[摘要]加強和創(chuàng)新社會管理，是繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推進黨和國家事業(yè)的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，對實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標、實現(xiàn)黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義。目前，國內外學界主要提出了社會安全管理、社會事務管理、社會組織管理、社會保障體系管理等一系列社會管理的具體研究領域。本文對國內外不同時期學者對于“社會管理”、“社會建設”以及“社會主義社會管理”等理論觀點進行梳理，對社會管理理論中的一些基本理論觀點和問題等進行討論，并認為“社會主義社會管理學”起源于前蘇聯(lián)、東歐等當時的社會主義國家，并于20世紀80年代傳入我國；而“社會管理學”的起源則可能早于“社會主義社會管理學”，出現(xiàn)并興于西方資本主義社會。

[基金項目]本文得到上海市重點學科社會學建設項目資助（項目編號：B501）。

一、引言

胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上明確提出了“深入研究社會管理規(guī)律”、“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的任務；在黨的十六屆六中全會上又指出，“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構建社會主義和諧社會的必然要求”；在黨的十七大上進一步強調，“要完善社會管理，維護社會安定團結”；2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調，“各級黨委和政府要充分認識新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設，把社會管理工作擺在更加突出的位置”。[1]2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題指出，“加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。[2]

社會，是人類有組織活動的群體，因此只要有社會，就一定會有社會管理。事實也正是如此，漫長的人類社會不僅一直有著管理，而且近三千年來還產(chǎn)生了許多與當時歷史條件相適應的社會管理理論。目前，社會管理成為社會學界的研究熱點。本文將從社會學的研究視角， 對社會管理的理論觀點進行梳理，并對社會管理的理論與實踐問題進行討論。

二、國外社會管理理論研究綜述

（一）國外社會管理概念的起源

鄭杭生（2011）提到：國外并沒有相應的“社會管理”（social management）這個短語，通常是用意義相近的“社會治理”（social governance）。[3]西方發(fā)達國家對于社會管理理論的研究，主要起源于對社會工作理論與實務研究，美國學者Roger A. Lohmann和Nancy Lohmann在 Social Administration（2002）一書中講到：在19世紀90年代，曾出現(xiàn)第一門有關社會工作的課程，課程內容主要是針對直接的社會工作提供者而設計的；在1914年，才在學校設立的社會工作課程系列中出現(xiàn)了專門的管理課程；而直到1944年，美國學校社會工作協(xié)會（SSWAA， School Social Work Association of America）才將管理作為社會工作的八個基礎方法之一，正式納入社會工作總體課程大綱之中。[4]

可查得的西方學界對于“社會管理”的定義大體可追溯至1961年，英國學者David Donnison將社會管理定義為“對于社會服務的發(fā)展、結構和實踐的研究”。

值得一提的是，周敦耀（1995）提到：20世紀60年代開始，前蘇聯(lián)和東歐的一些國家把西方的管理科學運用于社會主義社會管理的研究，創(chuàng)立了一整套關于社會主義社會管理的理論和原則。在前蘇聯(lián)和東歐的一些國家創(chuàng)立的社會主義社會管理學中，有一個很奇特的觀點，認為只有社會主義社會，才有可能創(chuàng)立社會管理學，而在社會主義形態(tài)之前是不可能建立社會管理學的。[1]這就是說，社會管理學是一門社會主義社會所特有的管理學科。當然，上述觀點的恰當與否還有待商榷。

（二）國外社會管理理論研究現(xiàn)狀

Archie Hanlon（1978）指出“社會管理應該關注社會福利的政策、計劃和管理，社會管理不僅與政治、社會、經(jīng)濟制度有關，也與為滿足社會福利需求進行國家資源分配的決定因素有關”。Abels和Murphy（1981）提出“社會管理的目的是提供資源和支持以保證社會機構正常運行，并最終實現(xiàn)社會公平”。Gerry Stoker(1998)就社會治理給出5點結論：1.社會治理是關于一系列源于政府而超越政府的制度與要素；2.社會治理闡明了在應對社會和經(jīng)濟事務中模糊的界限與責任主體；3.社會治理明確了參與公共活動的不同社會機構間的權利依賴關系；4.社會治理是實現(xiàn)自主自治網(wǎng)絡的要素；5.社會治理下的公共事件處置將不再依賴于政府權力的控制，政府將更多地借助新技術和工具起到影響與引導社會的作用。[2]

以上通過對西方學者的社會管理理論的研究以及西方發(fā)達國家的社會管理的實踐的梳理，可歸納得出如下幾項特點：首先，西方發(fā)達國家的社會管理主要意指對于同經(jīng)濟領域、政治領域、思想文化領域并列的社會領域事務（社會服務）的管理，主要是“狹義”的社會管理。其次，相比較公共服務而言，發(fā)達國家的社會管理帶有更重的“規(guī)制”色彩。最后，西方發(fā)達國家越來越多的私營部門和第三部門在獲得許可后進入到社會管理過程中。

綜上所述，在 Social Administration（Roger A. Lohmann Nancy Lohmann[2002]）一書中，明確地給出了社會管理的定義：社會管理的基本內涵是對于社會服務及社會公共事務的管理、領導、決策與規(guī)制（制度建設）。其中，管理是指對于社會服務、社會公共事務的管理；領導是指加強促進、發(fā)展和行使對于社會服務、社會公共事務各層面的領導；決策一方面指組織與制度的政策制定，另一方面指對于社會服務、社會公共事務的意義、策略與目的產(chǎn)生影響的決策；規(guī)制（制度建設）旨在提供保障社會服務、社會公共事務良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

三、我國社會管理理論研究綜述

（一）我國社會管理發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，社會管理理論以及社會管理實踐的發(fā)展大體可分為三個階段：改革開放之前的“全能政府”階段；十一屆三中全會之后的“社會發(fā)展附庸于經(jīng)濟發(fā)展”階段；以及十六屆三中全會以來的“加強和創(chuàng)新社會管理”階段。

2011年2月19日胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調在新形勢下社會管理工作應擺在更加突出的位置。標志著我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化，對新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理具有十分重要的指導意義。

（二）我國社會管理概念的起源

當前，國內學術界廣泛提及的“社會管理”概念，主要是來源于前蘇聯(lián)和東歐學者們對“社會管理學”的更為確切的說法即“社會主義社會管理學”的相關理論的著作及闡述。馬徒（1994）曾指出：社會管理學是一門社會學和管理學的交叉學科，自產(chǎn)生以來只有二三十年的歷史。原蘇聯(lián)和東歐的社會主義國家對這門學科的研究起步較早，發(fā)表和出版了一些論著。[3]丁元竹（2005）曾提到：在中國，“社會管理”作為一個相對獨立的概念及其所涵蓋的知識體系，形成于20世紀80年代初期，它首先是隨著改革開放的深化從國外引進的，是從前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家引進的。[4]

（三）我國社會管理理論研究現(xiàn)狀

自上世紀90年代以來，陸續(xù)有理論界學者就社會管理理論與實踐等問題提出理論及見解。童星（1991）提出“社會管理”一詞有廣義和狹義兩種理解；對整個社會系統(tǒng)的管理即廣義的社會管理；這種管理分為四個基本部分，即：經(jīng)濟管理、政治（行政）管理、思想管理和對社會的發(fā)展的管理即狹義的社會管理。[5]和經(jīng)緯（2005）認為：當代中國的政府社會管理的定義應是：政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結構，調整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調發(fā)展的社會環(huán)境。[6]鄭杭生（2006）指出：社會建設和社會管理有廣義和狹義兩種含義，兩者的結構性前提是社會三大部門（政府組織、營利組織和社會組織）的構成狀況及其相互關系；理念性前提是馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的指導，以及包括社會學在內的哲學社會科學所闡明的關于社會運行和發(fā)展的一些深層理念。[1]何增科（2007）提出：社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量。[2]陸學藝（2008）指出：社會管理是政府和社會組織通過行政、法律等各種形式對社會生活的各個領域、各個環(huán)節(jié)進行組織、指導、規(guī)劃、服務、協(xié)調控制、監(jiān)督的職能，以保證社會正常有序、安全地運行，實現(xiàn)社會和諧、全面進步的目標。[3]丁元竹（2008）認為：社會管理是指在一定共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程；社會管理的目標是實現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)、社會事務和社會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式。[4]馬凱（2010）指出：社會管理是中國特色社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體總體格局中社會建設的一個重要組成部分，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。[5]李培林和陳光金（2010）認為：現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預和協(xié)調為條件、以基層社區(qū)自治為基礎、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。[6]

四、社會管理的基本內涵與學科背景

正如“社會”有廣義和狹義兩種含義一樣，社會管理也有這樣兩種含義，即廣義的社會管理與狹義的社會管理。廣義的社會管理，指對于整個社會的管理，即包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會生活子系統(tǒng)和生態(tài)自然子系統(tǒng)在內的整個社會大系統(tǒng)的管理。狹義的社會管理，則著重指對與政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的管理。盡管社會管理有狹義和廣義之分，但是這種區(qū)分只具有相對的意義，實際上，兩者是不能截然分開的。社會的各項管理的具體活動除了在各社會領域里開展以外，還在各社會領域的相互作用中即整個社會系統(tǒng)的范圍內進行。

康曉光（2000）提出：現(xiàn)代社會可以劃分為三個“領域”，即政治領域（政治國家）、經(jīng)濟領域（市場經(jīng)濟）和社會領域（市民社會）。它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標、不同的社會功能、不同的組織結構、不同的激勵機制、不同的運作邏輯?！罢晤I域”的活動主體就是政府或政府組織，“經(jīng)濟領域”的活動主體包括營利組織、作為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營單位的家庭和個人，而“社會領域”的活動主體則包括了非營利組織、家庭和個人。[1]李德國和蔡晶晶（2005）認為：從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應的市民社會。在西方，人們習慣于將國家行政性關系之外的那一大部分社會生活稱為“市民社會”，傳統(tǒng)的理論家則向來把“市民社會”的存在視為公民自由和社會發(fā)展的保證?？梢哉f，社會管理的理論邏輯起點就是源于西方語境中的市民社會。從實踐上講，社會管理區(qū)別于政治管理和經(jīng)濟管理的主要之點，就在于它以維護社會公平與公正為首要目標，注重社會結構整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調發(fā)展。[2]陸學藝（2008）提出：“社會”一詞有三種含義：第一種是大社會概念，這里的社會，就等于是國家整體；第二種是二分法，把經(jīng)濟發(fā)展之外的領域都歸為社會發(fā)展，是中社會概念；第三種含義是，專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟、政治、文化、科技等并論的社會；社會建設中的“社會”是小社會，是第三種含義的社會。[3]李培林和陳光金（2010）認為：從宏觀上看，現(xiàn)代社會的組織體系主要由三大部門構成：第一部門是以政府機構為主體的國家組織；第二部門是以企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟組織；第三部門是以非營利機構為主體的社會組織。第二部門是經(jīng)濟建設功能要求的主要承擔者（但也要在一定程度上參與社會建設），第三部門是社會建設功能要求的主要承擔者，而第一部門則承擔著對第二和第三部門進行調控、監(jiān)管并提供服務的功能要求。[4]

五、社會管理的主體與客體

結合之前對于社會管理基本內涵的討論，筆者認為，社會管理的主體應是多元的，不僅指國家、政府機構，而且還包括各種非營利部門、社會組織乃至企業(yè)，他們在對于社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等進行處理、規(guī)范、協(xié)調和服務等社會管理活動中都可以發(fā)揮重要的作用。社會管理的手段是多樣化的，既包括國家政府利用行政手段、法律手段對社會生活的干預，也包括社會組織及社會成員利用行為準則、道德規(guī)范和輿論影響對社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等的自我管理或自治自律，還包括利用市場機制由企業(yè)提供社會公共服務以及企業(yè)自覺履行社會責任。

童星（1991）認為：社會管理的客體就是社會系統(tǒng)；對社會系統(tǒng)實施管理的主體則是管理者以及由他們所組成的社會管理系統(tǒng)。[5]筆者認為，作為社會管理的客體（對象）的社會系統(tǒng)，意指市民社會的各個方面，包括社會生活的各領域、各種社會公共事務、社會公共服務以及作為社會關系凝結的非營利部門和社會組織等，其中，非營利部門和社會組織既是社會管理的主體，又是社會管理的客體。

六、社會管理與社會建設

鄭杭生（2011）指出：“社會建設”并不是一個現(xiàn)在才提出的新概念。孫中山在民國六年，即1917年，曾為《建國方略》之三《民權初步·社會建設》一書作序。在這篇序言中，孫中山強調要把四萬萬一盤散沙的民眾團結起來，行使民權，應從學習集會開始。他說道：“會議通則為教我國人民行使民權第一步之方法也，倘此第一步能進，行之能穩(wěn)，則逐步前進，民本之發(fā)達必有登峰造極之一日”[6]。在孫中山那里，社會建設是他總的政治設計的基礎部分。[7]在社會學研究中，孫本文在1933年曾創(chuàng)辦過名為《社會建設》的雜志，并在1935年出版的《社會學原理》中界定了這一概念：“依社會環(huán)境的需要與人民的愿望而從事的各種社會事業(yè)，謂之社會建設”[8]。

陸學藝（2011）提到，黨的十六屆四中全會有兩個理論貢獻：一是提出了構建社會主義和諧社會，二是提出了社會建設。前者提出了適合中國國情民意的戰(zhàn)略奮斗目標，后者則是為實現(xiàn)社會主義和諧社會服務的。[9]

“社會管理”和“社會建設”側重點有所區(qū)別，但又是密不可分、相互促進的。包曉霞（2010）認為：社會建設側重解決發(fā)展社會的哪些方面的問題，而社會管理側重解決誰來推動發(fā)展的問題。社會建設主要是指通過社會制度的建構和再建構，使社會更加趨于良性化運行；社會管理主要解決誰來管理，如何管理的問題，主要圍繞社會管理的主體，明確政府在社會管理中的角色、職能，以及社會管理中其他主體的作用，即社會管理活動與過程中的角色分工特點，解決社會管理的效率問題。社會建設更多地涉及社會要素或子系統(tǒng)的開發(fā)，如：政治、經(jīng)濟、思想、法律等社會制度或社會政策、社會組織以及物質性社會產(chǎn)品的生產(chǎn)，如城市和市鎮(zhèn)、社區(qū)、交通設施、水利等基礎設施，以提高社會中的個人的福祉水平，增強社會功能。[1]社會管理與社會建設的共同目標是實現(xiàn)人類的社會需要和理想。從這個意義上看，人類社會發(fā)展的歷史，就是人類通過適當?shù)纳鐣ㄔO和管理策略，不斷接近理想又不斷產(chǎn)生新的理想的過程。

七、對社會管理基本問題的思考

在對于社會管理基本問題進行討論時，必須重點關注的有如下幾點：1.社會管理的主體與客體問題，即：誰來管理與管理誰的問題；這一問題的明確將直接影響到對社會管理的內容領域、組織架構、資源供配等其他關鍵問題的解答。2.社會管理的目的問題，即：社會管理到底為了什么的問題；對于社會管理目的的研究，有助于明確社會管理學科內容、界定社會管理的功能范圍，并進一步理解社會管理與其他社會學相關概念（如：社會建設、社會工作等）的聯(lián)系與區(qū)別。3.社會管理重點領域及具體內容的問題，即：社會管理到底做什么和怎樣做的問題；對于社會管理領域、內容問題的解答，將直接影響到社會管理學科的整體框架，即社會管理在理論與實踐層面所包含的子問題。

縱觀國內外學者對于社會管理問題的研究，在理解社會管理的主體與客體問題時，對于社會管理的客體，學者們的結論大體一致：社會管理中的“社會”就是與國家相對應的市民社會或公民社會；是專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等并論的社會。對于社會管理的主體，西方學者長期以來普遍奉行“大社會、小政府”的理念，主張多元化的社會管理主體；我國學者基于我國從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的體制沿革，從“全能型政府”到“重經(jīng)濟建設，輕社會建設”的政府執(zhí)政重心變遷等一系列現(xiàn)實情況，提出“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理主體論。對于社會管理的目的問題，中西方學者的觀點也基本達成一致；西方學者普遍認為：社會管理的主要目的是提供一個公正公平、穩(wěn)定良好的社會環(huán)境，即以社會的公正公平為優(yōu)先，維持社會秩序。我國學者也認為：社會管理以維護社會公平與公正，實現(xiàn)社會和諧、全面進步為首要目標。對于社會管理重點領域及具體內容的問題，西方學者普遍認為：社會管理主要是對于社會服務及社會公共事務的管理、領導、決策與規(guī)制（制度建設），并帶有更重的“規(guī)制”色彩，這主要是基于西方發(fā)達國家整體“服務型政府”的職能定位而獲得的。我國學者對于社會管理重點領域及具體內容問題的關注，主要基于“經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調是當前中國社會面臨的突出矛盾和問題，從而導致大量社會矛盾、民生問題、社會問題、公共危機事件凸顯”這一社會現(xiàn)實而產(chǎn)生，因此普遍將社會管理的重點領域和具體內容集中在源頭治理體系建設（如：社會保障管理、社會規(guī)范建設等）、動態(tài)協(xié)調機制建設（如：社會安全管理、社會矛盾調解、社會矛盾預警、訴求表達機制等）以及應急管理體制建設（如：社會應急管理體制機制建設、社會應急管理法律體系建設、全民應急處置能力建設等）三方面，是以解決社會實際問題為出發(fā)點而產(chǎn)生的。

筆者認為，社會管理是由政府領導負責，社會、公眾多方協(xié)同參與，綜合運用各種資源和手段，以維護社會公平、公正，維持社會秩序，維系社會效益，滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求為目的，對于社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等進行處理、規(guī)范、協(xié)調和服務的過程。社會管理的主要內容是：通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，規(guī)范社會行為、管理社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結構，協(xié)調社會利益關系，促進社會認同、維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，回應社會訴求、解決社會問題、化解社會矛盾，維護社會治安、應對社會風險，促進社會和諧，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，為人類社會生存和發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調統(tǒng)一、持續(xù)發(fā)展，既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境。

此外，對于“社會管理”來源的問題，筆者認為，“社會主義社會管理學”起源于前蘇聯(lián)、東歐等當時的社會主義國家，并于20世紀80年代傳入我國；而“社會管理學”的起源則早于“社會主義社會管理學”，興起于西方資本主義社會。而正是由于“社會管理”這一概念最早源于西方學界，也幾乎從同時代開始，不同語言背景的學者對“社會管理”理論與實務進行了廣泛研究，以至于在之后的理論交流和學術溝通過程中，對于本身涵義相同的內容，由于理解、翻譯、傳播等環(huán)節(jié)的一系列問題，而產(chǎn)生了表述和用法的不一致（如：“social administration”與“social management”）。

在進一步對于社會管理進行理論研究與實踐的過程中，筆者認為，應結合前人的理論基礎與我國社會歷史及現(xiàn)狀，確立社會管理學科的整體框架，梳理社會管理學科的研究脈絡、研究方法和研究內容，從而在學科的長遠期發(fā)展層面有一個清晰的思路與綱領；在社會管理總體框架的指導下，結合我國社會的現(xiàn)狀，在中短期，可使社會管理的理論研究對于社會實際問題的解決更具有現(xiàn)實意義。