[摘要]加強(qiáng)社會(huì)管理的法治支撐，在社會(huì)管理中植入和壯大法治理念，實(shí)現(xiàn)主要依靠法律的社會(huì)治理，是創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，建立和完善具有時(shí)代特征、中國(guó)特色、上海特點(diǎn)的社會(huì)管理體系的重要環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新，就要注重用法治來(lái)統(tǒng)領(lǐng)、調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，就要不斷剔除各種人治的思維、計(jì)劃的殘留，建立通過(guò)法律手段來(lái)管理、運(yùn)營(yíng)社會(huì)的模式，形成主要依靠法律的社會(huì)治理，建構(gòu)以法律為基準(zhǔn)的社會(huì)秩序，養(yǎng)成以法律手段來(lái)處理社會(huì)問(wèn)題的習(xí)慣。這要求以良性立法拓展法律空間、奠定治理基礎(chǔ)，以柔性執(zhí)法凸顯人本理念、化解社會(huì)矛盾，以能動(dòng)司法回應(yīng)社會(huì)需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。

上海的率先發(fā)展，內(nèi)在地包含了上海不僅要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上領(lǐng)跑全國(guó)，而且要在社會(huì)管理上實(shí)現(xiàn)率先突破、做出表率、提供經(jīng)驗(yàn)的要求。目前上海發(fā)展中的問(wèn)題和矛盾已溢出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)改革對(duì)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)空間日益逼仄，單純依靠經(jīng)濟(jì)改革本身已不足以為社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。上海發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題，就突出地表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)與管理的不同步上：相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)管理落后，社會(huì)結(jié)構(gòu)滯后。如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，以激發(fā)社會(huì)活力、釋放社會(huì)空間、促進(jìn)社會(huì)整合、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾，降低社會(huì)總體運(yùn)行的代價(jià)，推動(dòng)城市全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，是亟須我們精細(xì)考慮的“頂層設(shè)計(jì)”。

一、以良性立法拓展法律空間、奠定治理基礎(chǔ)

社會(huì)管理的正常運(yùn)行取決于權(quán)力的法治化程度。社會(huì)管理的法治化，意味著主要用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范權(quán)力行使的范圍、限度、方式和程序，建立起一整套調(diào)整公共權(quán)力運(yùn)行的法律法規(guī)體系，設(shè)計(jì)出一套結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制。立法，是賦予一系列由社會(huì)主體所共同認(rèn)可的價(jià)值準(zhǔn)則以國(guó)家強(qiáng)制力的活動(dòng)，立法越是完善、發(fā)達(dá)，其所統(tǒng)攝的價(jià)值標(biāo)的就越多，離應(yīng)然狀態(tài)也就越近。

上海地方立法成果頗豐，已基本涵蓋社會(huì)與生活的方方面面，大體做到了有法可依。在人大立法方面，改革開放30年的前半期著重制定新法規(guī)，積極應(yīng)對(duì)迅速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，后半期更加注重法規(guī)的實(shí)效性和穩(wěn)定性，近10年來(lái)，立法重點(diǎn)逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，立法的民主性和創(chuàng)制性也有所提高。在行政立法方面，由改革開放初期注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理方面的立法，到20世紀(jì)90年代側(cè)重有限政府、責(zé)任政府和效率政府的立法，再到最近10來(lái)年注重政府服務(wù)職能、關(guān)注民生和建設(shè)陽(yáng)光政府的立法。[1]但法律體系內(nèi)部尚存在一些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，與社會(huì)管理的要求脫節(jié)：

一是在立法質(zhì)量方面尚有欠缺。部分地方性法規(guī)（含地方政府規(guī)章，下同）帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不能適應(yīng)新的形勢(shì)的要求，不能反映客觀規(guī)律，針對(duì)性不強(qiáng)、措施不夠有力，難以操作，不能有效解決實(shí)際問(wèn)題。上海市人大常委會(huì)下屬的立法研究所曾組織對(duì)截止2007年上海現(xiàn)行有效的142件地方性法規(guī)進(jìn)行“立法后評(píng)估”，專家評(píng)測(cè)資料顯示，有61件（占42.9%）法規(guī)獲得“一般”的評(píng)價(jià)，還有13件（占9.2%）獲“較差”的評(píng)價(jià)。比如：《上海市城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理規(guī)定》《上海市監(jiān)護(hù)治療管理肇事肇禍精神病人條例》《上海市人民警察條例》等[2]。

二是在法律結(jié)構(gòu)方面尚不完善。現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)偏重經(jīng)濟(jì)和行政管制，在近150部地方法規(guī)中，涉及民生的僅有53部，約占36.3%；在近300部地方政府規(guī)章中，涉及民生的僅有115部，約占38.6%。[3]一些社會(huì)改革、公共管理急需的法規(guī)還付諸闕如，這顯然不能適應(yīng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的需要。以2010年上海市政府頒布的13件規(guī)章為例，這些規(guī)章，大部分名稱中冠以“管理”字樣（10件），所涉及內(nèi)容無(wú)一關(guān)乎民生，重管理輕服務(wù)、重經(jīng)濟(jì)輕民生可見一斑。

三是在公眾參與方面尚待提高。社會(huì)領(lǐng)域的立法涉及的利益面廣，與保障與改善民生相關(guān)，除了公布草案、征詢建議外，應(yīng)在立法中引入辯論機(jī)制，通過(guò)利益交換、博弈和對(duì)抗，提高立法質(zhì)量。目前，不管是人大立法還是政府立法，都有濃厚的部門化、利益化的閉門立法色彩，公眾參與不夠。比如，上?？梢詾橐?guī)范養(yǎng)犬行為制訂《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》——盡管條例頒行后市民養(yǎng)犬行為未見明顯改觀；同時(shí)，上海卻沒(méi)有一部綜合性的法規(guī)來(lái)保障900萬(wàn)外來(lái)人口的利益，這與公眾參與不足明顯相關(guān)。市政府法制辦在《上海市依法行政狀況測(cè)評(píng)指標(biāo)分析報(bào)告》中，調(diào)查了律師對(duì)上海市法治政府建設(shè)的看法，他們認(rèn)為“上海市地方規(guī)章制度建設(shè)的最大問(wèn)題在于制定時(shí)公眾參與度過(guò)低”。

法治建設(shè)，立法先行。但僅僅建立一個(gè)法律文本體系是不夠的，唯有“良法”才是善治的前提與基礎(chǔ)。所謂“良性立法”既不是為單純追求數(shù)量和眼前“效果”的立竿見影式的“急性”立法，也不是在法律工具主義思維支配下的以強(qiáng)化行政權(quán)威為目的應(yīng)急式“惡性”立法，而是以立法方式對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行建構(gòu)，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行安排，有效發(fā)揮立法在表達(dá)、協(xié)調(diào)、平衡社會(huì)利益等方面的作用。在當(dāng)前，建議上海在立法方面做以下工作：

首先，要加強(qiáng)法規(guī)清理。對(duì)現(xiàn)有地方法規(guī)和政府規(guī)章中計(jì)劃色彩濃厚、不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求、特別是不利于改善民生的法規(guī)或規(guī)章要及時(shí)修訂或廢止。一些法規(guī)實(shí)際上沒(méi)有發(fā)揮作用，如《上海市計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助若干規(guī)定》、《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等，也要考慮修訂或廢止。

其次，要注重社會(huì)立法。在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上加快社會(huì)管理領(lǐng)域的立法進(jìn)程，謀求立法的人性化、精細(xì)化，以回應(yīng)社會(huì)對(duì)公平正義的需求，矯正社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，爭(zhēng)取做到大部分問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為法律解決，涉及民生的問(wèn)題都可以找到法律依據(jù)。建議對(duì)公共場(chǎng)所安全、戶口及居住證管理、社區(qū)服務(wù)等進(jìn)行立法。建議將政府文件規(guī)定的住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等等公民福利的內(nèi)容上升為立法，并逐步覆蓋所有常住人口。要適應(yīng)新的社會(huì)管理形勢(shì)的要求，盡快啟動(dòng)推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展、建設(shè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍等方面的立法動(dòng)議、立項(xiàng)和調(diào)研工作，修訂《上海市信訪條例》、《上海市人民警察巡察條例》等，形成社會(huì)管理的法制框架。

最后，要完善立法機(jī)制。堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、開門立法，以保障公眾參與，聽取民意、吸收民智、發(fā)揚(yáng)民主。要推進(jìn)公眾的有序參與，立法中要有不同群體特別是流動(dòng)人口和弱勢(shì)群體的聲音，要反映不同界別、不同職業(yè)的利益和訴求。一般認(rèn)為，充分吸納民意的法律，更容易得到老百姓的認(rèn)同、從而也會(huì)得到自覺(jué)遵守、共同維護(hù)。

二、以柔性執(zhí)法彰顯人本理念、規(guī)范社會(huì)行為

社會(huì)管理最大量的工作體現(xiàn)在城市管理和行政執(zhí)法過(guò)程中。如果說(shuō)社會(huì)立法為社會(huì)管理提供了一個(gè)應(yīng)然的關(guān)系框架，用法律建構(gòu)起基本的秩序，那么法的實(shí)施狀況則在很大程度上決定著法律在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際作用。“良法”并不必然導(dǎo)致“善治”，僅僅建立起一個(gè)理想的法律文本體系是簡(jiǎn)單容易的，而要在現(xiàn)實(shí)生活中推進(jìn)法治進(jìn)程，則并不那么簡(jiǎn)單。目前，上海在執(zhí)法方面面臨的問(wèn)題有:

一是執(zhí)法資源不均衡。這在次中心區(qū)表現(xiàn)得格外顯明。近幾年來(lái)上海的城市化進(jìn)程加快，外來(lái)人員急劇涌入，由此造成這些區(qū)的執(zhí)法任務(wù)驟增。與2009年相比，2010年寶山、閔行、嘉定、松江、青浦、奉賢等六個(gè)區(qū)人口增幅均在30%以上，但各類執(zhí)法隊(duì)伍的編制大多為隊(duì)伍建立時(shí)核定，已多年未做調(diào)整，致使執(zhí)法隊(duì)伍缺口很大。在城管執(zhí)法方面，上海郊區(qū)新城執(zhí)法力量不足的矛盾特別尖銳，目前，上海有38個(gè)鎮(zhèn)面積超過(guò)50平方公里，有八個(gè)鎮(zhèn)面積超過(guò)100平方公里，如松江九亭鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口36萬(wàn)人（其中戶籍人口僅3萬(wàn)人），浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)轄區(qū)面積100多平方公里，但他們的城管正式執(zhí)法人員都只有20多人，浦江鎮(zhèn)轄區(qū)面積達(dá)103平方公里，也只有六名執(zhí)法人員。寶山區(qū)有3000多家食品生產(chǎn)廠，但只有三名在編的食品安監(jiān)人員。相反，中心區(qū)則不存在這方面的問(wèn)題，甚至有所過(guò)剩，但由于條條塊塊的問(wèn)題，執(zhí)法資源無(wú)法在內(nèi)部?jī)?yōu)化、整合和統(tǒng)籌。

二是執(zhí)法隊(duì)伍不整齊。為彌補(bǔ)城市執(zhí)法力量的不足，應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)峻的執(zhí)法任務(wù)，公安、城管等部門聘用了大量的協(xié)管員隊(duì)伍用于執(zhí)法輔助工作，這在部分區(qū)縣、街鎮(zhèn)表現(xiàn)得比較突出。截至2011年2月，僅城管執(zhí)法的協(xié)管員隊(duì)伍就達(dá)近1.2萬(wàn)人，這其中既有市萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目（區(qū)縣千人就業(yè)項(xiàng)目，街鎮(zhèn)百人就業(yè)項(xiàng)目），也有自設(shè)隊(duì)伍的情形，他們不屬于執(zhí)法隊(duì)伍編制、不具備執(zhí)法資格，甚至是為安排就業(yè)所實(shí)施的應(yīng)急對(duì)策。他們素質(zhì)良莠不齊，但有些也穿著執(zhí)法制服，甚至違規(guī)取得執(zhí)法證。由于入口把關(guān)不嚴(yán)、工作定位不準(zhǔn)和日常監(jiān)管缺失等原因，執(zhí)法中很多沖突與糾紛與他們有關(guān)。

三是執(zhí)法體制不完善。社會(huì)管理法治化的過(guò)程，就是要實(shí)現(xiàn)從“治民”到“治官”，從“任意行政”到“規(guī)范行政”的轉(zhuǎn)變，這既要嚴(yán)格執(zhí)法、又要熱情服務(wù)，既要規(guī)范社會(huì)行為、又要彰顯人本理念。若干建議：

首先，要進(jìn)一步理順執(zhí)法體制，不斷推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的探索。隨著上海經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，分散的執(zhí)法隊(duì)伍和專業(yè)執(zhí)法體制與上海國(guó)際化都市的管理要求之間的不協(xié)調(diào)日益凸顯，導(dǎo)致有利可圖爭(zhēng)相執(zhí)法，無(wú)利可圖相互推諉。上海已經(jīng)在文化市場(chǎng)、城市管理、食品安全等領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索并取得了積極的成效。當(dāng)前，要鞏固綜合執(zhí)法的成果，就必須繼續(xù)大力推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，特別是要盡量縮小政府公權(quán)力的行使范圍，把一些不該由政府行使的權(quán)力移交給行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織。不能再批準(zhǔn)官辦的社會(huì)中介組織，使其真正擺脫與行政部門的掛靠關(guān)系，也要鼓勵(lì)民辦社會(huì)中介組織的設(shè)立和發(fā)展。

其次，要進(jìn)一步完善執(zhí)法機(jī)制，整合區(qū)域內(nèi)各種執(zhí)法力量。由于上海正處于急劇變遷的時(shí)期，恐怕任何一套完善的執(zhí)法體制都不足以應(yīng)付所面臨的問(wèn)題。在執(zhí)法體制尚不可能做大的改變的情況下，形成一套良好的機(jī)制，就顯得非常重要了。但執(zhí)法機(jī)制是執(zhí)法的運(yùn)行方式與模式，在運(yùn)行中要防止機(jī)制變成體制，形成另一個(gè)政府部門。

再次，要進(jìn)一步統(tǒng)籌執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)全上海市執(zhí)法資源的合理配置。目前，上海中心區(qū)、次中心區(qū)和郊區(qū)在執(zhí)法資源占有上很不均衡，中心區(qū)擁有較多甚至富余的執(zhí)法資源，而次中心區(qū)積聚了龐大的流動(dòng)人口卻面臨著執(zhí)法資源短缺的矛盾。一方面要以轄區(qū)內(nèi)實(shí)有人口為基數(shù)，加大這些區(qū)域的執(zhí)法力量，在編制、人員和經(jīng)費(fèi)上予以保障；另一方面，要改變中心區(qū)的資源存量，逐步將富余的執(zhí)法力量和資源轉(zhuǎn)移到次中心區(qū)和郊區(qū)。

最后，要進(jìn)一步更新執(zhí)法理念，在優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍、規(guī)范執(zhí)法行為、倡導(dǎo)文明執(zhí)法上下工夫。執(zhí)法要嚴(yán)，但如果不顧實(shí)際，一味“秉公執(zhí)法”，將遇到反彈，反而阻礙法治化的進(jìn)程。而“柔性執(zhí)法”則有可能在一定程度上化解由此產(chǎn)生的張力，在比較和緩的情況下實(shí)現(xiàn)法的目的，并逐步引領(lǐng)公眾走向社會(huì)理性。“柔性執(zhí)法”的核心要義就是摒棄強(qiáng)制行政、剛性執(zhí)法，而是代之以溫和的、說(shuō)服式的執(zhí)法模式，把執(zhí)法的過(guò)程作為普及法治理念、彰顯法治精神的過(guò)程，以緩解矛盾、減少對(duì)抗，最大程度地與行政相對(duì)方取得共識(shí)、諒解。

三、以能動(dòng)司法回應(yīng)社會(huì)需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義

近幾年來(lái)，上海同全國(guó)一樣，也面臨著訴訟爆炸的問(wèn)題。在這種情況下，作為維護(hù)社會(huì)正義最后一道防線的司法應(yīng)如何定位自己的角色、發(fā)揮自己的作用？上海各級(jí)人民法院圍繞公正與效率的主題，踐行司法為民的宗旨，在未成年人審判、訴訟調(diào)解等方面做出了許多有益的改革和探索。但司法機(jī)關(guān)在回應(yīng)社會(huì)需求，面對(duì)公眾期待方面還面臨著一些困境，亟待梳理：

一是訴訟數(shù)量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34萬(wàn)件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革開放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各類案件41.64萬(wàn)件，審結(jié)41.65萬(wàn)件，同比分別上升5.3%和4.6%。從外部環(huán)境來(lái)講，中國(guó)乃至上海都處于社會(huì)矛盾高發(fā)期，糾紛、沖突不斷涌現(xiàn)。從法院內(nèi)部來(lái)講，審判力量仍然不足，上海的法官數(shù)量不足，據(jù)1997年的數(shù)據(jù)，上海約為3000人，占當(dāng)時(shí)全市人口的比例約為萬(wàn)分之一點(diǎn)九，低于全國(guó)的密度（全國(guó)為萬(wàn)分之二點(diǎn)五）[1]。這個(gè)數(shù)據(jù)是根據(jù)戶籍人口統(tǒng)計(jì)的，如果算上近年來(lái)不斷增長(zhǎng)的外來(lái)人口，那么上海法官的密度可能會(huì)比全國(guó)更低。以浦東新區(qū)法院為例，該法院有工作人員800人，每年審理案件8萬(wàn)件，人均年審案100件。

二是司法資源沒(méi)有合理配置，不同區(qū)域不平衡的現(xiàn)象比較突出。自2000以來(lái)，上海對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由212個(gè)調(diào)整為112個(gè)，調(diào)整后的面積、人口規(guī)模相應(yīng)增加了一倍左右，這使司法資源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院內(nèi)部也有一個(gè)資源優(yōu)化的問(wèn)題，前述浦東新區(qū)法院，800名工作人員中只有300人具體審理案子，其中刑庭年人均結(jié)案數(shù)為194.4件，每人每年需要坐庭達(dá)332次，法官人均結(jié)案數(shù)超過(guò)200件的就有5個(gè)部門，這使法院不堪訟累。其他不參與案件審理的人員包括書記員、法警、政工干部、紀(jì)檢干部、研究室、辦公室等工作人員等，因而，實(shí)際審案的人會(huì)更少。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾、糾紛多發(fā)，社會(huì)管理的任務(wù)繁重的情勢(shì)下，要求司法機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，未雨綢繆、超前謀劃、提前應(yīng)對(duì)，在分析研判形勢(shì)、回應(yīng)社會(huì)需求、參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政策考量、利益平衡、柔性司法等多種方式履行司法審判職能，從而把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。這就是“能動(dòng)司法”的理念。若干建議：

首先，完善訴（訟）調(diào)（解）對(duì)接機(jī)制?；鶎尤嗣裾{(diào)解機(jī)構(gòu)要善于從源頭上化解各類民間糾紛，將一般性的糾紛、矛盾與沖突吸附在基層、化解在基層，防止糾紛沖突大量涌至法院。法院要控制立案，對(duì)無(wú)實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的當(dāng)事人的立案申請(qǐng)，要多做勸解工作，努力使當(dāng)事人不起訴或者委托其他調(diào)解組織處理。對(duì)已立案的民事案件，審前、審中都要進(jìn)行細(xì)致的調(diào)解。對(duì)判決結(jié)案的案件，如當(dāng)事人雙方或一方仍不服判決，要跟蹤問(wèn)效，做好后期工作。在這方面，上海市第二中級(jí)人民法院積極聯(lián)同司法行政部門和專業(yè)社會(huì)團(tuán)體，統(tǒng)籌組織轄區(qū)的法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作，使法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作更具組織性、常態(tài)性和實(shí)效性。

其次，倡導(dǎo)巡回就地審理。一些普通的民事案件，特別是熟人之間的爭(zhēng)議，其問(wèn)題的解決和矛盾的化解，離不開當(dāng)事人生活的場(chǎng)景。法院的審理，理論上要求就事論事，“一斷于法”，但考慮到整個(gè)社會(huì)法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各項(xiàng)活動(dòng)的唯一正當(dāng)性依據(jù)，在當(dāng)事人生活的場(chǎng)景，更容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人爭(zhēng)議的深層原因，也更有利于促使當(dāng)事人達(dá)成和解，以修復(fù)和維持和諧的人際關(guān)系。巡回和就地審理，也有利于法官了解和體察民情，貼近百姓生活、了解百姓需求，增強(qiáng)大眾思維和群眾意識(shí)，最終拓寬審判和調(diào)解思路。

再次，擴(kuò)大受案立案范圍。法院及法官往往基于內(nèi)部和上級(jí)法院考核的壓力，對(duì)于一些疑難、復(fù)雜的案件，特別是團(tuán)體訴訟案件，不敢、不愿立案，從而把糾紛推向社會(huì)或信訪部門。信訪對(duì)于處理個(gè)性化的問(wèn)題、歷史性的問(wèn)題等具有一定的優(yōu)勢(shì)，但過(guò)度信“訪”，會(huì)弱化信“法”，不但不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的法制建設(shè)，也會(huì)強(qiáng)化社會(huì)治理的“人治”路徑依賴。司法的優(yōu)勢(shì)是其利用普遍的規(guī)則作為處理問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，盡管對(duì)于某一個(gè)個(gè)案來(lái)說(shuō)，其處理的過(guò)程可能比較繁瑣，但卻有利規(guī)范整個(gè)社會(huì)的治理。

四、以深度普法優(yōu)化法治環(huán)境、推進(jìn)法治創(chuàng)建

上海地方文化中具有守規(guī)矩、講道理、重自律和愿妥協(xié)等品質(zhì)，這些特點(diǎn)使其擁有接納法律權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)，是有利于法治建設(shè)和社會(huì)管理的重要條件。上海市法制宣傳教育聯(lián)席會(huì)議辦公室組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，上海市民法律意識(shí)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，平均得分為71.7分，這表明上海市民有著強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)、理性態(tài)度和維權(quán)意識(shí)。但市民的法律素質(zhì)是一個(gè)彈性很大的概念，社會(huì)管理方面存在的一些問(wèn)題也反映出上海市民法律素質(zhì)方面的缺陷，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是知法不守法。二是學(xué)法不用法。三是執(zhí)法不崇法。

目前，上海正在推行“六五”普法?！傲濉逼辗ㄆ陂g也將是上海社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在經(jīng)歷了25年的大規(guī)模普法之后，“六五”普法應(yīng)該實(shí)現(xiàn)普法理念、目標(biāo)和手段的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)從知識(shí)到文化、從文化到信念、從信念到行為的轉(zhuǎn)型，以契合社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需求。

首先，要實(shí)現(xiàn)普法目標(biāo)從“法制”到“法治”的升級(jí)。法制，即法律制度，是法治的基礎(chǔ)和前提條件。而法治則是相對(duì)于“人治”而言的法律制度的運(yùn)行狀態(tài)，是法制的立足點(diǎn)和歸宿，要實(shí)行法治，必須具有完備的法制，但僅僅有法制是不夠的。理想的社會(huì)管理既要有良好的法律制度建構(gòu)，更要有法治運(yùn)行機(jī)制賴以生成、運(yùn)行和發(fā)展變化的公民尚法理念?！傲濉逼辗?，要注重從“知法、學(xué)法”到“守法、用法”的轉(zhuǎn)變，從注意法律文本、條文到法治文化、價(jià)值的轉(zhuǎn)變，摒棄實(shí)用主義、工具主義、功利主義。要面對(duì)新的社會(huì)管理現(xiàn)實(shí)和市民法律素質(zhì)現(xiàn)狀，堅(jiān)持結(jié)合市民生活的實(shí)際，貼近市民、服務(wù)市民，通過(guò)宣傳典型案例，讓市民真正感到法律在各種社會(huì)調(diào)整措施中所具有的至上性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，法律在支配現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的主導(dǎo)作用。

其次，要注重普法手段從“灌輸”到“引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換。公職人員的執(zhí)法過(guò)程對(duì)形塑市民的法治意識(shí)非常關(guān)鍵，執(zhí)法人員執(zhí)法的過(guò)程，應(yīng)該同時(shí)是一個(gè)講法、普法的過(guò)程，要通過(guò)苦口婆心的說(shuō)服、勸導(dǎo)工作，增強(qiáng)人們的法治觀念，逐步地訓(xùn)練公眾的守法意識(shí)。普法過(guò)程還需要依賴各種載體，使法治的理念有所依附，把普法同優(yōu)化法治環(huán)境，創(chuàng)建法治小區(qū)、文明小區(qū)等活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。只有這樣，社會(huì)管理的法治化還會(huì)有群眾基礎(chǔ)。

最后，要推動(dòng)普法對(duì)象從“戶籍”到“常住”的擴(kuò)展。上海有龐大的外來(lái)人口數(shù)量，他們?yōu)樯虾５陌l(fā)展做出了貢獻(xiàn)，上海也積極在社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面向外來(lái)人員延伸。法律服務(wù)是最重要的公共服務(wù)項(xiàng)目之一，外來(lái)人口的素質(zhì)特別是法律素質(zhì)的提高，是上海社會(huì)融合的重要因素。沒(méi)有外來(lái)人口法律素質(zhì)的提高，上海是不可能建設(shè)法治社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化的，即使建成了也不可持續(xù)。要根據(jù)外來(lái)人員的特點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行法治宣傳教育，讓他們起碼享受到法律“低?！薄?/p>

五、以法律服務(wù)滿足公眾需求、化解社會(huì)矛盾

法律服務(wù)工作，是社會(huì)管理法治化的重要一環(huán)，依靠法治來(lái)解決社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，保障社會(huì)的公平正義，就必須從源頭上注重社會(huì)治理，強(qiáng)化從基層和底層化解社會(huì)矛盾和沖突的能力，而不能使社會(huì)沖突和矛盾都涌向司法機(jī)關(guān)和信訪部門。事實(shí)證明，法律服務(wù)的前端投入越少，后端的投入就會(huì)越多。若干建議：

首先，要規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)。法律服務(wù)，政府、社會(huì)都有責(zé)任和義務(wù)。但基本的法律服務(wù)的提供如同低保一樣，是政府的責(zé)任，應(yīng)該較早地厘清和框定政府可以提供的法律服務(wù)內(nèi)容的清單，做到對(duì)居民的網(wǎng)格化覆蓋，以維護(hù)起碼的社會(huì)正義。要防范法律服務(wù)市場(chǎng)的過(guò)度市場(chǎng)化，強(qiáng)化律師事務(wù)所、法律事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任、倫理意識(shí)，加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍的政治、業(yè)務(wù)建設(shè)，提高法律服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)和服務(wù)水平。

其次，要完善法律援助體系。目前的法律援助體系已很難適應(yīng)形勢(shì)的需要。一些區(qū)如閔行區(qū)以補(bǔ)助的方式為提供法律援助的律師提供補(bǔ)貼，在一定程度上緩解了供需的矛盾。法律服務(wù)的專業(yè)性比較強(qiáng)，更適合于政府購(gòu)買服務(wù)的方式。法律援助也要拓寬工作領(lǐng)域，從以援助訴訟為主向訴訟與非訟并重發(fā)展，以從源頭上預(yù)防沖突和糾紛。

最后，要優(yōu)化法律資源配置。從全市范圍內(nèi)，法律服務(wù)資源和投入要統(tǒng)籌考慮上海區(qū)縣街鎮(zhèn)的人口分布情況，要將投放的重點(diǎn)放到基層和次中心區(qū)，特別是外來(lái)人口較多的區(qū)域。同時(shí)，在各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，也有一個(gè)法律資源優(yōu)化和整合的問(wèn)題，法院、檢察院以及公安和司法部門擁有大量的法律資源，對(duì)其加以整合和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在提供法律服務(wù)方面就會(huì)起到事半功倍的作用。要進(jìn)一步培育和完善社會(huì)中介組織，促進(jìn)這些中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革。

結(jié) 語(yǔ)

總之，創(chuàng)新社會(huì)管理的體制機(jī)制，加快社會(huì)管理的法治化進(jìn)程，是上海在全國(guó)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”的重要保證。只有積極地推行法治、追求善治，實(shí)現(xiàn)制度重建和社會(huì)轉(zhuǎn)型，才能使治理結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步完善，發(fā)展動(dòng)力得到進(jìn)一步激發(fā)，社會(huì)團(tuán)結(jié)得到進(jìn)一步增強(qiáng)。構(gòu)建一套充滿活力、張弛有度的社會(huì)管理體制，可以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和社會(huì)融合，減輕上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的代價(jià)和陣痛，這是上海持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，更是上海對(duì)全國(guó)發(fā)展的貢獻(xiàn)。