[摘要] 對于社會管理理念的探討，本身是一個多角度、多層面的論辯過程。社會管理過程中政府與非政府組織關系的理論是社會管理理念形成的重大基礎。多元主義和法團主義理論亦分別反映了不同的有關政府與非政府組織關系的制度安排和價值取向?，F(xiàn)代社會管理發(fā)展過程中，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生重要變化，非政府公共組織與更大范圍的公眾參與一起構成社會管理不可或缺的主體。

美國社會學家羅伯特·派克（Robert Park）認為，任何制度形成時沒有不是帶著價值色彩的。這個帶有價值色彩的東西在維系著制度的運行，不管人們是否認識到這點。[1]社會管理理念是社會管理體制建立和運行的內(nèi)在基礎。社會管理體制創(chuàng)新，首先必須樹立正確的社會管理理念。更新社會管理理念，完善社會管理體制，創(chuàng)新社會管理方法，這是世界各國面臨的共同課題。

一、社會管理理念的多維視角

對于社會管理理念的探討，本身是一個多角度、多層面的論辯過程，學界有關這一方面的爭論也很多。

（一） 社會管理過程中政府與非政府組織關系

社會管理過程中政府與非政府組織關系的理論是社會管理理念形成的重大基礎。社會管理過程中政府與非政府組織的關系主要可概括為以下幾種觀點：（1）非政府組織制衡政府；（2）政府控制非政府組織；（3）非政府組織參與政府。

“非政府組織制衡政府”的理論可以追溯到以洛克為代表的自由主義者的“市民社會先于或外于國家”的理論架構。19世紀以前，自由主義基于霍布斯、洛克和盧梭等人對自然狀態(tài)的假說，明確主張依憑天賦權力而組織起來的國家以外的共同體，確立了社會的前于或外于國家的身份。在這里，國家的存在是為了維護個人的天賦權利，而個人權利的不可取消性則構成了國家權威及其權力的限度。自由主義者主張以公民社會來制衡國家，劃定國家行動的界限，限制國家權力的擴張， 體現(xiàn)在政府與非政府組織的結構關系上即非政府組織制衡政府?，F(xiàn)代自由主義認為國家是“必要的邪惡”，國家之所以必要是因為公民社會需要國家調(diào)解其內(nèi)部的利益沖突，保護其安全及完成公民社會無力承擔的公益事業(yè)。托馬斯·潘恩認為，公民社會和國家是一種此長彼消的關系。公民社會愈完善，對國家的需求就愈小。理想的國家乃是最低限度的國家。

“政府控制非政府組織”的理論可以溯源到以黑格爾所主張的“國家高于市民社會”的理論框架，黑格爾認為，市民社會乃是個人私利欲望驅動的非理性力量所致的狀態(tài)，撇開國家來看市民社會，它就只能在倫理層面上表現(xiàn)為一種無政府狀態(tài)，而絕非是由理性人構成的完滿狀態(tài)。因此，國家是絕對的。黑格爾的“國家高于市民社會”的學理框架的基本內(nèi)容是：第一，市民社會與國家的關系是一種相互依存的關系。市民社會依靠從國家得到睿智的領導和道德的旨意。第二，雖說市民社會與國家相互依存，但它們又處于不同的層次。國家不是手段而是目的，國家超越市民社會。第三，由于市民社會是由非道德的因果規(guī)律所支配，它在倫理層面上表現(xiàn)為一種不自足的地位，因此，對這種不自足的狀況的救濟或干預，只能訴之于整個社會進程中唯一真正的道義力量，即國家。黑格爾“國家高于市民社會”的理論架構隱含著國家權力可以無所不及以及社會可以被完全政治化的邏輯，并將國家或政治的至上地位以及一切問題都可最終訴求國家而獲致解決作為其理論預設。

非政府組織參與政府即公民社會參與國家的模式。西方公民社會參與國家的模式主要有兩大類：一類是多元主義模式，以美國為代表；另一類模式是法團主義的模式，以瑞典為代表。

（二） 多元主義模式與法團主義模式

多元主義和法團主義理論亦分別反映了不同的有關政府與非政府組織關系的制度安排和價值取向。

在政治學和政治社會學研究領域，多元主義是最為常見的術語之一。但在學理上對之加以定位，則是極其復雜的，可能涉及多種角度和視域。這一理論認為，社會變得越來越具有綜合性，不同的利益集團日益分化，因而權力就不再以某個利益集團的優(yōu)勢為轉移了。多元主義的歷史淵源，可追溯到兩個世紀以前，如法國哲學家盧梭的理論，其現(xiàn)代先驅則包括D.李斯曼（Riesman）、R.達爾（Dahl）和帕森斯等人。

就其詞義而言，“多元”所指代的似乎是一個相當簡單的問題，但實際上這涉及政治學發(fā)展過程中分析單位的一個重大轉折。在自由主義的政治學傳統(tǒng)中，基本的分析單位一向是公民個人。而保守主義的精英理論對于大眾的理解，也是將其視為分散的、無組織的個人。

所謂“多元”，主要包括兩種意思：一是指各種各樣的組織或利益集團的并存并立，相互競爭；二是指緣于權力資源高度分散而呈現(xiàn)的一種多中心（multiplecenters）或無中心（centerless）格局，即意指社會中存在著權力的多元中心，其中任何中心都不能完全占有主導地位。

多元主義的基本命題可概括為以下幾個方面：1. 利益集團廣泛性的命題。多元主義將各種利益集團視為政治權力分散的社會基礎。政治和法律制度必須保障公民的結社權利，任何一群個人都享有結社的自由，隨時隨地可以組織起來，而且利益集團和潛在利益集團的數(shù)目原則上不受限制。2.利益集團的中介性命題。利益集團的中介功能是雙向的，利益集團的中介過程在公民和政府之間架起了一座橋梁，使得公民的參與活動和范圍擴大了，上下溝通容易了。3.利益集團的動員性的命題。并非所有的利益集團都從事政治活動。利益集團促使人們關注共同的利益和問題，經(jīng)由這一過程，許多個人被激發(fā)起來發(fā)表意見和采取行動。4.利益集團的私人性命題。多元主義認為，利益集團的組織必須是自愿的。其基礎在于共同的利益和關心。5.利益集團的定向性命題。每一個利益集團都擁有獨特的資源類型，其關注的問題和活動相對專門化，其權力的運用亦有所限制。6.利益集團的競爭性命題?，F(xiàn)代社會被分解為無數(shù)具有不同利益和資源的集團，它們運用資源去接近和影響政府，并與其他的利益集團相互競爭；政府本身也是一個多元主義的復合體。對于多元主義來說，國家（更常用的是政府）是一個代表了許多集團利益和政府部門之間的沖突的場所；多元主義是社會均衡的保障。在多元主義的模式中，權力散布于整個社會之中，形成了許多競爭性的多元決策中心，而且競爭的動態(tài)過程不斷改變著政治勢力的格局。[1]

法團主義（corporatism）其思想淵源及最初的實踐可以追溯到近現(xiàn)代，但作為一種完整的理論體系只是20世紀70年代才問世的。它的興起與經(jīng)典多元主義相呼應。《布萊克維爾政治學百科全書》給現(xiàn)代法團主義下的定義是：“法團主義是一種特殊的社會—政治過程，在這個過程中，數(shù)量有限的、代表種種職能利益的壟斷組織與國家機構就公共政策的產(chǎn)出進行討價還價。為換取有利的政策，利益組織的領導人應允通過提供其成員的合作來實施政策?！本推渥鳛榉治龉ぞ叨徽螌W家使用時所包括的含義而言，法團主義指涉一種特定的國家—集團關系，一種政治體制和一種意識形態(tài)。

首先，法團主義所包含的最基本的含義和所提示的最基本的理論圖景集中于利益集團與政府機構之間的一種特定關系結構，即在正式的機構框架內(nèi)政府官員面對的是代表著主要經(jīng)濟利益和職業(yè)利益的正式組織。

其次，法團主義還用來指稱特定的國家—利益集團關系結構內(nèi)的一種有關政治社會的綜合性組織形式。早期的社會合作主義是一種由意大利法西斯主義所首創(chuàng)的體制，其法律制度的建構試圖使社會上所有的“利益”團體，在政治決策過程中具有固定而又明確的作用，從而取代政黨制度和議會制度。當代社會合作主義的指向則較為寬泛，凡是那些有著穩(wěn)定的利益集團結構并且其權利與義務在法律上得到規(guī)定，這些利益集團通過某種特定的組織機構與政府有著長期且穩(wěn)定的聯(lián)系，利益集團之間的互動受到政府的管轄，而它們與政府之間的互動則是一種共識基礎上的理性行為，那么，這一體制便可看做是法團主義性質的，盡管不同國家的組織形式有所不同，所謂法團主義也會表現(xiàn)出特定的程度差異。

再次，法團主義還是一種意識形態(tài)。因為它不僅意指國家與利益集團之間的特定關系結構，而且關涉對于這一特定關系結構的信念和價值判斷，其中，對于秩序、理性和人為安排的推崇，對于集團之間以及集團與國家之間對抗性沖突的否定是最突出的特征。

法團主義是一個淵源深遠而又在近年來得到復興的理論。從類型學的角度言之，它提供了一種介乎多元主義與激進主義范式之間的過渡范式。

（三）基于不同理論基礎上的社會管理理念

基于不同理論基礎上的社會管理理念會有較大反差。多元主義理論認為，社會變得越來越具有綜合性，不同的利益團體日益分化，任何中心都不占有主導地位。政治競爭的市場是開放和自由的，政治的主要場所在社會而不在國家。強調(diào)一種“強社會，弱國家”的社會管理理念。社會中各種利益團體通過競爭性的政治市場互相討價還價、協(xié)商和斗爭形成權威，從而構成社會基本的政治生活秩序。

法團主義則是建立在對多元主義的批評之上的，它既是一種現(xiàn)代的利益團體政治，又是一種利益協(xié)調(diào)系統(tǒng)。在各自領域內(nèi)被授予壟斷權的代表在被國家承認的同時，其領導人的選擇、要求和支持的表達，受到國家的某種控制。

多元主義和法團主義理論是社會管理理論研究中有關社會政治結構理論的較有代表性的學術取向及意識形態(tài)偏好。實踐中多元主義存在不少操作難題。正如美國著名政治學家達爾所說，多元主義存在著自治與控制、強勢團體與弱勢團體的平等競爭等難題。法團主義是一個淵源深遠而又在近年來得到復興的理論。從類型學的角度言之，它提供了一種介乎多元主義與激進主義范式之間的過渡范式。

二、創(chuàng)新社會管理理念

進入現(xiàn)代社會管理時代，政府只是社會管理的核心主體，非政府公共組織與更大范圍的公眾參與一起構成社會管理不可或缺的主體。

（一）公共治理理念

20世紀80年代以來，“治理”一詞被廣泛運用于政治學、經(jīng)濟學、管理學以及社會學等廣闊領域?！爸卫怼币辉~在英語中對應的是“governance”，其詞義可以追溯到古典拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，即控制、指導或操縱的意思對于治理話語的建構。“治理”又可以被理解為在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。[1]治理還可以有六種不同的用法，即作為最小國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會控制系統(tǒng)、作為自組織網(wǎng)絡。[2]如作為新公共管理的治理，體現(xiàn)的是“更小的政府”（或者更少的劃槳）、“更多的治理”（或者更多的掌舵）；作為善治的治理，它指的是強調(diào)效率、法治、責任的公共服務體系；作為社會控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；作為自組織網(wǎng)絡的治理，它指的是建立在信任和互利基礎上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡等等。全球治理委員會對治理作了如下定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它具有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[3]這里公共治理主要是指依靠多元的主體互相發(fā)生影響的互動以實現(xiàn)公共管理目標的社會管理活動。

多元治理主體關系的整合實際上是一個從有序到無序再到新秩序的正反合過程，以馬克斯·韋伯“社會分層，社會組織和社會體系”的社會秩序觀來考察這一過程，即原有社會分層界限的破壞導致無序與混亂，通過社會組織重組以及社會體系重新整合達成一種新的平衡秩序。

良好的公共治理（即“善治”）是交互式的社會政治管理方式的結果。隨著社會經(jīng)濟結構的深刻變化，社會利益關系、社會矛盾的復雜化以及公民對公共政策響應性與參與性需求的提高呼喚政府社會管理模式的轉變，形成新型的社會管理體制。即政府、非政府組織和企業(yè)組織等多種主體共同參與社會治理活動的一種制度安排。

作為新公共管理的治理，體現(xiàn)的是“更小的政府”（或者更少的劃槳）、“更多的治理”（或者更多的掌舵）[4]，即政府、非政府組織與企業(yè)組織互動關系模式的角色定位為“掌舵者”和“劃槳者”。世界銀行1992年的研究報告《治道與發(fā)展》中指出，好的治理的基礎在于政府的職能從“劃槳”轉變?yōu)椤罢贫妗薄H上一些國家已經(jīng)或正在進行一系列新公共管理的改革實踐，傳統(tǒng)意義上的公共服務的主要提供者——政府將更多的公共服務生產(chǎn)交給非政府組織和企業(yè)承擔，政府則主要擔負起公共服務的規(guī)劃、融資、績效評估以及監(jiān)督等職責。尤其是近年來，非政府組織由于已經(jīng)成為一部分社會公共服務不可替代的提供者和生產(chǎn)者而成為全球新的引人注目的重要力量，并由于其在推進所在社區(qū)、國家甚至國際社會的公共利益和公共服務的發(fā)展方面所取得的成績而得到政府和企業(yè)界的重視以及公眾的擁護。這意味著非政府組織超越了其僅僅作價值觀引導的坐而論道或僅僅是社區(qū)內(nèi)部進行志愿者活動等傳統(tǒng)的組織角色。這些國家改革實踐的經(jīng)驗教訓為我們提供了不少啟示。

從世界范圍看，非政府組織在社會管理發(fā)展中承擔更大的責任已成為一種發(fā)展趨勢。聯(lián)合國秘書長安南在1997年聯(lián)合國工作年度會議報告中指出，“人們越來越多地認識到，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繁榮與和平等目標，善治是一塊不可缺少的基石。”在聯(lián)合國體系中，包括世界銀行在內(nèi)的各機構在對發(fā)展中國家的資助中，非政府組織已經(jīng)成為項目實施和服務提供的主要力量。

（二）人本主義管理理念

“以人為本”在一定意義上就是以民為本，重在通過切實保障市民的就業(yè)、生活與發(fā)展權來構建和諧社會。人本主義管理理念是20世紀80年代以來風靡全球的一種新型社會管理理念，它的興起與繁盛表明了管理學與倫理學的融合趨勢。

人本主義管理理念是一種把“人”作為社會管理活動的核心和社會的最重要的資源，把社會內(nèi)全體成員作為社會管理的主體，圍繞如何充分利用和開發(fā)社會的人力資源，服務于社會內(nèi)的利益相關者，從而實現(xiàn)社會目標和社會公民個人目標的管理理念。從以上定義出發(fā)，人本主義管理理念強調(diào)現(xiàn)代社會管理著眼點從對“物”的管理轉向對“人”的管理，將“利用人”的工具理性與“為了人”的價值理性進行了有機結合。人本管理的核心價值觀是以人為本，即尊重人，關心人，激發(fā)人的熱情，滿足人的合理需要。社會只是滿足人的需要的一種工具，它以滿足人的需要為終極目標，保證人的幸福和自由全面的發(fā)展。

1.人本主義管理理念是時代發(fā)展的產(chǎn)物。它在知識經(jīng)濟時代顯示出新的特征，在不同社會里它的表現(xiàn)形式多樣化，但其核心價值觀始終是社會發(fā)展之靈魂。人本主義管理理念的核心價值觀是尊重人、關心人、實現(xiàn)人的價值。從社會發(fā)展來看，核心價值觀是發(fā)展的基石。只有突出人在社會中的主體和主導地位，強調(diào)人的理想，強調(diào)為人服務的價值觀，并融于社會管理理念之中才能成為社會共同的信仰、信念與理想。

社會管理的終極價值，不僅在于維系社會的生存發(fā)展，而是為了促進整個社會乃至人類的全面自由發(fā)展。社會管理就是要把握好社會管理終極的價值目標，在實踐中避免種種片面、陜隘、短期的逐利行為。

2.人本主義管理理念的本質是對人文資源的開發(fā)

人是管理的資源，由于這種資源是通過文化積淀、顯現(xiàn)、發(fā)揮而開發(fā)的，所以人文資源與人力資源不同，后者沿用的是“利用人”的工具理性邏輯，前者注意到工具理性與“為了人”的價值理性的融合，更加顯示資源的文化意義和文化價值，因而采用柔性管理與激勵分散化方式，注重人際關系的協(xié)調(diào)與團隊精神的塑造。

管理者必須相信人是社會最有價值的財富，社會是人的集合體，“高度的信任文化”和“相信人的潛能”遵循的原則也是基本的有關所有人類關系和組織的普遍準則，如公平、正義、誠信、正直，這些原則正如自然法則一樣，不管你是否遵守，它們都在發(fā)揮作用。社會能否最有效開發(fā)人的潛能取決于社會堅持這些基本準則的程度。

（三）公共利益至上理念

政府在制定社會管理政策過程中以公共精神為主導精神，密切關注和認真回應公共利益的需要以及人民群眾的愿望及要求，倡導公共利益至上理念。在政策制定活動中體現(xiàn)強烈的對國家、民族和人民的責任感，并通過擴大民主參與渠道，構成良好的民主參與機制。

一方面政府社會管理政策制定過程中，以公共利益、國家利益為政策制定價值取向，而不是以個人利益或部門利益為取向。如何處理好政府與市場的關系，如何使市場經(jīng)濟的發(fā)展為實現(xiàn)社會主義的基本價值服務，如何發(fā)揮市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，如何構建一個社會主義和諧社會，這些問題的答案都必須落實到社會管理的公共政策上，并通過社會管理政策的制定來回答。強調(diào)政府政策制定的公共精神，強調(diào)通過社會管理政策促進不同社會階層共同享有改革開放的經(jīng)濟成果，通過稅收、投資等政策創(chuàng)新，讓社會大眾分享公共資源，滿足低收入者的基本生存和發(fā)展需求。

另一方面是政府政策對于公共利益、人民群眾的愿望、要求的密切關注和回應。增強政府政策活動的透明度，尤其是關系到老百姓切身利益的政策活動的透明度。公民的意愿是政府合法性的來源，政府必須及時有效地回應公民的合法訴求，公民可以通過合法的途徑積極監(jiān)督政府及其公務員的行動。在制定社會管理政策時，首先要考慮人民的需要，把滿足人民的需要作為政府制定社會管理政策的核心；綜合考慮效率與公平的關系。在當前我國社會發(fā)展問題上，結合國際經(jīng)驗和國內(nèi)實際，圍繞人民群眾關心的重大問題，采取措施加以解決。把消除貧困、擴大就業(yè)、消除歧視作為社會發(fā)展的核心和目標。在政策制定過程中，把經(jīng)濟政策和社會政策有機結合起來。在執(zhí)行社會政策的過程中要謹防政策目標偏離問題。以人為本，順應民意，是政府制定社會政策，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的出發(fā)點。

再則是在政策活動中切實擴大民主參與的渠道，形成民主參與機制，在實質上和具體的制度安排上擴大民主參與空間。通過民主參與來確定社會目標、解決社會問題，最大限度滿足最廣大人民群眾的需求和愿望。正確處理新形勢下的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。民主參與機制旨在構建政府、企業(yè)、社會組織等之間平等交流、協(xié)商合作的互動機制，選擇促進相關利益群體協(xié)商對話和利益表達的社會綜合治理制度及政策安排，依法協(xié)商解決社會矛盾與沖突。

參考文獻

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