“十二五”期間，上海正處于“創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的關(guān)鍵時期。由于經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，社會矛盾呈現(xiàn)多樣多發(fā)的態(tài)勢，使城市管理面臨著諸多新情況新問題，給社會和諧穩(wěn)定帶來了新挑戰(zhàn)新壓力。上海城管執(zhí)法系統(tǒng)緊緊圍繞市委、市政府建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、航運、貿(mào)易中心和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的總體目標(biāo)，以建設(shè)“法治城管”為抓手，不斷創(chuàng)新執(zhí)法思路理念、方法手段和制度機制，不斷完善城市管理法制保障，不斷提升社會管理法治化水平，有效維護了國際大都市的城市環(huán)境、管理秩序和文明形象，有力促進(jìn)了城市運行安全與社會和諧穩(wěn)定。

一、城市管理面臨的新挑戰(zhàn)

近年來，隨著上海經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，利益主體多元化、利益訴求多樣化、社會心態(tài)復(fù)雜化的現(xiàn)象日益凸顯，在治理無序設(shè)攤、違法搭建、黑車、群租等城市公共管理領(lǐng)域，容易誘發(fā)社會矛盾的觸點增多、燃點降低，給城市正常運行和社會管理帶來了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前城市管理領(lǐng)域主要存在五方面的突出問題：

一是法律法規(guī)不健全。當(dāng)前，城市公共管理的一些重點領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)還存在立法相對滯后、法律法規(guī)缺失的問題，例如在國家層面至今無城市管理行政執(zhí)法的專門法律法規(guī)，城管執(zhí)法部門通過“借法執(zhí)法”行使相對集中行政處罰權(quán)，導(dǎo)致工作實踐中“執(zhí)法體制不順、執(zhí)法職責(zé)不清、執(zhí)法規(guī)范不明、執(zhí)法監(jiān)督不力”等問題日益突出。另外，一些城市管理現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定還比較原則，操作性還不強，在一定程度上影響和制約了治理違法建筑、非法小廣告、無序設(shè)攤等執(zhí)法效能。

二是執(zhí)法程序不規(guī)范。對照新頒布實施的《行政強制法》以及《上海城市管理行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)，本市各級城管執(zhí)法部門還存在管理體制不順暢、執(zhí)法程序不完善、執(zhí)法行為不規(guī)范、自由裁量空間較大、執(zhí)法隨意性較強、執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不夠高等問題，執(zhí)法公信力和透明度需要進(jìn)一步提升。2010年4月13日，松江九亭城管協(xié)管員與當(dāng)事人發(fā)生摩擦，引發(fā)社會群體事件，不僅影響了社會和諧穩(wěn)定，也損害了黨和政府在人民群眾中的威望。

三是執(zhí)法力量不匹配。由于大量外來人口導(dǎo)入，上海人口總量呈集聚和不斷擴大趨勢，2300多萬常住人口、近1000萬外來常住人口以及大量流動人口給城市正常運行帶來了巨大的壓力。特別是在城郊結(jié)合部、大型居住社區(qū)，大量外來人員以及本市部分下崗失業(yè)人員通過無證占道設(shè)攤、兜售小商品、運營黑車等謀生，導(dǎo)致城市管理任務(wù)日益艱巨繁重。但由于受到基層城管分隊機構(gòu)設(shè)置、人員編制等限制，目前嘉定、奉賢、松江、閔行、浦東等區(qū)部分城鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊員配置還不足10人，而城鎮(zhèn)常住人口有20萬至30多萬，現(xiàn)有執(zhí)法力量難以實現(xiàn)有效的管理和服務(wù)，往往出現(xiàn)“小馬拉大車”局面，導(dǎo)致城郊結(jié)合部地區(qū)成為城市環(huán)境、社會治安問題的高發(fā)地區(qū)。

四是執(zhí)法協(xié)作不緊密。城市管理離不開政府相關(guān)部門、司法部門的協(xié)同配合，離不開廣大人民群眾的支持參與。目前，在城市運行管理中，政府相關(guān)行政管理部門、行政執(zhí)法部門之間信息共享、力量整合、聯(lián)勤聯(lián)動的效應(yīng)還未充分發(fā)揮；在打擊非法收運地溝油、食品加工黑窩點等涉及廣大市民群眾身心健康的違法活動中，行政執(zhí)法與刑事司法銜接還不暢通，行政機關(guān)與司法機關(guān)之間如何有效整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效能、增強執(zhí)法威懾力，還需要在實踐中積極探索和改進(jìn)。

五是執(zhí)法環(huán)境不理想。近年來，城管執(zhí)法隊員在依法查處違法搭建、非法小廣告、無序設(shè)攤、非法收運地溝油等工作實踐中，由于觸及當(dāng)事人的經(jīng)濟利益，暴力抗法現(xiàn)象逐漸增多，一些地區(qū)的相對人甚至向“家族式、團伙化、地域化”等黑惡勢力發(fā)展，公開對抗正常執(zhí)法，辱罵、威脅甚至毆打城管執(zhí)法隊員。2008至2011年，全市城管執(zhí)法系統(tǒng)共發(fā)生暴力抗法6100余起，2600多名執(zhí)法隊員受傷，其中90多名執(zhí)法隊員受重傷。2010年1月，虹口區(qū)1名市容協(xié)管員在地鐵口勸阻違章設(shè)攤，被一小販刺死。另外，一些新聞媒體對城管執(zhí)法工作缺乏客觀公正報道，有些甚至是完全失實的負(fù)面報道，導(dǎo)致城管形象“妖魔化”；一些市民群眾對城管執(zhí)法工作不理解、不支持。

二、建立健全城市管理法律規(guī)范

現(xiàn)代法治文明社會，城市管理的核心是依法管理。隨著上海經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，市民群眾法治意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識、環(huán)境意識的不斷增強，城市管理的任務(wù)越來越艱巨繁重、復(fù)雜多樣。如何保持城市環(huán)境的整潔有序、城市運行的平穩(wěn)安全、市民生活的和諧安定，關(guān)鍵要有一整套嚴(yán)格、具體、周密、完備的城市管理法律體系作支撐和保障。

一是完善城市管理法律體系。為解決本市城市管理行政執(zhí)法專門法律缺失問題，從高階位的法律層面來理順城管執(zhí)法體制、規(guī)范城管執(zhí)法行為、提升行政效能，2010年下半年，市城管執(zhí)法局在市人大法工委、城建環(huán)保委、市政府法制辦等指導(dǎo)幫助下，正式啟動《上海市城市管理行政執(zhí)法條例（草案）》調(diào)研起草工作。歷經(jīng)近兩年的努力，市第十三屆人大常委會第33次會議于2012年4月19日表決通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，并于7月15日正式施行?！渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓?zhí)法條例》的頒布實施，進(jìn)一步健全了相對集中行政處罰權(quán)制度，明確了城管執(zhí)法體制、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)范，將有力地促進(jìn)城管執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，有效地提升城市管理法治化水平。另外，還應(yīng)按照城市管理新形勢新任務(wù)，加快修訂完善治理違法建筑、地溝油、非法小廣告等法規(guī)規(guī)章，使城市管理法律體系更具完整性、協(xié)調(diào)性、現(xiàn)實性和操作性，切實解決好城市管理中無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。

二是完善城市管理制度規(guī)范。新頒布實施的《行政強制法》、《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，對規(guī)范城管執(zhí)法行為、提升城管執(zhí)法效能提出了新的更高的要求。為認(rèn)真貫徹落實這兩部法律法規(guī)，市城管執(zhí)法局注重建章立制、強化制度管理，研究制定了《城市管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《城市管理行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》、《城市管理行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》等16個配套性文件，細(xì)化完善了執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范、隊伍管理等制度規(guī)范，使法律法規(guī)更具操作性，確保城市管理有法可依、有章可循。

三、深入推進(jìn)城管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

面對當(dāng)前社會管理特別是城市管理領(lǐng)域存在思想輿論統(tǒng)一難、各方利益協(xié)調(diào)難、矛盾糾紛化解難、流動人口管理難等新情況，政府部門原有的單純依靠行政手段和政策措施管理城市的辦法已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)，必須努力實現(xiàn)由單一的行政手段向綜合運作法律、政策、經(jīng)濟、行政、教育等手段的轉(zhuǎn)變，必須進(jìn)一步強化依法行政、依法管理，堅持規(guī)范履職、文明執(zhí)法，善于運用法律思維、法律手段解決城市管理難題頑癥，把城市管理納入法治化的軌道。

一是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法主體。認(rèn)真貫徹落實《行政強制法》，理順了市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級執(zhí)法管理體系，明確了區(qū)縣城管執(zhí)法局的執(zhí)法主體資格，完成了區(qū)縣城管監(jiān)察大隊的更名以及“三定”工作，確保執(zhí)法主體符合法定條件。針對城郊結(jié)合部、大型居住社區(qū)城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、相關(guān)部門聘用大批協(xié)管員違規(guī)執(zhí)法等問題，一方面增加城管執(zhí)法編制，在市委、市政府的關(guān)心支持下，全市各郊區(qū)縣、大型居住社區(qū)將增加1200多個城管編制，重點調(diào)整充實一線執(zhí)法力量，確保執(zhí)法力量與城市管理的任務(wù)相匹配，確保執(zhí)法人員身份資格符合法定要求。另一方面清理整頓協(xié)管員隊伍，嚴(yán)格協(xié)管員管理考核，堅決避免協(xié)管員違規(guī)參與執(zhí)法，避免協(xié)管員穿著仿冒城管執(zhí)法制服，維護好城管執(zhí)法隊伍社會形象。

二是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序。按照《行政強制法》、《行政處罰法》以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)格界定執(zhí)法權(quán)責(zé)、優(yōu)化執(zhí)法流程、明確執(zhí)法環(huán)節(jié)、規(guī)范執(zhí)法行為，著重建立健全五方面程序規(guī)范：即嚴(yán)格規(guī)范調(diào)查取證行為，避免釣魚執(zhí)法事件發(fā)生；嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法不公正不公平；嚴(yán)格規(guī)范行政強制執(zhí)行程序，避免亂作為不作為；嚴(yán)格規(guī)范扣押物品保管和處置，避免損害當(dāng)事人的權(quán)益；嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法信息公開內(nèi)容和流程，避免執(zhí)法不公開不透明。通過嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，保障行政執(zhí)法過程公正、透明、可監(jiān)管，提升執(zhí)法公信力，做到取信于民。

三是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。制定《上海城管執(zhí)法人員行為規(guī)范》、《上海城管執(zhí)法督察考核辦法》等管理制度，明確要求城管執(zhí)法隊員必須遵守“著裝、儀容、舉止、用語、執(zhí)勤、辦案、廉政”等七方面的行為規(guī)范，嚴(yán)格要求隊員在執(zhí)法工作中必須做到“五在先”（敬禮在先、亮證在先、告知在先、勸導(dǎo)在先、教育在先），逐步實現(xiàn)執(zhí)法工作由“簡單驅(qū)散型”、“單純處罰型”向 “勸導(dǎo)教育型”、“綜合服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。同時，加強執(zhí)法監(jiān)督，建立健全執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制、執(zhí)法責(zé)任追究保證金、政風(fēng)行風(fēng)評議、公眾滿意度測評等規(guī)章制度，對日常執(zhí)法督察發(fā)現(xiàn)、市民群眾和社會各界反映的“不作為、不規(guī)范、不文明”問題，及時予以糾正，并嚴(yán)肅追究相關(guān)人員過錯責(zé)任，從而推動廣大城管執(zhí)法隊員自覺依法行政、依法執(zhí)法，整體提升了城管隊伍文明規(guī)范執(zhí)法的水平。

四是著力提升執(zhí)法效能。針對當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期的特點，城市管理要在法治的框架體系下，不斷創(chuàng)新執(zhí)法理念、方式和機制，統(tǒng)籌兼顧社會不同階層、不同群體的利益訴求，統(tǒng)籌兼顧城市秩序與城市活力、城市形象與民生保障的關(guān)系，最大限度維護城市安全有序，最大限度促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。針對無序設(shè)攤管理難題，各級城管執(zhí)法部門積極探索、以人為本、化堵為疏、標(biāo)本兼治，逐漸走出了一條“民意主導(dǎo)+執(zhí)法管理”的治理新路，有效化解了執(zhí)法沖突和社會矛盾。對居民確有需求的早點、蔬菜、修配、小百貨等攤點，充分挖掘利用中小道路、待建工地、社區(qū)活動場所等資源進(jìn)行疏導(dǎo)，既為社區(qū)居民提供了生活便利，又從源頭上解決了馬路設(shè)攤亂象，也促進(jìn)了社會就業(yè)與民生改善。全市現(xiàn)有各類設(shè)攤疏導(dǎo)點1000余處，共疏導(dǎo)攤位6萬余個，取得了良好社會效益。另外，積極探索和推行了“首違不罰”、“特殊對象物品不暫扣”、“困難群體人性化疏導(dǎo)”等工作機制，提升了柔性管理、文明執(zhí)法的水平，實現(xiàn)了執(zhí)法效果與社會效益的統(tǒng)一。

四、建立完善城市管理社會協(xié)同機制

城市管理是一項社會系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，更要整合資源、合力推進(jìn)。面對上海城市管理任務(wù)日益艱巨、管理手段較為單一、執(zhí)法力量相對不足等實際情況，要加強頂層設(shè)計、制度創(chuàng)新，積極探索城市管理聯(lián)勤聯(lián)動新模式新機制，努力實現(xiàn)從“部門單打獨斗”向“部門協(xié)同、公眾參與”轉(zhuǎn)變，充分整合社會各方資源，形成執(zhí)法管理合力，共同提升城市長效管理水平。

一是建立健全聯(lián)勤聯(lián)動機制。認(rèn)真總結(jié)、固化迎博辦博期間城市管理“條塊結(jié)合、多方協(xié)同”的工作經(jīng)驗，推動全市各級城管執(zhí)法部門積極主動融入?yún)^(qū)縣、街鎮(zhèn)的“大聯(lián)動”、“大聯(lián)勤”工作體系之中，提升行政執(zhí)法效能和城市管理水平。閔行、嘉定、長寧、楊浦、徐匯等區(qū)探索構(gòu)建了“管理力量大整合、社會服務(wù)大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”的聯(lián)動機制，發(fā)揮了條塊資源優(yōu)化組合效應(yīng)，實現(xiàn)了執(zhí)法管理效能倍增，有效破解了違法搭建、非法收運地溝油、偷亂倒渣土、非法小廣告等一大批社會管理難題頑癥，確保了城市平穩(wěn)有序運行，維護了社會和諧穩(wěn)定。

二是建立健全“兩法”銜接機制。打擊非法收運和處置地溝油、非法食品加工黑作坊、無證行醫(yī)、散發(fā)張貼非法小廣告、兜售假冒侵權(quán)商品等違法行為，僅僅依靠行政執(zhí)法部門實施行政處罰，難以取得良好的效果。嘉定、寶山等區(qū)探索構(gòu)建“兩法”（行政執(zhí)法與刑事司法）銜接機制，衛(wèi)生、食藥監(jiān)、工商、城管等行政執(zhí)法部門與公安、檢察院建立了信息共享平臺、聯(lián)席會議、案件移送等工作機制，在整合執(zhí)法資源、加強執(zhí)法保障、及時有效收集固定證據(jù)、提高案件查辦效率、準(zhǔn)確有效打擊違法行為、增強執(zhí)法威懾力等方面取得了明顯成效。應(yīng)在全市各區(qū)縣總結(jié)推廣嘉定、寶山兩區(qū)的試點經(jīng)驗，建立完善“兩法”銜接機制，提升城市管理法治化、科學(xué)化水平。

三是建立健全公眾參與機制。扎實有效的社會動員，全體市民的共同參與，是城市高效、有序運行的重要保障。各級城管執(zhí)法部門注重社會宣傳動員，一方面依托新聞媒體、政務(wù)微博、政府網(wǎng)站等多種載體，加強城市管理法律法規(guī)的社會宣傳，引導(dǎo)市民群眾自覺遵守城市管理法律法規(guī)，改善城管執(zhí)法社會環(huán)境；緊密結(jié)合城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)活動，深入開展“夏令熱線”、“綠色護?！薄ⅰ靶ｉT清”等便民利民服務(wù)活動，想方設(shè)法為市民群眾排憂解難，提升市民群眾對城管工作的認(rèn)同感和滿意度。另一方面充分依托社區(qū)、居委會的工作平臺，加強志愿者隊伍建設(shè)，在全市組建了3萬多人的城市管理志愿者隊伍，廣泛引導(dǎo)志愿者和市民群眾參與清潔城市、美化家園等公益活動，激發(fā)廣大市民群眾參與城市管理的積極性和主動性，初步構(gòu)建“共管共治、共建共享”城市美好家園的社會氛圍。