲單一的自上而下的行政權(quán)力和行政手段進行管理，傳統(tǒng)的“指揮式”、“控制式”的管理方式已經(jīng)愈加與市場經(jīng)濟要求不相適應(yīng)，不僅不利于很多現(xiàn)實問題的解決，還容易激化矛盾，加大社會管理的成本，不利于社會的穩(wěn)定。通過推進城市社會管理創(chuàng)新，找準(zhǔn)大多數(shù)人的共同利益與不同階層的具體利益的結(jié)合點，正確反映并妥善處理不同階層、不同方面群眾的利益，有利于協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，推進社會的和諧。

2.社會管理任務(wù)不斷加重，需要加快城市社會管理的創(chuàng)新。伴隨著農(nóng)村城市化和城市現(xiàn)代化的建設(shè)，城市社會管理水平將成為經(jīng)濟發(fā)展的重要標(biāo)志，并成為人們追求高品質(zhì)生活的最終目標(biāo)。近年來，越來越多的單位人脫離于單位體制之外，轉(zhuǎn)為社會人，農(nóng)村大量剩余勞動力涌入城市，使城市的流動人口數(shù)量急劇增加，原有靜態(tài)的、熟人社會形態(tài)下的社會管理漸趨弱化和失控，而傳統(tǒng)的政府管理與社會管理高度合一、政府管理取代社會管理的集中管理模式還沒有從根本上轉(zhuǎn)變，已經(jīng)日益影響到對整個城市立體化、動態(tài)化、信息化管控的實現(xiàn)。這種狀況持續(xù)下去，將會成為影響社會與政治穩(wěn)定的隱患，甚至?xí)?dǎo)致社會管理的危機。城市社會管理需要發(fā)生變革，從對單位簡單的行政管理轉(zhuǎn)為更加復(fù)雜的社會管理，采用科學(xué)、合理的方式加強對流動人口的管理，保護非戶籍人口的正當(dāng)權(quán)益，滿足他們物質(zhì)、精神層面的需求，這已成為不少城市的迫切任務(wù)。

3.維護社會規(guī)范有序發(fā)展，需要加快城市社會管理的創(chuàng)新。伴隨城市的發(fā)展，城市社會管理成為政府的主要職能，并主要表現(xiàn)為實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。在目前社會利益主體多元化、社會矛盾不斷加劇的情況下，經(jīng)濟的發(fā)展、人民的安居樂業(yè)、社會的進步、國家的安定團結(jié)，都離不開社會的規(guī)范有序發(fā)展，迫切需要建立和完善就業(yè)體制、救助體制、保障體制、教育體制、福利體制與之配套而行。否則，城市化過程中矛盾的加深和累積，將使經(jīng)濟社會進入無序化發(fā)展的境況，進而危及社會的和諧穩(wěn)定。這些體制的規(guī)范、高效運行，需要有多元化社會管理手段的靈活運用與之相配套，由此政府部門應(yīng)進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，加快社會管理方式的創(chuàng)新，構(gòu)建良好的平衡、整合、約束和救濟機制，形成預(yù)防和解決社會矛盾的新路，以達(dá)到真正意義上的社會和諧。

二、加強和創(chuàng)新現(xiàn)代城市社會管理的基本原則

黨的十七大提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！盵1]發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，包括中國部分發(fā)達(dá)地區(qū)的先進社會管理經(jīng)驗表明：現(xiàn)代社會管理，是以政府管理為主導(dǎo)、非政府組織為中介、社會自治管理為基礎(chǔ)以及公眾廣泛參與的互動過程。

1.“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，亦即堅持黨委是社會建設(shè)和社會管理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。各級黨委通過民主決策、科學(xué)運籌，制定符合國情或各地實際的社會建設(shè)宏圖大略，不斷完善社會管理各項政策，決定國家或本地區(qū)社會管理大政方針。要堅持黨委在化解社會矛盾的社會管理工作中政治性、全局性、戰(zhàn)略性、方向性的掌舵者地位，使以化解社會矛盾為己任的社會管理置于黨的大政方針和綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)之下，保證黨的意志和主張體現(xiàn)在社會管理的法律法規(guī)之中，引導(dǎo)和支持政府依法行使社會管理職能，引導(dǎo)和支持非政府服務(wù)組織、社會自治組織和人民群眾積極有序參與社會管理，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員服務(wù)群眾、化解矛盾、凝聚民心的作用。

2.“政府負(fù)責(zé)”，亦即實現(xiàn)政府社會管理角色的轉(zhuǎn)換。政府不再對社會事務(wù)的管理大包大攬，充當(dāng)社會事務(wù)的全職管理者，而是要負(fù)責(zé)當(dāng)好全面社會管理的組織者、調(diào)控者，非政府服務(wù)組織、基層社會自治組織的扶持者、規(guī)范者、監(jiān)督者，群眾自治的倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者，整個社會管理事業(yè)的整體規(guī)劃者，社會建設(shè)和管理的具體政策法規(guī)制定者，社會管理資源、環(huán)境、硬件和軟件的供給者和服務(wù)者，社會中介組織、基層自治組織和群眾提供的公共服務(wù)購買者。同時綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、道德、行政、輿論宣傳和思想政治教育等手段，引導(dǎo)和調(diào)控他們的社會管理活動，并對其社會管理行為予以監(jiān)督，以實現(xiàn)社會管理的民主化、制度化、法制化和規(guī)范化。

3.“社會協(xié)同”，亦即使社會組織和基層自治組織成為黨和政府與人民群眾的紐帶和橋梁。國外經(jīng)驗表明，社會組織（非政府組織，NGO）和基層社會自治組織能承擔(dān)一定的社會性、公益性、事務(wù)性的社會管理職能，能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、幼有所托、孤有所扶、殘有所助、貧有所濟、難有所幫、學(xué)有所教、需有所供”的服務(wù)職能，能發(fā)揮協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。能在降低政府管理成本的同時提高社會管理效率，在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上激發(fā)社會活力。[2]因此，各級政府要實現(xiàn)社會管理權(quán)限的下移，積極動員、大力整合和廣泛利用各種社會管理資源，培育、發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織和基層自治組織進行社會管理。要構(gòu)建、完善和創(chuàng)新各系統(tǒng)、部門、區(qū)域、組織、個人間各種相互交叉的社會協(xié)同體制，完善社會協(xié)同制度和健全相關(guān)政策法規(guī)等。

4.“公眾參與”，亦即積極引導(dǎo)廣大群眾主動參與社會管理。在發(fā)揮政府社會管理主導(dǎo)作用的同時，堅持人民群眾在社會管理和自我管理中的主體地位，保護人民參與社會管理的熱情和積極性，發(fā)揮他們在社會管理過程中的主觀能動性，做到社會管理為了人民，社會管理依靠人民，社會管理成果由人民共享。政府執(zhí)政為民與公民當(dāng)家做主的良性互動，既有利于保證人民群眾在社會建設(shè)和社會管理中的主人翁地位，使社會充滿活力，又能發(fā)揮人民群眾的聰明才智，激發(fā)人民群眾主動為社會建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

三、創(chuàng)新社會管理工作的實證分析

上海是中國第一大城市，也是世界大都市之一。近年來，上海市各級綜治部門結(jié)合自身職能，立足社會建設(shè)的整體格局，統(tǒng)籌謀劃，大膽探索，以平安建設(shè)為載體，以實事項目為抓手，切實落實社會治安綜合治理工作措施，全力維護社會和諧穩(wěn)定，有力、有效地促進了城市社會管理，同時也為下一步創(chuàng)新社會管理提供了良好的基礎(chǔ)。

1.構(gòu)建黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門齊抓共管的綜治工作體系。始終把綜治工作、平安建設(shè)工作作為“一把手工程”，放在突出位置，并納入經(jīng)濟和發(fā)展總體規(guī)劃；切實發(fā)揮綜治部門的主力軍作用、綜治成員單位的骨干作用、人民群眾的主體作用，實現(xiàn)工作聯(lián)動，形成工作合力。健全街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委、辦領(lǐng)導(dǎo)體制，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居村委建立綜治工作中心、綜治工作站，初步整合社會管理各部門的工作資源、形成工作合力。重要區(qū)域建立地區(qū)綜治委，“兩新”組織、商務(wù)樓宇設(shè)立綜治工作室或信息員，務(wù)實平安建設(shè)的基礎(chǔ)平臺。全市圍繞解決突出治安問題，2006年起五年內(nèi)，先后推出47個平安建設(shè)實事項目，推動出臺73項相關(guān)管理規(guī)范和措施，有力促進了社會管理。

2.構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估體系，加強社會矛盾的源頭治理。出臺一系列社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估的規(guī)范性文件。在與民生密切相關(guān)的重大項目或政策推出前，在作經(jīng)濟和技術(shù)可行性研究的同時，根據(jù)“制定方案、識別風(fēng)險、形成報告、審查定級、分級備案、調(diào)控風(fēng)險、跟蹤完善”等程序，將風(fēng)險評估嵌入到行政決策或?qū)徟绦蛑?，及時制定風(fēng)險控制預(yù)案，切實保護群眾的合法權(quán)益，有效從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾，務(wù)實政策、項目的民意支持基礎(chǔ)。

3.構(gòu)建大調(diào)解工作體系，全力調(diào)處社會矛盾糾紛。完善市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村委四級調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。市級層面建立專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，加強物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、勞動爭議等糾紛的委托調(diào)解和參與調(diào)解。區(qū)縣建立聯(lián)合人民調(diào)委會，區(qū)縣法院成立訴調(diào)對接中心。街鎮(zhèn)發(fā)揮司法信訪綜合服務(wù)窗口功能，并探索開展信訪事項委托人民調(diào)解。居（村）委普遍建立人民調(diào)解工作站。加強司法所規(guī)范化建設(shè)，并成為大調(diào)解工作的基本平臺、調(diào)解隊伍的組織者和秘書機構(gòu)。促進人民調(diào)解與行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解的銜接配合。鼓勵社會力量參與建立地位中立的調(diào)解組織，介入社會難點、熱點糾紛的化解。

4.構(gòu)建實有人口服務(wù)管理體系，提升社會管理水平。全面實施“一口管理為主”、“健全一支隊伍”、“建設(shè)一個信息平臺”，完善了“以房找人”和“以人找房”的“人房一致”雙向互聯(lián)服務(wù)管理，推進“兩個實有”全覆蓋管理工作，為偵查破案、治安管理提供有力支撐，為制定實施公共政策提供了可靠的數(shù)據(jù)支撐。以居住證管理為抓手，公共服務(wù)體系逐步向來滬人員延伸覆蓋，有效促使來滬人員不斷融入城市，共享改革發(fā)展成果。

5.構(gòu)建預(yù)防和減少犯罪工作體系，加強重點人群教育管理。通過政府購買服務(wù)的方式，運用社會力量加強社區(qū)青少年以及社區(qū)服刑、刑釋解教、社區(qū)戒毒等人員教育服務(wù)管理，積累了有效的社會工作方法。積極探索社工聯(lián)校、涉罪未成年人社會觀護等工作的新機制。健全“三合一”聯(lián)合救助管理機制，積極探索流浪未成年人救助管理和違法犯罪“兩懷”婦女等特殊群體的處置。

6.構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動工作體系，有效維護城市公共安全。建立市應(yīng)急聯(lián)動中心，健全突發(fā)事件應(yīng)急機制，形成了“政府領(lǐng)導(dǎo)、公安搭臺、全市聯(lián)動”的應(yīng)急聯(lián)動指揮模式以及“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一指揮、分級處置”的處置模式，并在各大安保工作中發(fā)揮了不可替代的重要作用。建立起道口設(shè)卡封堵、街面網(wǎng)格巡邏、武警應(yīng)急支援的多警種一體化的快速處警機制，形成了有效的“三道防線”。

7.構(gòu)建群防群治工作體系，完善社會動員機制。堅持正面宣傳和輿論引導(dǎo)，深入發(fā)動社會組織和廣大群眾參與平安建設(shè)，健全綜治社保隊、市民巡訪團等各種形式的群防群治隊伍，85萬的平安志愿者隊伍，通過世博安保志愿服務(wù)得到錘煉提高。建立完善“110”信箱、“上海政法綜治網(wǎng)”等多種渠道，傾聽民聲，匯集民意，既督促解決問題，又調(diào)動市民群眾參與的積極性。一大批志愿者和積極分子，長期以來參與社會服務(wù)和維護秩序，為維護社會治安發(fā)揮較大的作用。

四、加強和創(chuàng)新城市社會管理的發(fā)展路徑

城市社會管理工作還面臨諸多需要解決的問題，如機制僵化、全民參與度不夠、調(diào)節(jié)手段多樣化不足、法制不健全、城管隊伍素質(zhì)需提高等。城市社會管理工作，作為政府向市民提供的公共服務(wù)，在實際工作中如何把科學(xué)發(fā)展觀落到實處，全面貫徹“以人為本”的理念，是需要深入思考的一個問題。具體來講，應(yīng)著力實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”。

1.在管理理念上，實現(xiàn)從“按部就班”到“改革創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)變。要樹立城市管理工作“關(guān)口前移”理念，讓有效的城市管理貫穿于規(guī)劃、建設(shè)和日常運行的各個環(huán)節(jié)之中，并積極反饋公共產(chǎn)品、公共服務(wù)存在的問題與缺陷，從而使公共服務(wù)產(chǎn)品的規(guī)劃、建設(shè)更加完善，更加人性化。要樹立集約利用城市空間理念，抓好規(guī)劃和控制，構(gòu)筑科學(xué)合理的集約高效利用空間資源的機制，使有限的城市空間資源得到凈化和“升值”。要樹立包容理念，實現(xiàn)管理與被管理的和諧，現(xiàn)代宜居城市的共同特點是具有包容性。

2.在價值尺度上，實現(xiàn)從“物本型”到“人本型”的轉(zhuǎn)變。城市管理不能單純追求基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量及市容市貌的漂亮，而要以“人”為中心，以人內(nèi)在的、主觀的感受為標(biāo)準(zhǔn)，用“人”的視角、以“人”的需求，去考量城市管理方方面面的工作措施、步驟和細(xì)節(jié)，突出人在城市生活中的主體地位，給老百姓更高的生活品質(zhì)。如在管理執(zhí)法或維護設(shè)施的設(shè)計、安裝上，不能同一化，而應(yīng)尊重人、關(guān)心人、方便人為前提，把人文關(guān)懷充分體現(xiàn)在公共服務(wù)的每一個角落。

3.在施政理念上，實現(xiàn)從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。城市管理如果僅想著把人管住，盲目追求形式上的簡單明了、整齊劃一，對什么都一刀切，固然方便了管理者，卻讓市民少了許多便利。管得死，不見得就管得好。因此，保持城市系統(tǒng)平衡的基點，在于融管理于服務(wù)之中，堅持公共行政的人本理念，推進城市管理由傳統(tǒng)的支配性權(quán)力逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會職能，由居高臨下管理逐步轉(zhuǎn)化為綜合服務(wù)協(xié)調(diào)，由以剛性約束為重點轉(zhuǎn)化為以柔性服務(wù)為重點。

4.在服務(wù)方式上，實現(xiàn)從“粗放”到“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變。“天下大事，必作于細(xì)?！背鞘泄芾硪惨粯?，工作搞得好不好，其關(guān)鍵要看細(xì)節(jié)。人們常說，最好的管理在于服務(wù)，最好的服務(wù)在于細(xì)節(jié)。

5.在履職內(nèi)容上，實現(xiàn)從“事后應(yīng)對”到“源頭治理”的轉(zhuǎn)變。城市管理的工作重心，必須更多地向人民群眾關(guān)心的熱點難點問題傾斜，努力提供更多的公共產(chǎn)品，不斷改善公共服務(wù)質(zhì)量，讓所有的市民都能充分享受到改革發(fā)展的成果，努力實現(xiàn)由政府單中心治理結(jié)構(gòu)向政府與其他社會主體合作的多中心治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，提高整個社會的治理能力。社會管理的事前成本總是小于事后成本，將人力、財力、物力多投入社會管理的基礎(chǔ)工作、基層工作、群眾工作，可收到事半功倍之效。