隨著改革開放的深入，我國人民的生活水平普遍有所改善，但是，官民關(guān)系卻在一定程度上呈現(xiàn)緊張化，雖經(jīng)多方努力，社會矛盾激化的趨勢并未得到根本扭轉(zhuǎn)。以取締無證經(jīng)營亂設(shè)攤為例，近年來，政府投入持續(xù)增加，社會輿論屢屢詬病，城管野蠻執(zhí)法的數(shù)量雖然總體上有所減少，但暴力導(dǎo)致傷亡的事件仍時有報道，始終未能在維持公共秩序與保障低收入人群自謀生計(jì)權(quán)利之間找到利益的平衡點(diǎn)。溫家寶總理說：“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)?！睘檫_(dá)到這一目標(biāo)，我國的社會管理應(yīng)當(dāng)從被動式管理走向主動式管理，從上對下的恩賜給予走向權(quán)利間的互動，從管理者單向約束走向管理者與相對人雙向制約。顯然，街頭設(shè)攤面臨的是諸多矛盾匯聚交織、各方面利益反復(fù)博弈的復(fù)雜局面，從城管入手創(chuàng)新社會管理也許是很有價值的“試驗(yàn)田”。

一、城市設(shè)攤管理的敏感性值得重視

最近，世界上有三件與城管執(zhí)法有關(guān)的事情，值得引起我們的重視。

其一，2010年12月17日，突尼斯南部地區(qū)一名26歲的大學(xué)生布瓦齊齊，因?yàn)檎也坏焦ぷ鞫亟质圪u蔬菜。布瓦齊齊為了抗議警方阻止他販賣水果蔬菜謀生而試圖自焚，結(jié)果引發(fā)抗議民眾與警方的沖突。布瓦齊齊在醫(yī)院不治身亡后，突尼斯全國各地相繼發(fā)生大規(guī)模社會騷亂，并迅速蔓延至突尼斯全境。突尼斯有關(guān)當(dāng)局在1月14日傍晚宣布，“決定立即在全國所有領(lǐng)土上實(shí)施緊急狀態(tài)法”。當(dāng)晚，總統(tǒng)本·阿里攜家人乘飛機(jī)離境。[1]

其二，在英聯(lián)邦運(yùn)動會前夕，新德里發(fā)動了大規(guī)模的驅(qū)逐小販行動。從2009年3月到2010年5月，“印度全國街頭小販聯(lián)合會” 與新德里有關(guān)當(dāng)局舉行了一系列接觸，舉行了12次會議，希望能夠合理解決新德里的街頭小販問題，但是卻沒有取得任何結(jié)果。2010年6月，印度最高法院接到了“印度全國街頭小販聯(lián)合會”的上訴。10月20日，印度最高法院正式做出判決：“街頭叫賣是人們謀生的一項(xiàng)基本權(quán)利，政府需要貫徹一項(xiàng)成文法來規(guī)范街頭小販，而非打壓。”判決說，同行人的自由行路權(quán)一樣，街頭攤販的謀生權(quán)利同樣需要保障，“政府需要保障兩者間的平衡……而只有在法律的框架下，通過合理的規(guī)范，才能使這兩種相互沖突的權(quán)利達(dá)成平衡?！迸袥Q認(rèn)為，目前，的確存在著一些妨礙小販基本權(quán)利的行政規(guī)劃和政策，但即便如此，小販們誠實(shí)經(jīng)營的自由和尊嚴(yán)也不可剝奪。“不能因?yàn)槁愤厰傌溫毟F、無組織，就讓他們應(yīng)享有的這些基本權(quán)利處于混亂狀態(tài)，也不能用不斷變化的行政規(guī)劃來決定他們的基本權(quán)利。”判決還要求，印度政府必須在規(guī)定時間內(nèi)實(shí)施相關(guān)法律，保護(hù)路邊攤販?！暗?011年6月30日，必須通過一部法律，規(guī)范路邊攤販以及他們的基本權(quán)利?！盵2]

其三，2011年1月12日《新京報》報道，近日在北京華威橋附近發(fā)現(xiàn)，為對付城管，賣紅薯的小販配了對講機(jī)。當(dāng)一名商販發(fā)現(xiàn)城管時，便會通過對講機(jī)通知其他人及時躲避。記者說：“這是一場以技術(shù)對抗技術(shù)的攻防戰(zhàn)，為了生活的小販，面對城管裝備的升級，無奈地提升著應(yīng)對圍追堵?lián)舻姆佬l(wèi)能力。都說城管與小販?zhǔn)秦埵蟠髴?zhàn)，對講機(jī)的出現(xiàn)，又為這場沉重的街頭“戰(zhàn)爭”，加了一個有點(diǎn)兒滑稽的注腳。小販的賬算得精細(xì)：置辦烤紅薯的大桶加上腳蹬三輪車成本300元，烤紅薯每天可賺60元到70元；一年內(nèi)可能數(shù)次被抓，既會丟設(shè)備又會被罰，而對講機(jī)才200多元，這種投資似乎很值。”[3]特別需要說明的是，小販為對付城管驅(qū)趕，以往的辦法是雇人望風(fēng)報信，配備對講機(jī)顯然是博弈的“升級版”。

街頭小商小販的管理是全世界遇到的共同難題，最為突出的矛盾是城市的形象（即“面子”）與低收入人群的生活出路（即“肚子”）兩者之間的平衡。在突尼斯，憤怒的小販以自焚的手段抗?fàn)?，引發(fā)了全國范圍的騷亂；在印度，組織起來的小販迫使法院作出了維護(hù)小販謀生權(quán)的裁定；在中國，小販則采取增加成本裝備對講機(jī)與城管“打游擊”的策略。顯然，世界各國都遇到過小商小販與城市管理的矛盾，在非交通干道允許定時定點(diǎn)設(shè)攤的做法在西方已經(jīng)有成功的經(jīng)驗(yàn)。中國小販采取的抗?fàn)幨侄味鄶?shù)是內(nèi)斂的，主要表現(xiàn)為強(qiáng)化機(jī)動能力（采用人力車、面包車作為流動攤位），用“你來我走、你追我跑”的辦法與城管周旋。絕大多數(shù)小販沒有要求政府作出承諾，也沒有以死相逼，只是以增加成本的辦法與城管“打游擊”。問題是，如此曠日持久“打游擊”的后果，究竟是公共秩序得到了維護(hù)，還是孕育了城管的腐敗或暴力？有人覺得奇怪，城管這支隊(duì)伍，相比各傳統(tǒng)行政管理部門屬于新設(shè)機(jī)關(guān)，上沒有央級主管部門爭取利益，下沒有審批管理職能帶來的“話事權(quán)”，處理跨部門和跨層級協(xié)調(diào)時常常吃悶虧，為什么城管的擴(kuò)張又如此迅速呢？一位研究者告訴人民網(wǎng)記者，即使那些擺脫“局中局”身份的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也常常成為指哪打哪的“市長別動隊(duì)”，不得不優(yōu)先完成強(qiáng)制拆遷等“市政交辦事項(xiàng)”，甚至承擔(dān)原不屬于自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的工作。[1]“市長別動隊(duì)”的提法也許有點(diǎn)刺激，但換一個角度思考，“市長別動隊(duì)”到底是市長所需還是市民所求呢？如果公權(quán)力的行使受到嚴(yán)格限制（如未經(jīng)公開的嚴(yán)格程序市長不可隨意使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)），“市長別動隊(duì)”還能夠存在嗎？

小販?zhǔn)堑褪杖肴巳海蝿咏?jīng)商是其養(yǎng)家糊口的收入來源。小販一旦無法忍受城管的暴力和勒索，就可能以死相逼或結(jié)成反抗同盟。在小販與城管的博弈中，小販注定是弱者，而且小販對增加成本的消化能力極其有限，絕大多數(shù)成本將會轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者頭上。由于小商小販已經(jīng)成為城市中低收入人群消費(fèi)需求的供給源之一（如早餐、蔬菜、水果的零售等），小販的存在畢竟方便了市民的生活。于是，在市民與小販之間、城管與小販之間，都在無意識之中形成了“既愛又恨”的關(guān)系，市民既喜愛小販的廉價與便利，又怨恨小販缺斤少兩、污染環(huán)境；城管既喜愛小販能夠?yàn)樗峁靶⒕础保衷购扌∝湹牟环?、不配合。相比較而言，市民對小販的不滿特別容易轉(zhuǎn)化為對政府的抱怨，小販希望從城管手中得到最寬松的“待遇”，尋租必然出現(xiàn)。在缺乏正確規(guī)制的狀態(tài)下，城管與小販之間或暴力對抗或腐敗叢生，市民的利益受到損害，最終導(dǎo)致小販、城管、市民均對政府不滿的局面。特別是小販與城管的角逐都發(fā)生在街頭巷尾，一旦出現(xiàn)沖突，很可能在公眾圍觀中擴(kuò)大乃至失控。

二、必須以唯恐不及的補(bǔ)課心態(tài)強(qiáng)化社會管理的創(chuàng)新研究

當(dāng)前，我國社會矛盾的凸顯和化解難度增大的現(xiàn)實(shí)告訴我們，必須充分認(rèn)識社會發(fā)展大系統(tǒng)本身的客觀規(guī)律，以對社會發(fā)展規(guī)律性的認(rèn)識為基礎(chǔ)，從限制和規(guī)范公權(quán)力入手，提高執(zhí)政能力，努力實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)模式向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理的良性互動轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合，多種手段綜合運(yùn)用，管理與服務(wù)融合，向有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變。概括地說，限制和規(guī)范公權(quán)力才能行善政、謀民利；公權(quán)力被“關(guān)到籠子里”之后，增加人民福祉的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

（一）社會管理的實(shí)踐與研究在我國尚屬起步階段

管理，在我國而言并非新概念，但是長期以來，管理基本上僅限于與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)管理、企業(yè)管理、工商管理等。2005年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出“加強(qiáng)社會建設(shè)與管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。但是，無論理論界還是實(shí)踐部門都缺乏足夠的重視，至今只是完成了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的宣示。不少同志僅僅把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理當(dāng)做“提法的改變”，鮮有見到社會管理的理論研究成果，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升也很不夠。

應(yīng)當(dāng)看到，我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就斐然，但也引發(fā)了諸多社會問題和社會矛盾。城管隊(duì)的出現(xiàn)也許的確是實(shí)踐的需要，但匆匆走上街頭的城管隊(duì)卻是在執(zhí)法主體資格不明狀態(tài)下開始執(zhí)法的。據(jù)報道，我國城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬很成問題，“有的掛靠在建設(shè)局，有的掛靠在規(guī)劃局，也有的城市成立了城管執(zhí)法局……”而四川省廣元市城管副局長更是坦言：“建設(shè)局或規(guī)劃局下設(shè)的城建監(jiān)察支隊(duì)或城管執(zhí)法局，一般是事業(yè)編制，不具備行政執(zhí)法主體資格”。[2]以上海的城管工作為例，自1993年至今，上海的城管執(zhí)法已經(jīng)歷經(jīng)了巡警綜合執(zhí)法、城市管理監(jiān)察執(zhí)法、城市管理綜合執(zhí)法三次大的體制變動。[3]從全國來看，城管執(zhí)法的爭議不斷，在公眾批評與城管人員的怨言幾乎同步增長的情況下，提升城管地位、城管歸屬公安機(jī)關(guān)等強(qiáng)硬姿態(tài)已經(jīng)冒頭。2010年7月27日下午，北京市宣布了市城管執(zhí)法局局長由市公安局治安管理總隊(duì)總隊(duì)長兼任的任命。記者在報道時還披露，“北京市紀(jì)委監(jiān)察局對本市城管執(zhí)法現(xiàn)狀的調(diào)查報告建議，市城管綜合執(zhí)法局要從市政市容委中獨(dú)立出來，歸政府直屬管理?！盵4]其實(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)層面對城管隊(duì)伍總體素質(zhì)不高的認(rèn)識是明確的，希望城管由市政府直管乃至“城管警察化”，都是期望能夠在更加強(qiáng)有力的支撐下完成任務(wù)。近年來，不少城市的城管管理機(jī)關(guān)陸續(xù)組織了頗有氣勢的“檢閱”，雖然名曰“會操”，但難免有展示陣容的“閱兵”之嫌。有人評論說：“城管執(zhí)法不是帶兵打仗，靠武力示威，而要靠過細(xì)的服務(wù)和引導(dǎo)工作，化解矛盾，維護(hù)秩序?！薄瓣?duì)列再威風(fēng)，哪怕是武裝到牙齒，如果服務(wù)理念不端正，仍然固守驅(qū)趕、沒收、收費(fèi)、罰款等管理手段，只會給人以離民眾、民生和城市距離越來越遠(yuǎn)的感覺，反而可能妨礙和諧城管新格局的構(gòu)建?！盵1]警察化的城管和警察盡管都屬于行政機(jī)關(guān)，但有本質(zhì)不同。公安機(jī)關(guān)作為一種武裝性質(zhì)的力量，行使著維護(hù)社會治安和刑事偵查的雙重職能，并擁有對人身、財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制處分權(quán)。黨中央一再提醒“慎用警力”，將城管納入巡警系列，或者由公安機(jī)關(guān)的治安部門負(fù)責(zé)人兼任城管負(fù)責(zé)人，都會進(jìn)一步增強(qiáng)“暴力管理”的誤解。人民的政府應(yīng)當(dāng)防止小攤小販暴力抗法和城管暴力執(zhí)法相互交織的蔓延，特別是當(dāng)前社會分配不公客觀存在，官民關(guān)系緊張，民眾的怨氣較大，更需要慎出“城管警察”這張牌。

（二）城管困境形成的主要原因是社會管理的落后

由于我國長期缺乏對社會建設(shè)與社會管理的深入研究，習(xí)慣于用專政或“一刀切”的手段管理社會，公共資源的巨大耗費(fèi)與收效不成正比，基層管理者與市民之間發(fā)生暴力沖突或形成互相憎恨而又互相利用的關(guān)系，積怨和銷蝕因素正在不斷積累。一方面，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理在部分政府工作中至今還是說說而已的“軟任務(wù)”；另一方面，城管這支隊(duì)伍的組建、裝備和運(yùn)轉(zhuǎn)耗費(fèi)了大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)，由于相關(guān)的政府信息尚未公開，筆者不能妄加評論，但間接的數(shù)據(jù)也已經(jīng)略見一斑。2012年3月，廣州市政府各部門公開“三公”經(jīng)費(fèi)，城管部門因“一年出國出境10地，花費(fèi)114萬元”受到輿論質(zhì)疑。面對網(wǎng)民的質(zhì)疑，廣州市城管局宣教處相關(guān)負(fù)責(zé)人向中國青年報記者作了解釋：“日本考察的內(nèi)容是城市公共管理與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，共有17人參加。俄羅斯項(xiàng)目是公共突發(fā)事件解決專題培訓(xùn)班，有22人參加?！倍咳嘶?萬多元的出國費(fèi)用，與考察時間較長有關(guān)?！氨热缛毡镜目疾焓?3天，俄羅斯的考察有21天之久?！盵2]筆者并不反對加強(qiáng)城市管理，也不排斥學(xué)習(xí)境外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但只是希望能按照“最小遮蔽原則”施行政府信息的公開，每個城市每年投入城管的經(jīng)費(fèi)有多少，人頭費(fèi)、裝備費(fèi)、出國考察費(fèi)、招待費(fèi)、公車耗費(fèi)、辦公費(fèi)等各項(xiàng)開支均納入政府信息公開之后，民眾對城管工作的理解也一定會更多。

特別值得重視的是，當(dāng)前官民之間對社會矛盾凸顯的原因認(rèn)識分歧較大。公眾傾向性的意見是公平性不足與尊嚴(yán)感的缺失，強(qiáng)烈的抨擊直指嚴(yán)重的官員腐敗；而部分公務(wù)人員則認(rèn)為，是公民素質(zhì)偏低、利益要求太高導(dǎo)致了管理困難。筆者認(rèn)為，社會矛盾凸顯的內(nèi)在原因是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提高、政府的職能轉(zhuǎn)變落后于社會的發(fā)展。這種落后包括社會管理理念、管理手段、行政授權(quán)、行政監(jiān)督、信息公開等各方面。社會管理是一切社會形態(tài)的必然要求，其根本任務(wù)是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，建立公平合理的秩序。社會管理必須與社會結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)，城管的困境主要是并不清楚自身的職能和到底應(yīng)當(dāng)如何管理城市[3]。從法治角度考察，最應(yīng)當(dāng)避免的是隨意行政。我國城管現(xiàn)實(shí)的局面可以概括為“四個不滿”：一是公眾對以非法經(jīng)營亂設(shè)攤為主要表現(xiàn)的公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生不滿；二是對城管執(zhí)法的野蠻與低效不滿；三是小販對政府的野蠻管理不滿；四是城管隊(duì)員也因?yàn)檎疃嘧儭⒐ぷ麟y做而不滿。

（三）城管改革必須擺正基點(diǎn)不能搞“負(fù)債經(jīng)營”

必須明確，我國改革開放的成果體現(xiàn)在民主的推進(jìn)和民生的改善兩個方面，推進(jìn)民主制度的建設(shè)和改善人民的生活同等重要。全國人民共享改革成果，一是還權(quán)于民，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主；二是讓利于民，進(jìn)一步改善人民的生活條件。還權(quán)于民、讓利于民的前提是對公權(quán)力的限制和規(guī)范，如果公權(quán)力是否受到嚴(yán)格限制、是否規(guī)范運(yùn)行都處于模糊狀態(tài)，對老百姓的還權(quán)、讓利怎么能落實(shí)呢？改善民生不是政府對老百姓的恩賜，而是政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)淖鳛?。胡錦濤同志說得好“社會管理說到底是對人的管理和服務(wù)”，其核心要體現(xiàn)以人為本，把社會管理寓于社會服務(wù)之中。當(dāng)然，也不能把加強(qiáng)社會管理理解為“加大力度的綜合治理”，唯有還權(quán)于民、讓利于民才能形成官民之間合作協(xié)同，共建共享和諧的關(guān)系。國家掌握暴力機(jī)器是必不可少的，我國改革開放的最大成功是公民權(quán)利和利益的回歸本源。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政至今，應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識執(zhí)政的根本基礎(chǔ)是民眾的認(rèn)同和支持，執(zhí)掌政權(quán)的關(guān)鍵是民眾的支持。

我國的城管發(fā)展至今，缺少的不是管理手段，而是為人民服務(wù)的誠意和信息公開的勇氣。缺“誠”之管，只能是把城市越管越亂；不透明的行政管理，只能是滋生腐敗。盡管各地在城管隊(duì)伍形象改善方面作出了大量努力，但是，形式化、表面化的做法居多，在城管法律地位、執(zhí)法依據(jù)、信息公開等方面的進(jìn)展甚微，給人的總體感覺是形式大于內(nèi)容。有的地方出現(xiàn)了招聘“年輕”、“形象好”、“26歲前必須下崗”的女性充當(dāng)城管隊(duì)員[4]；有的地方專門為城管執(zhí)法糾紛的解決成立了巡回法庭；有的地方還出現(xiàn)了“老外”充當(dāng)城管上街執(zhí)法的新聞[5]。特別是近年來，城管隊(duì)伍迅速擴(kuò)大，所謂的城管“協(xié)管員”越來越多。深圳市城管局法制處處長馮增軍表示：“目前，深圳城管執(zhí)法隊(duì)伍正式在編人員缺口大的情況仍然沒有改善，全市共有35家公司參與城管服務(wù)外包，共雇傭了3204名協(xié)管員?！瘪T增軍坦言：“調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少協(xié)管員到公司后，接受簡單培訓(xùn)后就匆匆上崗，有的甚至缺乏基本的上崗培訓(xùn)，加之他們?nèi)鄙傧窆珓?wù)員紀(jì)律法紀(jì)方面的約束，最后導(dǎo)致部分協(xié)管員‘保護(hù)違法行為’”[1]。城管協(xié)管員收受“保護(hù)費(fèi)”、“好處費(fèi)”的行為等問題，實(shí)際上比地痞欺行霸市的影響更為惡劣。因?yàn)槌枪軈f(xié)管員是“政府養(yǎng)的人”，至少是在“協(xié)助行政執(zhí)法”，一方面其在耗用民眾繳納的稅金，另一方面小商小販又不得不交出財(cái)物以示“孝敬”，對政府形象的損害是毀滅性的?！袄习傩战o予政府的是公權(quán)，而不是私權(quán)，包括征稅的權(quán)力、維持治安和秩序的權(quán)力、合法化的權(quán)力。公權(quán)是保護(hù)私權(quán)的，而不能侵犯私權(quán)。私權(quán)侵犯私權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)以法秉公處理；公權(quán)侵犯私權(quán)，是社會的亂源?！盵2]我國城管隊(duì)伍的急劇膨脹，盡管使得某些路段在某些時段干凈、漂亮了，但是，對政府公信力的損害卻是無法估量的。

現(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。這兩個過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理是我國當(dāng)前重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，而下大氣力推進(jìn)民主制度建設(shè)的前提是擺正為人民服務(wù)的基點(diǎn)，限制和規(guī)范公權(quán)力，進(jìn)而保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。得人心者得天下，凝聚民心與改善民生同等重要。就當(dāng)前而言，大力改善民生是正確和及時的，精心推進(jìn)民主制度建設(shè)的任務(wù)更為緊迫。必須廣開言路充分保障公民批評和監(jiān)督政府的權(quán)利，迫使政府在公開透明的條件下改進(jìn)工作。

我國各級政府在思想觀念上，必須從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會管理，向重視社會建設(shè)、社會管理和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，努力解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題。由此看來，社會管理不能“負(fù)債經(jīng)營”，邊管理、邊“欠賬”的做法只能導(dǎo)致更大的被動。以上海為例，2007年4月12日，上海市政府新聞發(fā)言人焦揚(yáng)曾經(jīng)宣布《城市設(shè)攤導(dǎo)則》將于5月1日前公布試行，申城將率先對城市攤點(diǎn)不再一律封殺。[3]然而，原定2007年5月公布的《城市設(shè)攤導(dǎo)則》，不知何因至今尚未面世。當(dāng)筆者在2011年1月20日向上海市綠化和市容管理局要求獲取《城市設(shè)攤導(dǎo)則》時，得到的答復(fù)竟然是“您要求獲取的政府信息屬于本機(jī)關(guān)未制作，該政府信息不存在?！逼鋵?shí)，城市中小販與城管的沖突并不會因?yàn)榱⒎ǖ倪t滯而減緩，上海的城管與小販在設(shè)攤導(dǎo)則缺位的狀態(tài)下，從2007年至今又打了三年多“游擊戰(zhàn)”。這種“游擊戰(zhàn)”發(fā)展的結(jié)果將是小販、城管和公眾更大的不滿意。社會管理工作面對的是一刻不停的社會運(yùn)轉(zhuǎn)，如果在法律法規(guī)缺失、政策多變的狀態(tài)下“負(fù)債經(jīng)營”，必然出現(xiàn)暴力沖突與權(quán)力腐敗交織的局面。于建嶸教授將“不特定之人因不特定之事引發(fā)的普遍和長期的憤怒”概括為“抽象憤怒”[4]的觀點(diǎn)值得注意，我國的社會管理如果不能盡快擺脫“摸不著石頭也過河”的狀態(tài)，不僅政府的公信力將進(jìn)一步下降，且隨時都可能引發(fā)公共危機(jī)事件。

近年來，城管的改革一直在探索之中推進(jìn)，但是，卻一直沒有走到信息公開、問計(jì)于民的正道上來。盡管人民網(wǎng)連續(xù)發(fā)表了《城管十問》[5]，卻沒有見到一個城市的領(lǐng)導(dǎo)者借此東風(fēng)發(fā)動群眾就城管改革展開討論。也許，是誰也不愿意去公開觸及這個“敏感話題”，但是，城管改革已經(jīng)是諸多矛盾的交匯點(diǎn)，是社會管理中繞不開的難題。城管領(lǐng)導(dǎo)人、城管和協(xié)管隊(duì)員、小商小販、一般市民，這四個方面都不滿意的怨氣正在疊加之中發(fā)酵，城管問題在“擊鼓傳花”般的游戲中，隨時隨地可能成為群體性事件爆發(fā)的“導(dǎo)火索”。這是因?yàn)?，“鞏固和發(fā)展社會主義，必須認(rèn)識和把握好兩大任務(wù)：一是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，極大地增加全社會的物質(zhì)財(cái)富；一是逐步實(shí)現(xiàn)社會公平與正義，極大地激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力和促進(jìn)社會和諧。”[6]民生的改善不能替代民主制度的建設(shè)。根據(jù)我國的國情，民生與民主的“雙輪驅(qū)動”更為重要。正如胡錦濤總書記2012年7月23日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上所說：“推進(jìn)政治體制改革，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，更加注重發(fā)揮法治在國家和社會治理中的重要作用，維護(hù)國家法治的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保障社會公平正義，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！?/p>

三、應(yīng)當(dāng)從社會管理入手探索落實(shí)善治的路徑

俞可平教授認(rèn)為：“在當(dāng)今世界，政府應(yīng)當(dāng)為公民的幸福生活提供的最重要條件就是善治。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動，是國家與公民社會的良好合作，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)?！盵1]當(dāng)前，特別要警惕關(guān)注民生被片面地理解為“給好處”，而忽視對民心的體諒理解。在社會需要管理的前提下，首先應(yīng)當(dāng)解決的是以什么樣的理念管理社會，搞清楚良好的公共秩序、整潔的市容市貌是提高執(zhí)法力度“管出來”的，還是政府與民眾合作的成果。通俗地說，就是“我為市容管人民”還是“我為人民管市容”，“我為市容管人民”必然導(dǎo)致公權(quán)力的擴(kuò)大和濫用，“我為人民管市容”才能接受人民群眾的監(jiān)督。

（一）城管執(zhí)法爭論的焦點(diǎn)是“為何執(zhí)法”，而非“如何執(zhí)法”

在我國，近年來雖然已經(jīng)引進(jìn)了善治理念，但真正實(shí)施的不多，抱怨“公民素質(zhì)低”的聲音卻不絕于耳。其實(shí)，我國亟待通過社會建設(shè)的強(qiáng)化和社會管理的創(chuàng)新，在政府與公民之間形成更多、更好的合作關(guān)系，使得政府依法行政成為常態(tài)，也使得公民在有序政治參與中提高素質(zhì)。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”是世界發(fā)展的大勢，加強(qiáng)民主與法治建設(shè)是我國實(shí)現(xiàn)長治久安的根本道路。季衛(wèi)東教授在回答記者關(guān)于如何切實(shí)的保障私人權(quán)利的問題時說過：第一，是把私人利益上升為一種權(quán)利，以受到國家法律的保護(hù)。使這些利益變成有確切保障的。第二，這種利益和自由不能隨意受到其他的侵害。如果受到侵害了，應(yīng)可以找公正的第三者來解決。第三，國家本身的權(quán)力是有限制的。第四，就是說公共性的問題決定的時候，每個人都要有機(jī)會去參加，表達(dá)自己的利益，也就是說公共事務(wù)的決定，要保證相應(yīng)的利害相關(guān)人的權(quán)利?！盵2]就根本而言，維護(hù)社會秩序與保障公民權(quán)利是一致的。執(zhí)法者所擁有的行政權(quán)力來自于公民權(quán)利的讓渡，切實(shí)保障公民權(quán)利是有效維護(hù)公共秩序的前提條件。“發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的前提條件就是社會穩(wěn)定和政府效率。推演之，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生同時必須促進(jìn)社會公平正義、擴(kuò)大公民的政治參與和增加透明、責(zé)任。否則經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善也難以獲得民眾對政府的合法性?！盵3]在印度，也有與中國相類似的攤販管理問題。我國與印度同屬發(fā)展中國家，同樣遇到了城市管理與小商小販的矛盾，印度最高法院的這一判決對我國具有深刻的啟發(fā)意義。在我國，有關(guān)城管執(zhí)法的爭議頗多，其實(shí)爭論的焦點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是“如何執(zhí)法”，而應(yīng)當(dāng)是“為何執(zhí)法”。假如“為何執(zhí)法”的根本性問題不解決，公權(quán)力的限制和規(guī)范得不到落實(shí)，“如何執(zhí)法”的討論就永遠(yuǎn)也不會有結(jié)果，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象也難以禁絕。我贊成周瑞金同志的觀點(diǎn)，“社會管理創(chuàng)新的真實(shí)涵義，應(yīng)當(dāng)是在深化改革的精神統(tǒng)領(lǐng)下，創(chuàng)建社會管理新格局，還權(quán)力以規(guī)范，要求國家以法律力量和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態(tài)下按照自己日常規(guī)范進(jìn)行自我管理；在非常態(tài)情況下，也可以用組織力量自我控制，降低國家運(yùn)行成本和管理代價。這是中央提出社會管理創(chuàng)新的一個基本理念。所以，加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，就是深化社會體制的改革與建設(shè)?！盵4]

（二）有權(quán)力“管人民”主導(dǎo)下的社會管理絕無出路

我國基層政府大多具有“管理”的癖好，這種所謂的“管理”實(shí)際上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的管制，即按照自己政績或者“面子”的需要，以剝奪公民合法權(quán)利的代價“管人民”。就社會管理而言，我國的政府和公民都需要在游泳的過程中學(xué)會游泳，但是，政府的管理與小販的設(shè)攤經(jīng)營如何實(shí)現(xiàn)合作，政府的作用和責(zé)任無疑是主要的。與政府授權(quán)的城管隊(duì)、協(xié)管員相比，小商小販無疑是弱勢群體。小販素質(zhì)較差、利益意識強(qiáng)烈等特征，是我國社會管理必須面對的現(xiàn)實(shí)國情，如果能夠在設(shè)攤管理方面先行先試取得突破，無疑可以在整體上推進(jìn)我國社會管理的加強(qiáng)和創(chuàng)新。

城管對城市公共秩序和市容市貌的管理確屬必要，但管理的前提應(yīng)當(dāng)是尊重小販自謀生計(jì)的選擇，在提供服務(wù)的過程中引導(dǎo)有序經(jīng)營。小商小販與城管隊(duì)、協(xié)管員本來都是中低收入人群，兩者之間的差別僅僅在于前者由政府發(fā)工資，后者是自謀生計(jì)。小商小販以街頭設(shè)攤的方式自謀生計(jì)，既沒有增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又緩解了就業(yè)壓力，方便了群眾生活，其行為利大于弊。流動商販的確有影響交通、污染環(huán)境、缺斤少兩等負(fù)面作用，這正是需要管理的原因。如果城管逼得小販?zhǔn)ド鏃l件，實(shí)際上是以增加失業(yè)率的方式加重政府的負(fù)擔(dān)。提倡人性化執(zhí)法，就是要“己所不欲勿施于人”。執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)換位替執(zhí)法對象想一想，給人以生存空間，不要斷了窮人的生路。正如蔡定劍教授的遺作所說：“城管的出路，消除城管與小商販的沖突，根本上要求政府轉(zhuǎn)變管理觀念，真正轉(zhuǎn)變到為了人民管理城市的價值理念上來，只有這樣才能建立正確的執(zhí)法目標(biāo)。所有的執(zhí)法都是以服務(wù)人民為前提，而不是為了秩序而管人民。所以應(yīng)當(dāng)取締對小商販的管制，消除無商販城市的觀念，取消許可，即便有許可也不是為了限制，而是更好地為人民提供服務(wù)。政府執(zhí)法的目標(biāo)決定不要走向加強(qiáng)暴力，那些呼吁要通過加強(qiáng)立法，使城管合法和讓城管變成第二警察的思路是行不通的，因?yàn)檫@樣的路是與人民為敵的道路，是加劇政府與老百姓矛盾沖突的路，這樣的執(zhí)法是與人民根本利益背道而馳的?！盵5]

（三）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理必須還權(quán)于民、讓利于民

2011年3月14日，國務(wù)院總理溫家寶在人民大會堂與中外記者見面時強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前最大的危險在于腐敗，而消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制?！拔疑钪獓谌诵模鉀Q人民的怨氣，實(shí)現(xiàn)人民的愿望，就必須創(chuàng)造條件，讓人民批評和監(jiān)督政府。”如果需要以最簡單的話語表達(dá)政府在社會管理中與社會組織、社會公眾的關(guān)系，就是還權(quán)于民、服務(wù)于民、謀利于民，以下三項(xiàng)則必備：一是以權(quán)謀公，即服務(wù)型政府應(yīng)該是一種以公民為中心、為人民謀利益的政府，是盡職盡責(zé)為人民管理公共秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、環(huán)境秩序的；二是以勤謀公，服務(wù)型政府手中的權(quán)力來自人民的委托，重任在肩，不容懈怠，一時一刻也不能背離勤奮工作的“俯首甘為孺子牛”的形象；三是以廉謀公，服務(wù)型政府是廉潔的政府，而不是貪污腐敗的“老爺”政府。城市街面是人流集中而又不斷流動、利益獨(dú)立而又充滿互動的公共場所，城管是一項(xiàng)高難度的管理。小商小販無論是以暴力抵抗，還是以柔性周旋，其目的都是爭取自謀生計(jì)的權(quán)利。還權(quán)于民并不是把自謀生計(jì)導(dǎo)向自行其是，而是把商販納入承擔(dān)社會管理責(zé)任的協(xié)同主體、參與主體，引導(dǎo)其在自謀生計(jì)的同時維護(hù)公共秩序。

據(jù)《新京報》2010年10月24日報道，印度最高法院的判決還要求，印度政府必須在規(guī)定時間內(nèi)實(shí)施相關(guān)法律，保護(hù)路邊攤販?！暗?011年6月30日，必須通過一部法律，規(guī)范路邊攤販以及他們的基本權(quán)利。”流動設(shè)攤確實(shí)會帶來一些有礙市容整潔的情形，這意味著印度最高法院已經(jīng)意識到小商小販與市容市貌之間并不存在根本性沖突，通過尊重小販沿街叫賣的權(quán)利，作出合理的制度安排，可以做到城市環(huán)境與商販權(quán)利的共贏。這種還權(quán)于民、讓利于民，以法制實(shí)現(xiàn)規(guī)范的社會管理思路值得借鑒。我國在推進(jìn)依法治國的過程中，也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)世界各國，特別是發(fā)展中國家的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)。政府有責(zé)任保護(hù)自謀生計(jì)者的生存權(quán)，城市環(huán)境的整潔有序與小商小販生存權(quán)的平衡確實(shí)有一定難度。但是，如果從根本上確立了為人民謀利益的宗旨，就能夠變堵為疏，在空間上劃定相應(yīng)的經(jīng)營場所，在時間上規(guī)定合理的時段，為自謀生計(jì)人群提供便利，也盡可能減少攤販對交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生的干擾。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的格局是符合我國國情的。如果從城管的角度考察，小商小販無疑屬于“公眾參與”的范疇，也是當(dāng)家作主的一員。印度小販建立了自己的“印度全國街頭小販聯(lián)合會”，該會擁有540個成員組織，其中大部分為街頭小販組織，成員達(dá)37萬。小商小販有了自己的組織，也可以強(qiáng)化其參與社會管理的責(zé)任心，至少也可以減少其以耍潑、耍橫、耍野等方式與城管糾纏。每個人都具有人性的弱點(diǎn)，科學(xué)合理的制度在于承認(rèn)并遏制人性的弱點(diǎn)，而不是把人逼急、逼到與公權(quán)力對抗的道路上去。這里有許多環(huán)節(jié)需要政府把握，最為重要的是還權(quán)于民，給人以尊重。這里所說的尊重，并不是刻意在小販之中培養(yǎng)幾個人大代表、政協(xié)委員，而是引導(dǎo)他們組織起來，以社會組織的形式協(xié)同政府實(shí)施社會管理，監(jiān)督批評政府的工作。