[摘要] 社會救助管理機(jī)制的完善是目前亟待解決的管理問題之一。就現(xiàn)有的在社會救助實(shí)施過程中出現(xiàn)的騙保、應(yīng)保未保、少數(shù)低保等問題進(jìn)行原因分析，并提出了完善家計調(diào)查制度、監(jiān)督制度、就業(yè)促進(jìn)制度，加強(qiáng)懲罰機(jī)制的路徑建議，以促進(jìn)社會救助領(lǐng)域的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民生改善與社會公平正義。

社會管理創(chuàng)新的目的是要實(shí)現(xiàn)善治，改善和保障民生，實(shí)現(xiàn)社會的公平正義。社會救助制度的建立為困難群眾的基本生活提供了有效的保障，極大地緩解了因貧困引起的社會矛盾和社會問題。但是，包括城市居民最低生活保障制度在內(nèi)的社會救助，在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了一些問題，需要改進(jìn)社會救助管理機(jī)制，促進(jìn)社會救助領(lǐng)域的社會管理創(chuàng)新，以更好地實(shí)現(xiàn)社會救助制度的目的。

一、社會救助實(shí)施中存在的問題

（一）騙?，F(xiàn)象

目前國家對低保戶有許多優(yōu)惠政策，比如：低保人員到定點(diǎn)醫(yī)院就醫(yī)，可以享受基本醫(yī)療救助或者大病醫(yī)療救助；符合有關(guān)規(guī)定條件的，可以申請廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房；低保人員在就業(yè)、從事個體經(jīng)營、供暖、供水、供電、供氣、拆遷等方面，有一些扶持和照顧的政策。低?！昂鹆俊币虼舜蟠笤黾樱芏嗳讼敕皆O(shè)法擠進(jìn)來，騙保現(xiàn)象在實(shí)際工作中時有發(fā)生。不時見諸報端的新聞從不同側(cè)面，反映了當(dāng)前實(shí)踐中發(fā)生的騙?，F(xiàn)象。如《身強(qiáng)力壯吃低保想方設(shè)法騙低保 這種德行該受譴責(zé)》、《河南20多萬人騙領(lǐng)低?！贰ⅰ吨貞c綦江縣清查出千余“假低?！边`規(guī)騙領(lǐng)低?！?、《殘疾人騙低保，賠了夫人》等，這些實(shí)實(shí)在在發(fā)生的案例，反映了當(dāng)前社會救助制度實(shí)施中一個十分嚴(yán)重的問題：騙保。與此相似的福利欺詐在域外社會救助中也同樣存在，堪稱社會救助領(lǐng)域中一個大難題。

（二）應(yīng)保未保

有些人不該享受國家的救助，卻通過各種欺騙手段獲得國家的救助；而另一方面，很多應(yīng)當(dāng)享受國家救助的困難群眾，卻被排斥在救助范圍之外，嚴(yán)重背離了實(shí)行社會救助的目的，也違背了國家“應(yīng)保盡?！钡恼?。有些地區(qū)因為財政資金不足，采取各種手段限制低保資金的發(fā)放。如有的規(guī)定，縣屬企業(yè)事業(yè)單位的困難職工可以申請城市低保，而縣城駐地的其他困難居民只能申請農(nóng)村低保；有的長期以來沒有嚴(yán)格按照家庭實(shí)際收入狀況受理低保，而是實(shí)行按行業(yè)或系統(tǒng)分配低保名額的做法，部分符合條件的困難群眾因名額有限享受不到低保待遇；有的對申請低保的限制條件過于嚴(yán)格苛刻，門檻過高，排斥性規(guī)定過多，增加了困難群眾申請低保的難度；有些則是被當(dāng)?shù)馗刹空加?。最低生活保障制度幫助困難群眾的功能被人為地扭曲。

（三）救助對象主動不就業(yè)

從貧困人口的致貧原因來看，失業(yè)無疑是其中最重要的方面。然而，在未就業(yè)的低保人員中，卻存在少部分人主動選擇了不就業(yè)，可以稱之為低保對象主動不就業(yè)問題。

主動不就業(yè)的救助對象一般具有以下特征：（1）有勞動能力；（2）有工作機(jī)會；（3）主動選擇不就業(yè)。從主動不就業(yè)的低保對象的情況來看，的確有一些是由于家庭因素導(dǎo)致無法外出就業(yè)的，如家庭成員中有老人、小孩或患重病的人員需要專門照顧，又無經(jīng)濟(jì)能力另外請人照顧。但是更多的還是缺乏進(jìn)取精神，或者存在懶惰思想，總想不勞而獲。對于前者，其選擇不就業(yè)從一定意義上說并非主動，而是因客觀條件限制，因此可以對其進(jìn)行救助；而后者，則不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行救助。這種行為違背了中華民族“勤勞”的傳統(tǒng)美德，也與新時期的社會主義榮辱觀不相符；從對社會救助制度實(shí)施的影響來看，不僅對納稅人是不公平的，對其他低保對象來說也是不公平的，嚴(yán)重影響了政府有限財政資源的合理配置，也嚴(yán)重影響社會救助制度的有效實(shí)施。

二、社會救助實(shí)施中存在問題的原因分析

（一）騙保現(xiàn)象存在的原因

1.調(diào)查程序不健全、不完善

《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，最低生活保障金的發(fā)放需要經(jīng)過申請、調(diào)查、審核、公示等嚴(yán)格的程序，其中對申請人的家庭收入和生活水平的調(diào)查是最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，而且在實(shí)踐中對申請人收入的核定也一直是一個難題。但是，依據(jù)其規(guī)定卻很難對調(diào)查的主體、調(diào)查的方式作出清晰的判斷。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，家計調(diào)查的方式也缺乏有效性?！稐l例》第7 條規(guī)定了三種調(diào)查方式：入戶調(diào)查、鄰里訪問及信函索取。這三種方式各有優(yōu)點(diǎn)，可以在一定程度上了解申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。但是這幾種方式仍然存在一些不足之處。如針對入戶調(diào)查，申請者在調(diào)查人員來走訪時，隱瞞收入，并編出有關(guān)其悲慘遭遇的故事，博得調(diào)查人員的同情。然而事實(shí)上，他們在城市的另一角落有裝修華麗的大宅，出門也有小車代步。遇到這種情況，按照《條例》規(guī)定的入戶調(diào)查方式，顯然是不能查明申請人真實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況。鄰里訪談的方式也有其弊端，一是在現(xiàn)代社會，人與人之間的交往日益疏遠(yuǎn)，同一公寓的住戶往往互不了解對方的狀況，這種情況下調(diào)查者進(jìn)行鄰里訪談，對于了解到申請者的真實(shí)情況幫助不大。而在一個鄰里交往密切的環(huán)境下，調(diào)查者也很難調(diào)查到真實(shí)的情況。中國社會是個典型的“人情社會”，在鄰居需要“幫助”時，一般人都抹不開面子，因此為鄰居說“好話”、說“瞎話”的情況普遍存在，這種情況下調(diào)查人員也難以了解申請人的真實(shí)情況。信函索證的真實(shí)性、可靠性也同樣難以確保。條例對單位開具虛假證明的行為并未作出規(guī)定，缺乏約束機(jī)制。實(shí)踐中，一些單位認(rèn)為反正是國家出錢，正好可以減輕其責(zé)任，為職工出具假證明是常有的事；一些申請人通過人情關(guān)系，找醫(yī)療機(jī)構(gòu)開具假證明的情況也屢見不鮮。綜上所述，《條例》規(guī)定的三種家計調(diào)查方式各有其弊端，遵循此三種方式也難以調(diào)查到申請人的真實(shí)情況。

2.缺乏動態(tài)監(jiān)管機(jī)制

目前大量的騙?，F(xiàn)象中，有一部分原來確實(shí)是符合最低生活保障條件的。但在一段時間后，有的可能再就業(yè)成功，每月獲得的收入在最低生活保障線以上；有的可能通過其他原因獲得收入，完全可以維持基本的生存，甚至過上更舒適的生活。雖然《條例》規(guī)定了低保對象在經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化時應(yīng)當(dāng)主動申報，但在實(shí)踐中很少有主動申請退保的例子[1]，那么要實(shí)現(xiàn)低保的“有進(jìn)有出”，使得有限的資金用在最需要的人身上，就只能依賴于管理審批機(jī)關(guān)的核查機(jī)制。然而，《條例》對于最低生活保障動態(tài)管理并沒有具體的規(guī)定，僅規(guī)定“管理審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進(jìn)行核查”，籠統(tǒng)的條文在實(shí)踐中形同虛設(shè)，缺乏可操作性，因而使得此項工作難以落到實(shí)處，給了騙保者以可趁之機(jī)。

3.對騙保者的懲罰措施太弱

根據(jù)《條例》第14條規(guī)定，采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取享受城市居民最低生活保障待遇的，或者是已不符合享受低保的條件卻繼續(xù)領(lǐng)取低?？钗锏?，民政部門對其進(jìn)行批評教育或警告，追回冒領(lǐng)的款物，情節(jié)嚴(yán)重的才處以罰款。從現(xiàn)有規(guī)定可以看出，騙保的公民只需承擔(dān)行政責(zé)任而無需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，懲罰力度十分之輕，即便對于情節(jié)惡劣的騙保者也只處以幾十塊或幾百塊的罰款。據(jù)此，騙保者的違法收益大于違法成本，而守法的成本（即放棄違法收益的機(jī)會成本）大于守法收益，違法有利可圖，因此許多人不惜以身試法。有些低保申請者所在單位的法律意識不強(qiáng)，不負(fù)責(zé)任地出示虛假收入證明，使最低生活保障工作監(jiān)管難度進(jìn)一步加大。很多單位在開證明時，不嚴(yán)格按照實(shí)際情況說明，申請人要求開怎樣的證明就開怎樣的證明，對于這種“虛開”證明的情形法律缺乏懲罰機(jī)制，在實(shí)踐中造成了很惡劣的影響。[2]

（二）應(yīng)保未?，F(xiàn)象存在的原因

國家關(guān)于最低生活保障制度設(shè)計的一個目標(biāo)是“應(yīng)保盡?！?，但在實(shí)踐中仍有很多應(yīng)當(dāng)獲得救助的人員主動或被動地未能獲得保障。主動選擇不利用國家的救助制度，主要是因為貧困者不希望被貼上標(biāo)簽，不希望失去尊嚴(yán)。社會救助的目標(biāo)定位行為更是增加了申請人、受益人的“恥辱感”，所以很多貧困者寧可忍受貧窮，也不愿意成為“吃低保的”[3]。

應(yīng)保未?，F(xiàn)象存在的另一原因，是社會救助發(fā)放過程中信息不公開以及對相關(guān)人員的監(jiān)督不力造成的。在一些地區(qū)，對國家法律的宣傳力度不夠，很多人甚至不知道國家有最低生活保障制度，或者不知道要求國家進(jìn)行救助是他們的一項權(quán)利。有的基層干部無視低保政策法規(guī)，不將低保證件和銀行存折發(fā)給低保對象，自己代領(lǐng)低保金后平均分發(fā)給其他非低保群眾；有的隨意取消低保待遇，侵害低保對象的合法利益。更為嚴(yán)重的是，在某些地區(qū)低保資金被挪用。2003年山東省審計廳社會保障審計處的報告指出，由于法制觀念淡薄等原因，某些地區(qū)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員，有擠占挪用最低生活保障金、虛報冒領(lǐng)、公款私存等問題。海南省曾發(fā)生過一起嚴(yán)重的工作人員利用職務(wù)之便騙取低保金的案件。

（三）救助對象主動不就業(yè)的成因

低保對象就業(yè)與否實(shí)際上是一個利益選擇或博弈問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人的理性選擇在很大程度上是以利益比較為基礎(chǔ)。我們假定低保對象是“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們有追求自己利益最大化的強(qiáng)烈愿望，當(dāng)他們同時有多個機(jī)會可供選擇時，他們會按照利益最大原則進(jìn)行選擇。影響低保對象就業(yè)選擇的利益因素主要有家庭收入、低保金、專項救助、工作成本等。在這些利益因素中，家庭收入、低保金、專項救助屬于收入類因素，工作成本屬于支出類因素。由于低保對象基本沒有資產(chǎn)類收入，本文所指家庭收入主要是因就業(yè)而產(chǎn)生的工資收入。在低保對象選擇就業(yè)與否時，各個利益因素狀況如下：

一是就業(yè)后工資收入普遍不高。由于低保對象的文化程度、職稱、技能水平較低，大多數(shù)人員只能從事技術(shù)含量較低的工作，如以手工操作、體力勞動為主的初級服務(wù)業(yè)。此類工種一般收入較低，從深圳市勞動力市場情況來看，在700～1200元之間（目前深圳市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為690元，低保標(biāo)準(zhǔn)為344元），按此工資水平，通常一人戶、兩人戶家庭有人就業(yè)后，一般其工資收入都會高于無人就業(yè)時所領(lǐng)的低保金，符合退保的要求。

二是低保金和就業(yè)后的家庭收入存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系。家庭收入、低保金盡管都屬于收入類因素，但它們并不是正相關(guān)的關(guān)系，而是負(fù)相關(guān)的關(guān)系。由于低保金核定實(shí)行差額補(bǔ)貼方式，低保對象的家庭實(shí)際收入在低保金領(lǐng)取范圍內(nèi)是100%的邊際遞減率，家庭成員通過就業(yè)每多掙1元錢，就意味著將從他們的低保金中減掉1元錢，掙得越多，被扣減的就越多。另外，低保對象就業(yè)以后，會產(chǎn)生一些包括交通費(fèi)、時間、精力等工作成本，特別是在跨區(qū)域工作時尤為明顯。

三是專項救助收益相對低保金較高。低保對象除了得到低保救助之外，一般還有各種專項救助，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助、水電煤優(yōu)惠等。如果一個低保家庭每一項專項救助都能享受到，一年有不少于1萬元的收益，所得的收益比低保金本身還要多，與他們就業(yè)后所領(lǐng)取的全年工資收入也不相上下。[1]

從以上三點(diǎn)來看，低保對象主動不就業(yè)現(xiàn)象表面上看是利益選擇問題，更深層的原因則是現(xiàn)行社會救助制度本身的局限性問題：

第一，以低保身份作為實(shí)施專項救助的前提不盡合理?，F(xiàn)行專項救助的受助范圍僅限在低保對象，只要是低保對象就可獲得專項救助，而且只有低保對象才能獲得專項救助。低保對象中有些人就是為了獲得專項救助而去申請低保的。然而，有些略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的有特殊困難的家庭比起有些低保家庭的困難來有過之無不及。相反，對于部分有勞動能力又長期不從事工作的低保對象在專項救助方面又顯得太“優(yōu)待”了。因而，這種消極作用也是非常明顯的。

第二，救助政策的就業(yè)激勵不夠。按照低保制度的規(guī)定，在低保對象找到工作后，當(dāng)其收入大于低保標(biāo)準(zhǔn)時，就要取消低保資格，這對于一些習(xí)慣了長期享受低保待遇的人員來說，無疑會存在較大的經(jīng)濟(jì)壓力和心理壓力。長期的失業(yè)極易使他們產(chǎn)生對工作的挫折感、畏懼感，再加上他們從事的行業(yè)大部分是初級服務(wù)業(yè)或靈活性行業(yè)，工作穩(wěn)定性相對較差，拖、欠薪情況又時有耳聞，他們對能否長期做下去，心里沒底，信心不足，不敢輕易去冒險，更多的時候會保守地選擇維持現(xiàn)狀，自甘貧困，繼續(xù)拿低保金過日子。因此，現(xiàn)行社會救助政策在鼓勵、扶持低保對象就業(yè)方面還有所不足，應(yīng)該給低保對象更多的就業(yè)動力，使低保對象放下包袱，積極參加勞動，并通過勞動改變自己的命運(yùn)。

三、改進(jìn)的路徑分析

（一）構(gòu)建積極的社會救助體系

社會救助是一種與市場競爭完全不同的分配方式，消極性是其本身所固有的弱點(diǎn)，全世界的救助制度都難于避免，都存在不同程度的消極性。針對騙保、應(yīng)保未保、少數(shù)低保對象主動不就業(yè)等問題，筆者從更加積極的角度，對社會救助制度的完善和發(fā)展進(jìn)行了初步探討。

1.完善家計調(diào)查制度

最低生活保障工作監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)是低保家庭的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查和收入核算。由于我國金融市場的不完善，收入和消費(fèi)基本上以現(xiàn)金進(jìn)行結(jié)算，同時經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查還涉及個人隱私的法定權(quán)利問題，因而對低保對象的收入和家庭經(jīng)濟(jì)狀況難于準(zhǔn)確查實(shí)。在實(shí)際操作中，經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查基本上以個人誠信為基礎(chǔ)，主要由低保對象本人填報收入和經(jīng)濟(jì)狀況，居委會、村委會等調(diào)查主體發(fā)揮的作用有限。因此，應(yīng)提高調(diào)查人員的專業(yè)素質(zhì)，同時完善對個人收入與財產(chǎn)的調(diào)查方式。一方面，在條件成熟的情況下，可以將“家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查和收入核算”交由有能力承擔(dān)此項業(yè)務(wù)的專業(yè)人士辦理，以增強(qiáng)調(diào)查的獨(dú)立性、專業(yè)性，同時也可緩解基層工作人員不足的問題。另一方面，應(yīng)積極建立有關(guān)個人在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)存款或者持有有價證券等情況的調(diào)查機(jī)制，增加有效的調(diào)查方式。

2.完善監(jiān)督制度

良好的制度防范和保障措施，能夠有效地保證公民根據(jù)實(shí)際條件享受到恰如其分的保障待遇，也能夠保證冒領(lǐng)、騙領(lǐng)低保待遇的公民會受到法律制裁。從實(shí)踐來看，指望正在接受救助的受益人主動提出退出救助機(jī)制的可能性很小，因此，完善監(jiān)管機(jī)制及個人收入和資產(chǎn)申報制度十分必要。一方面，救助審批管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立起動態(tài)的核查制度，定期對救助對象的收入和資產(chǎn)情況進(jìn)行核查，建立電子檔案。值得注意的是，救助對象中有一部分屬于需要長期接受救助的受益人，如嚴(yán)重殘疾喪失勞動能力的公民、年老的公民等，可以作為長期救助對象，而無需經(jīng)常核查。有些地方規(guī)定了有勞動能力而享受低保的保障期限，期滿后需要重新申請救助。

與監(jiān)管機(jī)制相呼應(yīng)的配套措施就是建立收入和資產(chǎn)變動報告制度。在立法中應(yīng)明確規(guī)定救助對象家庭收入、資產(chǎn)、人數(shù)有變動時，應(yīng)及時向社區(qū)低保部門申報，由社區(qū)低保部門核實(shí)后，重新確定低保金。對于在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力的人員進(jìn)行嚴(yán)格管理，每月要求匯報收入情況。對于不能按照規(guī)定及時申報收入和資產(chǎn)變動情況的受益人，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，實(shí)踐中，有些地區(qū)對于不如實(shí)申報家庭收入情況或不配合救助機(jī)關(guān)進(jìn)行核查的受益人采取剝奪其救助資格的懲罰手段。

3.加強(qiáng)騙保懲罰機(jī)制

一是嚴(yán)格處罰騙保行為人。現(xiàn)行制度對違法享受低保待遇的責(zé)任人沒有規(guī)定刑事責(zé)任，過低的責(zé)任設(shè)定不利于打擊情節(jié)嚴(yán)重的騙保者，而較低的違法成本和較高的獲利可能性也會助長違法者與制度博弈的動機(jī)。因此，強(qiáng)化社會救助制度中的法律責(zé)任制度將有利于發(fā)揮法律在制度保障方面的優(yōu)勢，最大限度地遏制違法行為?！渡鐣戎ā氛髑笠庖姼宓?1條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、村（居）民委員會以及其他社會組織，應(yīng)當(dāng)向民政部門或者相關(guān)部門如實(shí)提供申請人和救助對象的相關(guān)情況。出具虛假證明的，由民政部門或者相關(guān)部門提請其上級主管機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門給予行政處罰。這樣的規(guī)定相比《條例》，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于規(guī)定的不夠明確，這里的行政處罰很可能會成為一個永遠(yuǎn)不會落到實(shí)處的“稻草人”，行政處罰的種類是什么？依據(jù)何在？在《社會救助法》立法中，應(yīng)當(dāng)明確對于虛開證明的單位或個人的處罰種類與幅度，以使懲罰具有可操作性。

救助機(jī)關(guān)還可以通過司法途徑要求返還通過欺騙手段獲得的救助，嚴(yán)重的還應(yīng)追究刑事責(zé)任。北京市曾出現(xiàn)過民政局起訴被救助人，要求返還冒領(lǐng)的救助金并勝訴的案例。

二是建立社會信譽(yù)登記制度。對騙取低保資金的受益人除給予相應(yīng)處罰外，還應(yīng)當(dāng)建立個人信譽(yù)檔案，將其不良行為記錄在案，作為批準(zhǔn)其從事其他社會經(jīng)濟(jì)活動的參考依據(jù)，以此增強(qiáng)低保人員的誠信意識?！冻鞘械褪杖爰彝フJ(rèn)定辦法》對建立誠信體系作出了規(guī)定。但鑒于我國誠信體系建設(shè)仍不足，要發(fā)揮這一機(jī)制的作用可能需要一個適應(yīng)過程。

4.完善救助受益人就業(yè)促進(jìn)機(jī)制

社會救助受益人就業(yè)促進(jìn)機(jī)制包括就業(yè)后救助漸退機(jī)制和不就業(yè)社會救助漸減機(jī)制。

就業(yè)后救助漸退機(jī)制是指救助對象就業(yè)后，并不馬上取消其救助資格，而是給予一定的過渡期，這種“扶上馬、再送一程”的做法能夠減少他們的顧慮，大膽地走上工作崗位。與對就業(yè)后救助漸退機(jī)制相對應(yīng)，針對那些長期不就業(yè)的受益人，可以實(shí)行不就業(yè)救助漸減機(jī)制。首先，可將救助對象分為兩大類，可以就業(yè)的人員與不具備勞動能力的人員，不就業(yè)救助漸減針對的是前者。其次，將與低保掛鉤的專項救助分為兩類，一類是基本專項救助，包括醫(yī)療、教育、住房救助；另一類是輔助專項救助，包括水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)減免及節(jié)日慰問金等。對于三個月內(nèi)不接受推薦就業(yè)者，取消其輔助專項救助；半年內(nèi)不接受推薦就業(yè)者，取消其基本專項救助；一年內(nèi)不接受推薦就業(yè)者，逐步取消其低保救助。

任何一項社會救助制度都存在不同程度的消極性，而且社會救助終究只是一種事后救助，它只是在人們陷入貧困時才給予救助。因而，在社會救助工作經(jīng)過多年的實(shí)踐并進(jìn)入一個規(guī)范發(fā)展的時候，社會救助工作理應(yīng)改變過去救助方式的被動性，將救助工作前移，把工作目標(biāo)從主要定位在保障基本生活上轉(zhuǎn)變到保障基本生活和促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合上來，在提供基本救助的同時，通過提高個人的生存發(fā)展能力，協(xié)助他們自強(qiáng)、自立，最終擺脫貧困。

（二）通過程序?qū)崿F(xiàn)公正

從法治的視角來考量，在重視設(shè)計社會救助行政實(shí)體規(guī)范的同時，社會救助行政對于程序的需求也是極為迫切的。正如哈貝馬斯所言：一旦行政部門受福利國家立法者的要求而承擔(dān)進(jìn)行計劃和政治導(dǎo)控的任務(wù)，古典意義上的法規(guī)就不足以為行政部門的實(shí)踐提供規(guī)劃了。……現(xiàn)代的服務(wù)性行政承擔(dān)的是提供基本生活保障、準(zhǔn)備基礎(chǔ)設(shè)施、制定計劃和預(yù)防風(fēng)險，也就是說承擔(dān)廣義的政治導(dǎo)控任務(wù)。這種政府行政的行動是面向未來的、面上鋪開的；而且，它們的干預(yù)所涉及的是公民之間和社會群體之間的關(guān)系?，F(xiàn)代行政實(shí)踐方式表現(xiàn)出如此高程度的復(fù)雜性、情境依賴性和不確定性，以至于它無法事先在想象中被充分認(rèn)識，也無法事后在規(guī)范上加以最后確定。[1]在實(shí)體規(guī)則無法對廣泛存在的行政裁量權(quán)進(jìn)行有效控制時，引入程序機(jī)制不失為一個很好的選擇。