記者：于教授您好！很高興您能接受我刊的采訪。最近幾年，各大媒體常報(bào)道城管與小商販之間的新聞事件，對城管和小商販兩者的關(guān)系，您怎么看？

于建嶸：對城管和小商販的認(rèn)識，我們應(yīng)該客觀地進(jìn)行認(rèn)識。從制度方面來說，城管隊(duì)或綜合執(zhí)法隊(duì)之類的組織，對違反城市容貌、環(huán)境衛(wèi)生、城市園林、城市綠化、風(fēng)景區(qū)、市政設(shè)施、愛國衛(wèi)生、犬類管理、戶外廣告設(shè)置管理規(guī)定的行為進(jìn)行查處，是現(xiàn)代城市管理之需要。而且在他們看來，其行為不僅有法規(guī)依據(jù)而且具有相當(dāng)?shù)暮侠硇??？墒菑倪@些小商販的角度來看，他們在街頭、路面擺攤販賣，也多為無奈之舉。一般來說，假若他們有能力開大超市，也就不會去擺地?cái)?；假若能開大飯店，就不會在街頭開小店；假若有能力住賓館，也就不會待橋洞了。這些在街頭討生活的人，不是失地失業(yè)的農(nóng)民工，就是城市里下崗失業(yè)者，或是臨時(shí)找不到工作的大學(xué)生。對他們來說，所做的一切，不是有意與體面人的生活環(huán)境過意不去，也不是有意破壞政府制定的各種規(guī)則，而僅僅是為了生存。

在我看來，城市的環(huán)境整潔是需要的，認(rèn)真執(zhí)行各種規(guī)則也很正當(dāng)，而讓底層民眾能活下去則更為重要。特別是在目前沒有為農(nóng)民工等社會群體建立必要的社會保障制度的情況下，我們就沒有理由為了追求某些人的高尚舒適的生活、某些城市如畫的優(yōu)美風(fēng)景，而把這些底層民眾自助性的非正規(guī)就業(yè)視為非法，也不能以有礙市容為由把他們趕出城市。目前各地之所以產(chǎn)生了這些問題，可能有很多方面的原因，但城市主義和精英主義在主導(dǎo)社會秩序和規(guī)則肯定是一個(gè)重要方面?？梢哉f，各級政府能否在城市管理、社會公共利益和窮人的基本生存權(quán)之間找到最基本的平衡點(diǎn)，不僅是一個(gè)執(zhí)政能力問題，更是一個(gè)執(zhí)政理念問題。

城管執(zhí)法應(yīng)該要保障公民的基本權(quán)利，個(gè)人合法權(quán)利神圣不可侵犯。這在于，現(xiàn)代社會最重要的社會規(guī)則就是每一個(gè)公民的法定權(quán)利受到充分的保護(hù)。從尊重底層民眾的生存權(quán)利做起，多一個(gè)小攤販，總比多一個(gè)訓(xùn)練有素的不明人士要好。

記者：您曾在2009年10月16日的《東方早報(bào)》上，談起過一起城管與小販之間的沖突事件。那么，您怎么看待他們之間的沖突現(xiàn)象呢？

于建嶸：我認(rèn)為城管與執(zhí)法對象之間不應(yīng)該是暴力的比拼。在見諸報(bào)端的新聞中，有的報(bào)道城管執(zhí)法過程中遭到不明身份的團(tuán)伙襲擊，似乎是黑社會性質(zhì)組織在對公權(quán)力進(jìn)行公然挑釁，。但我仔細(xì)閱讀了相關(guān)的報(bào)道內(nèi)容，卻發(fā)現(xiàn)事態(tài)未必嚴(yán)重到如城管描述的地步。

當(dāng)時(shí)事件的起因是城管要沒收某女商販的服裝，而幾名自稱其親屬的年輕男子要求退回，這用我常說的一句話，還是反應(yīng)性大于進(jìn)取性。然后，事件升級據(jù)稱是因?yàn)槟凶佑娩摴軗魝藞?zhí)法隊(duì)員的頭部，但這并沒有充分的證據(jù)，并且事件持續(xù)了一段時(shí)間，后來更有警察出場，這不像是有精心策劃的一擊即中轉(zhuǎn)身就跑。因此，“不明人士”究竟恰好是攤販的親朋好友，還是網(wǎng)友猜測的攤販聯(lián)合雇傭的黑社會；是對沒收的臨時(shí)反抗，還是有組織有預(yù)謀的主動襲擊，這還有待警方的調(diào)查，不能由作為沖突一方的城管部門單方面加以定性，輕易地下“有組織有預(yù)謀”的結(jié)論，這有可能會對形勢做出錯(cuò)誤判斷，造成矛盾的升級和變質(zhì)。

實(shí)際上，在城管與攤販的沖突中，城管才是更專業(yè)的暴力行使者，比如習(xí)慣成自然的掀攤、沒收、打人、群毆等等，打成重傷或死亡的也不是個(gè)例。相對而言，攤販的反抗是業(yè)余水平，是個(gè)體的、被動的，除非有北京崔英杰那樣的“運(yùn)氣”，一般都是城管的手下敗將。這件事中，不明人士不是攤販，他們?nèi)硕?，有一定的格斗技巧，城管被打敗了，才具有了“新聞價(jià)值”。 并且，暴力反抗往往是暴力執(zhí)法的結(jié)果，而不是攤販主動如此。甚至可以說，暴力執(zhí)法更加嚴(yán)重，才有了專業(yè)反抗的發(fā)生。這件事中，城管是否一定有沒收衣服的必要，是否一直以沒收來作為執(zhí)法的首選手段？非法行政行為的力度與抗法的專業(yè)性之間，或許有一定的對應(yīng)關(guān)系。

城管的態(tài)度并不奇怪，他有意無意地夸大事態(tài)的嚴(yán)重性，姑且讓我“過度解讀”一下的話，其目的大約是博取同情，以期改變城管的不良形象；更是試圖表明要對付專業(yè)的暴力襲擊，城管就需要加強(qiáng)裝備和培訓(xùn)，以更專業(yè)的暴力能力，來保障其有效地履行職責(zé)和保護(hù)其隊(duì)員的人身安全。這似乎在說，城管與攤販間的矛盾只能用暴力手段來解決，哪一方更暴力，就更能維護(hù)自己的利益。如果這種思維一以貫之，更嚴(yán)苛的暴力執(zhí)法，帶來更專業(yè)的暴力反抗，甚至有可能雇傭黑社會或自行結(jié)社，然后再帶來更專業(yè)的暴力執(zhí)法。如此惡性循環(huán)下去，最后是否要出動警察、武警，用真正專業(yè)的國家暴力來加以“鎮(zhèn)壓”？這樣做的后果無疑是可怕的。

平心而論，城管的工作確實(shí)有一定的難度，他們與攤販的沖突，只是城市形象、順暢的交通、整潔的環(huán)境與底層民眾生存權(quán)利矛盾的一種表現(xiàn)形式。如果只對城管部門提依法行政的要求，卻不降低對其工作成果的要求，就很難杜絕暴力執(zhí)法行為的存在。要解決城管問題，還是要從理念、制度上加以反思和改革。

記者：在2009年的時(shí)候，有本所謂的《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》的冊子在網(wǎng)上很火，其中有一句“注意要使相對人的臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人”，被網(wǎng)友戲稱為“武林秘籍”，您對此事有何評價(jià)？

于建嶸：不錯(cuò)，在當(dāng)時(shí)，這本“秘籍”確實(shí)受到了不少網(wǎng)友的高度關(guān)注。不看執(zhí)法對象，將普通百姓當(dāng)成潛在罪犯對待；罔顧城管權(quán)限，隨意效法享有“合法暴力權(quán)”的執(zhí)法部門，這本“秘籍”因此飽受批評。北京城管在用這本“內(nèi)部資料”來培訓(xùn)他的干部。那么，究竟是誰在教城管打人不見血？在我看來，并不是這些專家偶發(fā)奇想，而是他們投靠的“形象工程”指揮棒早就給定了方向。

北京城管為何如此重視“防止暴力抗法”，導(dǎo)火線大約是小販崔英杰刺死了城管隊(duì)長。但城管危機(jī)由來已久，它反映了一種甚至是“難以調(diào)和”的矛盾。地方政府官員要形象，要干凈衛(wèi)生秩序井然的城市，比起印度、巴西的貧民窟，能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，昭示主政者的管理水平。部分先富者或中產(chǎn)者要提高生活質(zhì)量，要向發(fā)達(dá)國家看齊。因此，對于整潔的市容市貌、良好的經(jīng)商秩序等的追求是很強(qiáng)烈的。

但是，現(xiàn)實(shí)中我們還有那么多窮人。他們是沒有社會保險(xiǎn)的農(nóng)村富余勞動力，是還不到領(lǐng)取退休金年齡的城市下崗職工。他們又不愿去偷盜搶劫賣淫，不得已靠擺攤設(shè)點(diǎn)辛苦勞動謀生，沒想到卻成了地方官員追求政績的“絆腳石”。如果能把這些人剔出視線之外，似乎也就可以當(dāng)做他們根本不存在。因此，不少地方政府紛紛在法律無據(jù)的情況下，通過地方發(fā)文等方式，組建了城管這支以維護(hù)市容市貌為任務(wù)的地方性執(zhí)法力量。

然而，城管面對的是一無所有的底層民眾，做的是奪人“飯碗”的事情，工作的難度也就可想而知。而某些“鷹派”城管更是將威脅恐嚇、打罵、掀攤、沒收等作為有效工作手段，不時(shí)更有打傷打死“相對人”的事見諸報(bào)端。而擺攤設(shè)點(diǎn)掙口飯吃，不是什么十惡不赦罪過。無論這種觀念來自現(xiàn)代人權(quán)思想或者傳統(tǒng)道德倫理，無論出自自覺或者無意識，小商販們都有理由覺得正義站在自己一邊，因此，時(shí)常采用各種方式“暴力抗法”，其抗?fàn)幰财毡榈玫搅嗣癖姷耐?。城管的公眾形象越來越惡劣，以致成了“和諧社會”的一塊心病，不得不想辦法加以改善了。

而為了規(guī)避責(zé)任，一種流行的做法是，大量使用無編制的外聘協(xié)管員來干這種“臟活”。在暴力的工作方式之外，這種復(fù)雜的成員結(jié)構(gòu)進(jìn)一步表明，部分城市的城管出現(xiàn)了黑惡化的傾向。更嚴(yán)重的是，城管的執(zhí)法范圍、執(zhí)法權(quán)限等尚處在“妾身未明”的境地，地方政府卻迫不及待地把原屬于衛(wèi)生、工商、建設(shè)管理的諸多棘手難辦的問題，盡數(shù)托付給這個(gè)先天不足的隊(duì)伍，甚至默許城管向暴力化方向發(fā)展。這體現(xiàn)了一些地方政府社會管理能力的降低，更表明社會肌體發(fā)生了病變。這么嚴(yán)重的后果，地方政府和城管部門尚不敢完全漠視。

不過，地方政府并沒有能力從體制和法律上徹底解決城管危機(jī)，它們只是認(rèn)識到，有必要在操作層面上研究如何“干干凈凈地行兇”，絕不能授人以柄，這才有了專家們的隆重出場。但就算專家教會了城管們“打人不見血”，也并不能真正解決城管危機(jī)。此后發(fā)生在東北的小販夏俊峰刺死城管的事情就可以得到證明。

記者：隨著社會的發(fā)展，城管執(zhí)法在各個(gè)城市有許多新的具體實(shí)踐，同時(shí)取得了相應(yīng)的改觀。那么，對城管制度的改革，您有什么建議？

于建嶸：城管人員“暴力執(zhí)法”多發(fā)的問題還未解決，小販“暴力抗法”卻愈演愈烈，最近更有從個(gè)人事件向群體性事件發(fā)展之勢。要消除和諧社會的這塊瘡疤和心病，就需要徹底反思一下城管制度。

城管本應(yīng)解決“小販引起的問題”，卻迅速演變?yōu)樾∝湸嬖诰褪菃栴}。雖然《憲法》保障人民的勞動權(quán)，更沒有法律明文禁止街頭經(jīng)營，但城管卻把小販可能造成的破壞當(dāng)成必然，在實(shí)際操作中變成有小販就是城管的失職，必欲除之而后快。與其相適應(yīng)的，是城管執(zhí)法手段的非法化、暴力化、黑惡化。城管行使的是原屬其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，仍應(yīng)按照程序來行事。但為“有效”地趕走小販，城管人員的“三板斧”卻無外乎掀攤、沒收、打人。

在有些地方，城管部門要靠罰沒來解決部分經(jīng)費(fèi)和人員工資或者雇用協(xié)管員，這實(shí)際上是他們直接從小販口中奪食，“人民內(nèi)部矛盾”因此變成了“你死我活”的斗爭。而城管變質(zhì)的最新表現(xiàn)是，它成了變相驅(qū)趕外來人口、維護(hù)地方利益的“地方武裝”。原廣州市城管支隊(duì)支隊(duì)長許決華炮轟厲以寧的“寬容小販說”就是個(gè)例子。但是，先富起來的地區(qū)有帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的責(zé)任，給外來人口提供一些勤勞致富的機(jī)會本是應(yīng)有之義，現(xiàn)在卻視其為潛在“敵人”，要靠城管來“限制”。

城管制度之所以走進(jìn)這樣的誤區(qū)，根本原因是沒有把民眾的基本權(quán)利放在首位。

第一，是將所謂的城市秩序，置于民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之上。這種病態(tài)的政績觀首先來自于體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、維護(hù)國際形象，以證明社會主義優(yōu)越性，維護(hù)政權(quán)合法性。之后上行下效，在地方主政者求升遷的意志推動下，在城市既得利益者的支持下，很快變成城市管理的指導(dǎo)思想。而二元體制和行政區(qū)域劃分產(chǎn)生的地方利益，更是造成對外來民眾生存權(quán)的極端冷酷無情。

第二，是漠視民眾的自決權(quán)，過分倚重公權(quán)力。我們的城市管理理念中，很少尊重民眾的主觀能動性，只是將其作為客觀的管理對象。小區(qū)的業(yè)主大會本可以決定小區(qū)內(nèi)小販經(jīng)營的時(shí)間和區(qū)域，但這種自我管理不被允許。繁華地段的小販，本可以組織起來通過自律、內(nèi)部溝通、外部協(xié)商等，找到小販利益與公眾利益的平衡，但這種自我組織很難獲批。

第三，加強(qiáng)地方立法職能，尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。一個(gè)城市小販真的過多，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律就會讓其賺不到錢而離開，但這種自我選擇不被信任，非要動用城管人員來嚴(yán)防死守。而走入誤區(qū)的城管制度得不到有效糾正的根源，在于行政權(quán)過分?jǐn)U張、難以得到有效制衡。地方政府可以推動地方立法，來為城管謀求法律地位；地方立法機(jī)關(guān)卻沒有動力和實(shí)際上的能力來叫停隨意成立的城管部門。城管部門雖因侵犯生存權(quán)等有違憲之嫌，但是法院卻無權(quán)審理抽象行政文件，更無權(quán)審判地方立法是否違憲。而民眾在生存受到強(qiáng)權(quán)威脅時(shí)，卻難以找到表達(dá)渠道，尋求法律救濟(jì)的權(quán)利更是無從保障。

一旦沒有和平途徑尋求正義，民眾就可能會轉(zhuǎn)向暴力反抗。然而，在我看來，小販與其說是在“暴力抗法”，不如說是在行使德沃金主張的“反抗政府的權(quán)力”。沒有人希望看到暴力行為頻發(fā)破壞穩(wěn)定，但如果不顧現(xiàn)實(shí)情況，一味譴責(zé)為了活命而使用的暴力，是不公平并且無用的?？傊挥凶鹬乇Ｕ厦駲?quán)，才能搞好民生；只有落實(shí)民主，才會有可持續(xù)的良好秩序。

那么，對于城管制度的改革，我的建議是，治標(biāo)之策從做到城管經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政保障、取消自收自支、工作中嚴(yán)格遵守《行政處罰法》開始。接下來應(yīng)立法規(guī)定統(tǒng)一的城管處罰權(quán)限和處罰程序；尊重民眾自治權(quán)，允許小販與業(yè)主委員會、居委會等協(xié)商解決問題。而治本之策，一是建立違憲審查制度，使違憲的地方法律、法規(guī)不能成為執(zhí)法的依據(jù)，二是盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，以尊重并保障民眾的基本權(quán)利作為處理利益沖突時(shí)的底線。

如果只有當(dāng)發(fā)生大規(guī)模的群體性事件，當(dāng)“折騰”破壞了“穩(wěn)定”，才會促使政府反思現(xiàn)行的城管制度，那將是執(zhí)政者的失職，也是社會共同的悲哀。