[摘要] 幾年前發(fā)生在我市由“黑車”導(dǎo)致的“釣魚執(zhí)法”事件，看似事發(fā)偶然，實(shí)則必然。它是新興的客運(yùn)市場(chǎng)需求形勢(shì)與陳舊的客運(yùn)市場(chǎng)政策和管理之間矛盾的典型沖突。這種沖突不光是在上海市，在全國各地都存在，具有廣泛性和普遍性。上海作為改革開放前沿城市，在解決“黑車”這個(gè)社會(huì)問題領(lǐng)域應(yīng)該有所創(chuàng)新。

現(xiàn)代公共管理學(xué)“新運(yùn)動(dòng)流派”認(rèn)為，生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)、政策和對(duì)政策效果的負(fù)責(zé)，是公共管理核心內(nèi)容，而“生產(chǎn)率”則是這個(gè)學(xué)說核心的核心。按照這個(gè)原理，西方在客運(yùn)市場(chǎng)管理上有自己的獨(dú)到之處，比如鼓勵(lì)“拼車”政策，只坐一個(gè)人的車不享受優(yōu)先放行權(quán)等。雖然各國國情不同，但是服務(wù)市民，滿足市民不同的出行需要，才是最終目的。這個(gè)宗旨也應(yīng)是包括上海在內(nèi)的政府制定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而我國久治不愈的“黑車”頑疾正是在違背了上述公共管理原理情況下產(chǎn)生的。

一、“黑車”現(xiàn)象成因再思考

（一）市場(chǎng)需求滋養(yǎng)“黑車”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上海常住人口（居住期半年以上）約為1900～2200萬，本市合法經(jīng)營的出租車為4萬余輛，也就是說一輛出租車要為500多人服務(wù)。除常住人口外，還有大量出行需求旺盛的流動(dòng)人口。合法的出租車根本服務(wù)不過來。按照馬克思市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，需求決定生產(chǎn)。據(jù)估算目前大約有5萬輛“黑車”（其中典型“黑車”約2萬輛，其余為“黑摩托”、“黑三輪”等）參與運(yùn)營，由此可知市民對(duì)出行客運(yùn)需求十分旺盛，而其相應(yīng)部分的蛋糕也滋養(yǎng)了“黑車”。但活動(dòng)于陰暗處的“黑車”在安全、價(jià)格、保險(xiǎn)和稅費(fèi)等方面，卻給社會(huì)造成了一定的危害。

（二）配置失衡導(dǎo)致“黑車”

近年來，隨著城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，上海大量市民遷移到近郊地區(qū)，然而城市公共交通設(shè)施相對(duì)滯后，存在諸多盲點(diǎn)，“黑車”成了市民短途接駁的主要交通方式，尤其是在上下班的高峰期間，乘車難、打的難，給“黑車”非法營運(yùn)提供了可乘之機(jī)。此外，上海地面公交和軌道交通的營運(yùn)時(shí)間、換乘地點(diǎn)之間的不匹配，也給“黑車”營運(yùn)提供了生存的土壤。

（三）政策滯后逼出“黑車”

回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有人專門在“黑市”投機(jī)倒把，那是因?yàn)楫?dāng)時(shí)政策不允許非公有經(jīng)濟(jì)存在，社會(huì)商品不能滿足人民群眾需要，改革開放以后商品豐富了，“黑市”便自動(dòng)不存在了。同樣，“黑車”并非上海特有，凡是市場(chǎng)開放，供需矛盾突出的城市，都有“黑車”，甚至“黑車”數(shù)量多于合法營運(yùn)車輛的現(xiàn)象也不在少數(shù)。而目前現(xiàn)行政策是以堵為主，打壓“黑車”，無形中造成無視需求、越打越多的尷尬現(xiàn)實(shí)。甚至存在個(gè)別執(zhí)法人員與“黑車”連成利益共同體的潛規(guī)則。

二、整合“黑車”資源的必要性

（一）適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要

經(jīng)歷了世博時(shí)代的大規(guī)模城市建設(shè)和改造，目前上海立體化交通框架已基本形成，客運(yùn)服務(wù)水平和承載力有了很大提升，但與人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求相比仍然存在差距，建立和完善上海城市客運(yùn)交通結(jié)構(gòu)體系已成當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，對(duì)待“黑車”宜采用“以疏為主、疏堵結(jié)合”的政策，建立長效的管理機(jī)制。

（二）服務(wù)市民出行的需要

每個(gè)市民出行的個(gè)性化層次非常明顯，不可一概而論。正因?yàn)橄M(fèi)層次的不同，才有“黑摩的”、“黑三輪車”、“黑車”、“黑公交車”、“克隆出租車”等存在。如果我們的政府墨守成規(guī)，無視人民的實(shí)際需求，必將發(fā)生市民幫助“黑車”說話的咄咄怪事。因?yàn)榇驌簟昂谲嚒?，好像就是斷了一些市民出行的方便之路了?/p>

（三）理順管理機(jī)制的需要

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以自由運(yùn)轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展為主要特征的，這種自由運(yùn)轉(zhuǎn)表征上為快速變化，而我們客運(yùn)職能機(jī)關(guān)政策由于機(jī)制的原因是不能隨時(shí)改變的，難免導(dǎo)致政策與實(shí)際脫節(jié)。眾所周知，執(zhí)法力量有限，以及法律法規(guī)不完善，造成“黑車”雖黑，但是得不到有效治理，就是偶爾受到罰款處罰，但與其獲得的利潤相比只是九牛一毛，根本起不到震懾作用。與其堵不勝堵，不如將“黑車”整合成“白車”，將打擊壓制變成正常管理，那么諸如取證難、“釣頭”“釣鉤”等執(zhí)法與社會(huì)的矛盾便迎刃而解了。

三、整合“黑車”資源的政策構(gòu)想

（一）以疏為主

這個(gè)“疏”的核心定位為：更好地遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，滿足百姓的基本需求，更好地提供市場(chǎng)服務(wù)。

過去政府打擊和治理“黑車”的投入不小，但收效不大，問題反倒不少。應(yīng)該引起反思，對(duì)于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)而言，用市場(chǎng)準(zhǔn)入來限制市場(chǎng)主體的數(shù)量，而市場(chǎng)需求又客觀存在，必然會(huì)有人“鋌而走險(xiǎn)”，從而導(dǎo)致“法外生存者”的出現(xiàn)。如果讓“黑車”由地下轉(zhuǎn)為地上，獲得合法身份，并納入有效管理的框架，才有可能使“黑車”這一現(xiàn)象得以解決。

（二）政府引導(dǎo)

政府應(yīng)該按照出租車服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品或準(zhǔn)商品的面貌和特點(diǎn)，增加牌照供給，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在強(qiáng)化國有公司經(jīng)營的同時(shí)，適當(dāng)允許民間資本經(jīng)營，即民營。讓出租車營運(yùn)市場(chǎng)構(gòu)成一個(gè)有序的適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。而允許民營，就意味著要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低進(jìn)入門檻，真正由市場(chǎng)來配置資源。這樣，一方面，因特許制度而產(chǎn)生的尋租現(xiàn)象就會(huì)減少，另一方面，通過競(jìng)爭(zhēng)或優(yōu)勝劣汰決定供需均衡，“黑車”也就自然消失。而乘客在競(jìng)爭(zhēng)過程中也會(huì)得到更好的服務(wù)，增進(jìn)了社會(huì)福利。

也可以推行自由準(zhǔn)入政策，放開市場(chǎng)。不論是誰，只要滿足具備基本的從業(yè)資格、達(dá)到車輛標(biāo)準(zhǔn)，并且按章營運(yùn)，定期向政府繳納管理費(fèi)、參加行業(yè)培訓(xùn)等，就可以從事出租服務(wù)，或者無限供給經(jīng)營牌照。出租車的多少，則交給市場(chǎng)去決定。政府在出租車汽車管理上，主要是制定市場(chǎng)規(guī)范，保護(hù)消費(fèi)者——乘客的合法權(quán)益。

（三）市場(chǎng)運(yùn)作

收編“黑車”市場(chǎng)運(yùn)作，適當(dāng)弱化主管部門的介入，使企業(yè)承擔(dān)更多的責(zé)任。提高出租汽車經(jīng)營主體的集約化、組織化、規(guī)模化經(jīng)營程度，增強(qiáng)企業(yè)品牌意識(shí)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于保護(hù)乘客的權(quán)益，有利于出租汽車市場(chǎng)的健康、規(guī)范發(fā)展。

具體建議由市建交委統(tǒng)一規(guī)劃，制定總體方案，完善進(jìn)入和退出機(jī)制，建立嚴(yán)格的客運(yùn)服務(wù)考評(píng)制度，還應(yīng)有宏觀和微觀的管理制度，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)條件者便頒發(fā)許可證。舉辦人獲得許可證以后，必須到工商行政管理機(jī)關(guān)注冊(cè)登記，取得企業(yè)法人資格。企業(yè)以吸納“黑車”加盟為主，企業(yè)主對(duì)吸納的“黑車”實(shí)行日常管理，并對(duì)政府負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的法律和民事責(zé)任。

（四）多元主體參與

出租車行業(yè)投資和技能要求相對(duì)不高，不需要巨額資金投入、高新技術(shù)運(yùn)用，勞動(dòng)者和勞動(dòng)資料高度結(jié)合，勞動(dòng)者之間的聯(lián)合勞動(dòng)和協(xié)作卻不多，競(jìng)爭(zhēng)在車輛之間展開，勞動(dòng)組織形態(tài)更適合以個(gè)體為主。實(shí)際上“黑車”司機(jī)個(gè)人也對(duì)經(jīng)營狀況的好壞基本負(fù)全責(zé)。所以對(duì)非市中心區(qū)域，以出租汽車經(jīng)營權(quán)改革為中心，建立出租汽車行業(yè)“個(gè)體司機(jī)”經(jīng)營模式。面向營運(yùn)區(qū)域內(nèi)具有出租車駕駛員從業(yè)資格的出租車司機(jī)投放許可證，允許更多的“黑車”個(gè)體參與出租汽車經(jīng)營、取得經(jīng)營權(quán)、購買和擁有勞動(dòng)工具的權(quán)利，重建符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的生產(chǎn)關(guān)系?！皞€(gè)體司機(jī)”經(jīng)營模式可以盡可能多地增加總量，大量增加就業(yè)并緩解高峰時(shí)段打的難，交通行政機(jī)關(guān)通過“多功能卡”（類似GPS）嚴(yán)格控制其經(jīng)營行為，促使其提高服務(wù)質(zhì)量。個(gè)體司機(jī)同樣取得許可證以后，要到工商機(jī)關(guān)注冊(cè)營業(yè)執(zhí)照，成為合法的出租個(gè)體戶。

（五）后“黑車”時(shí)期政府監(jiān)管要領(lǐng)

一是政府要緊緊圍繞游客出行的滿意度、企業(yè)效率和市場(chǎng)秩序來制定政策。利益相關(guān)者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)成為地方政府政策制定的出發(fā)點(diǎn)。二是堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)，政府規(guī)劃，市場(chǎng)運(yùn)作。政府確保公平公正等公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，企業(yè)確保效率和效益，司機(jī)確保服務(wù)質(zhì)量。三是因地制宜、因人而異、分步推進(jìn)。實(shí)行老車?yán)限k法，新車新辦法，逐步過渡到統(tǒng)一的模式上來。四是在出租車管理領(lǐng)域，培養(yǎng)一批既熟悉政府公共管理，又熟悉企業(yè)運(yùn)行，具備公共和企業(yè)管理能力的復(fù)合型人才，提高出租汽車行業(yè)管理的運(yùn)行效率。五是關(guān)于私家車和公車的“拼車”行為，沒有投訴舉報(bào)的，一律不予主動(dòng)執(zhí)法干涉；有投訴舉報(bào)且超過2次的，予以行政處罰。至于對(duì)之后仍然存在的“黑車”行為打擊問題，建交委已有具體政策，這里筆者就不再贅述。

結(jié)語

通過將“黑車”整合成“白車”，以上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高為基礎(chǔ)，以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，以滿足有需求群體的乘車要求和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、激發(fā)經(jīng)營者活力以及平衡社會(huì)人群利益關(guān)系為核心，經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的努力，逐步建立起以政府特許經(jīng)營為基本管制方式，以質(zhì)量控制、價(jià)格控制和總量控制為基本調(diào)控手段，以企業(yè)化和個(gè)體化經(jīng)營為基本經(jīng)營模式的、有上海特色的出租汽車管理體制，形成“政府調(diào)控企業(yè)、企業(yè)（協(xié)會(huì)）協(xié)調(diào)司機(jī)、司機(jī)服務(wù)社會(huì)”等治理結(jié)構(gòu)相對(duì)完整合理的出租汽車管理體制。