[摘要] 隨著我國社會(huì)的發(fā)展，越來越多的社區(qū)群眾要求提供完善的社會(huì)保障和服務(wù)機(jī)制，包括廣開各種利益訴求表達(dá)的渠道和提供應(yīng)有的法律服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)檢力下沉則是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。

[關(guān)鍵詞] 檢力下沉 社區(qū)檢察 社會(huì)管理

近幾年來，一些重要城市的基層檢察院相繼開展了以在社區(qū)設(shè)立檢察室為內(nèi)容、保障檢力下沉的試點(diǎn)探索工作，這是檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)期面對(duì)新形勢(shì)的一個(gè)創(chuàng)新舉措。

我院從2010年11月30日設(shè)立半淞園路社區(qū)檢察室開始，經(jīng)過近一年的探索實(shí)踐，目前設(shè)立了兩個(gè)社區(qū)檢察室且都在平穩(wěn)有序地運(yùn)行，得到了市院和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并已經(jīng)著手選址建立打浦橋社區(qū)檢察室，力爭明年初盡快實(shí)現(xiàn)社區(qū)檢察工作的區(qū)域“全覆蓋”。筆者認(rèn)為，社區(qū)檢察室因重心下移，使檢察職能得以延伸。但是由于城市社區(qū)建設(shè)本身就是我國社會(huì)管理的新模式，而社區(qū)檢察室作為建立在城市社區(qū)概念之上的檢察的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置尚在探索中，尤其是社區(qū)檢察室在實(shí)踐中如何運(yùn)作還不夠清晰，需要不斷探討思考。

一、我國檢力下沉工作的歷史沿革

基于為人民服務(wù)的工作宗旨，檢力下沉以更貼近群眾、更好地服務(wù)群眾一直以來都是檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的命題，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了不懈的探索。

上世紀(jì)80年代初，部分人民檢察院在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、交通便利的基層試點(diǎn)設(shè)立檢察工作室。為了規(guī)范檢察室的工作，1989年12月高檢院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》，規(guī)定在基層院有重點(diǎn)地設(shè)置檢察室，作為派出機(jī)構(gòu)。條例規(guī)定檢察室的工作任務(wù)是：受理公民舉報(bào)、控告、申訴，接受違法犯罪分子投案自首；對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件進(jìn)行立案前調(diào)查和立案后偵查；對(duì)“五種人”的管理教育工作進(jìn)行檢察；結(jié)合檢察業(yè)務(wù)，進(jìn)行法制宣傳，提出檢察建議；開展調(diào)查研究，參加社會(huì)治安綜合治理。一些地方檢察機(jī)關(guān)在基層試點(diǎn)探索設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。

經(jīng)過地方檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐，1993年4月，高檢院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，其規(guī)定的檢察室工作任務(wù)與前基本相同。2001年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見》要求：“調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設(shè)置的，由省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，報(bào)最高人民檢察院備案?！边M(jìn)入新時(shí)期，高檢院在總結(jié)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作開展的經(jīng)驗(yàn)得失基礎(chǔ)上，重新開始了基層檢察院派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室的探索和實(shí)踐。

二、社區(qū)檢察室的職能定位和工作模式探討

各地檢察機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)2009年底中央政法委提出的深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，將社區(qū)檢察室的設(shè)立作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)探索和檢力下沉的具體落實(shí)途徑，進(jìn)行了不同形式的探索，僅工作模式就有專設(shè)、兼任、聘用三種。社區(qū)檢察室工作模式的不確定性，是由于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)其職能定位的模糊認(rèn)識(shí)所導(dǎo)致的，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)檢察室長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，給予其準(zhǔn)確的定位和明確的職能是一個(gè)重要前提。

（一）職能定位——應(yīng)當(dāng)突出檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能

我們認(rèn)為作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)檢察室只有圍繞檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能這一核心開展工作，才能彰顯其獨(dú)特的生命力和影響力，也是其立身之本。同時(shí)，為了避免社區(qū)檢察室與檢察機(jī)關(guān)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的相互交叉，導(dǎo)致職責(zé)不清、相互扯皮、影響工作的問題，社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)從其與社區(qū)基層有天然聯(lián)系的角度來考慮，充分發(fā)揮其與社區(qū)群眾零距離接觸的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)職能分工明確、各司其職。我們對(duì)社區(qū)檢察室的職能定位是：

1.負(fù)責(zé)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)中涉及控告申訴、群眾反映強(qiáng)烈的案件進(jìn)行監(jiān)督，把監(jiān)督重點(diǎn)放在公安派出所有案不立、立而不偵以及實(shí)施的人身和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)陌讣?。而公安派出所具體偵查過程中存在的違法問題，則由本院偵查監(jiān)督科和公訴科實(shí)施監(jiān)督。

2.負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行“五種人”監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督。即把原由監(jiān)所檢察科實(shí)施的該項(xiàng)職能剝離出來劃歸社區(qū)檢察室，從而充分發(fā)揮社區(qū)檢察室貼近社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，來進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)外執(zhí)行“五種人”監(jiān)管活動(dòng)方面的檢察工作，以及配合街道社區(qū)、公安派出所等做好社區(qū)矯正工作。

3.負(fù)責(zé)在派駐地的信訪舉報(bào)接待、法制宣傳，接受群眾法律咨詢，配合本院職務(wù)犯罪偵查部門、預(yù)防部門開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。將查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能向基層延伸。充分利用地理優(yōu)勢(shì)，深入社區(qū)開展法制宣傳，有效宣傳檢察職能，增強(qiáng)廣大群眾的法治意識(shí)，進(jìn)一步拓寬廣大群眾舉報(bào)的渠道。

4.“檢調(diào)對(duì)接”，積極參與社區(qū)綜合治理。根據(jù)社區(qū)穩(wěn)定工作需要和案件具體情況，參與本院辦理的刑事案件、民事行政申訴案件的調(diào)解，努力將矛盾化解在基層。主動(dòng)掌握社情民意和社會(huì)輿情，根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)開展綜合治理工作。通過與所在基層組織等有效對(duì)接，依法及時(shí)合理解決群眾訴求，為群眾提供檢察環(huán)節(jié)的司法救濟(jì)。

（二）工作模式——應(yīng)當(dāng)適合社區(qū)檢察工作的長期發(fā)展趨勢(shì)

目前各地探索檢力下沉工作主要有三種模式：一是外派式。上海、江西為代表的部分省市采用該模式。主要表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)通過在外設(shè)置檢察工作站或檢察工作室，派駐專門檢察人員開展工作。二是兼職式。浙江、天津?yàn)榇淼牟糠质∈胁捎迷撃Ｊ?。主要表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)不派出專職檢察室干警，而是從本院各部門選擇專門人員擔(dān)任檢察室工作人員開展工作。三是聘用式。山東、河南為代表的部分省市采用該模式。主要表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在外不設(shè)置固定的辦公場(chǎng)所，也不派出專門的檢察人員。

筆者認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)決定了檢察工作的發(fā)展也將走深入性和精細(xì)化道路，社區(qū)檢察工作順應(yīng)這一形勢(shì)，將會(huì)長期發(fā)展和不斷深化，因此社區(qū)檢察工作的模式必須與其長期性和精細(xì)化的特點(diǎn)相適應(yīng)。根據(jù)前述職能定位，考慮到如果不是常駐，人員配置無法保障、工作也易流于形式，筆者傾向社區(qū)檢察室采用選派干部常駐的工作模式。選派工作經(jīng)驗(yàn)豐富、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的老同志常駐社區(qū)檢察室，使社區(qū)檢察室工作常態(tài)化、固定化和規(guī)范化，同時(shí)與院內(nèi)相關(guān)職能部門一起成立工作協(xié)調(diào)小組，形成職能整合、職權(quán)歸口、信息互通、部門聯(lián)動(dòng)的立體運(yùn)行格局。

（三）布局方式——應(yīng)當(dāng)在“全覆蓋”前提下精心組織規(guī)劃

社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)重視汲取和借鑒以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立中的教訓(xùn)，避免一哄而上、盲目設(shè)置的情況，既要有利于檢力下沉、方便法律監(jiān)督工作的開展，又要考慮到檢察機(jī)關(guān)人手少、任務(wù)重的現(xiàn)狀，兼顧工作效率。社區(qū)檢察室的設(shè)立不是越多越好，也不能單純根據(jù)人口數(shù)量或地域面積搞一刀切，而要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，根據(jù)實(shí)際情況合理布局，在確?！叭采w”的前提下，進(jìn)行整體規(guī)劃，精心組織，穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）我院開展社區(qū)檢察工作的實(shí)踐與探索

在工作模式上，我院采用了檢察人員的外派式工作方式，設(shè)立專門的社區(qū)檢察室，人員配置方面采用“以老帶新”方式，選派社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熟悉基層情況的中老年同志常駐社區(qū)檢察室開展工作，確保檢察室人員齊備、工作有序開展。同時(shí)，安排35歲以下年輕同志輪流到社區(qū)檢察室鍛煉半年左右時(shí)間，既幫助他們熟悉基層工作、樹立為民服務(wù)理念，又利用他們的活躍思維和調(diào)研能力，為社區(qū)檢察工作的開展找出不足、尋求改進(jìn)、拓展思路、創(chuàng)新方法。

在檢察室的布局上，充分考慮黃浦的區(qū)域特點(diǎn)。黃浦區(qū)交通發(fā)達(dá)，警力充足，社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)健全，因此在各個(gè)街道社區(qū)都設(shè)立檢察室實(shí)無必要。我院經(jīng)認(rèn)真研究，認(rèn)為一科多室分片管轄模式最為可行。即本院只設(shè)立一個(gè)社區(qū)檢察科，將本區(qū)劃分多塊，每塊設(shè)立一個(gè)檢察室，各管轄鄰近的幾個(gè)街道，以這種模式來確保檢察室工作全覆蓋，如北片以上海金融和商業(yè)文化中心的外灘社區(qū)為中心，將工作覆蓋到商業(yè)旅游業(yè)為特色的南京東路街道和豫園街道。這種模式的實(shí)施也為本市其他中心城區(qū)開展檢察室工作建立了示范效應(yīng)，節(jié)約了司法成本和社會(huì)成本。

在工作內(nèi)容上，我院把大力延伸檢察服務(wù)職能，創(chuàng)新群眾工作方法作為社區(qū)檢察室工作的切入點(diǎn)，著力使社區(qū)檢察室真正成為服務(wù)基層群眾的窗口、化解矛盾的平臺(tái)、為民排憂解難的幫手、實(shí)施法律監(jiān)督的前沿陣地。主要從四方面入手：一是建立機(jī)制，搭建平臺(tái)。制定《社區(qū)檢察室工作管理暫行辦法》，對(duì)檢察室的職能定位、崗位職責(zé)等方面作出明確規(guī)定。與公安派出所、區(qū)司法所、法律援助中心等相關(guān)單位建立定期信息溝通協(xié)作機(jī)制，著手建立聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，搭建互動(dòng)平臺(tái)。二是服務(wù)群眾，化解矛盾。通過深入社區(qū)接訪、巡訪、宣傳等方式，與群眾面對(duì)面交流，主動(dòng)掌握社情民意和社會(huì)輿情，為群眾提供檢察環(huán)節(jié)的司法救濟(jì)。通過與所在基層組織等有效對(duì)接，依法及時(shí)合理解決群眾訴求，努力將矛盾化解在基層。堅(jiān)持情理并用，引導(dǎo)群眾合法合理表達(dá)訴求，認(rèn)真做好息訴罷訪工作。三是依法監(jiān)督，促進(jìn)整改。利用社區(qū)檢察室密切聯(lián)系群眾的特點(diǎn)，探索做好執(zhí)法監(jiān)督、檢察宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防等工作。對(duì)刑事執(zhí)法中的違法問題進(jìn)行法律監(jiān)督，先后就區(qū)公安機(jī)關(guān)對(duì)“五種人”的脫管漏管的現(xiàn)象、區(qū)法院在宣判非監(jiān)禁刑前未能與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)溝通聯(lián)系等問題提出多次糾正意見和建議，都已得到及時(shí)整改。配合街道做好剝權(quán)、緩刑人員監(jiān)管工作，從中排查預(yù)防監(jiān)外執(zhí)行人員脫管漏管等不穩(wěn)定因素，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門采取措施消除隱患。四是宣傳法制，參與預(yù)防。將查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能向基層延伸。充分利用地理優(yōu)勢(shì)，深入居民區(qū)巡展圖版，印發(fā)宣傳資料，以及結(jié)合舉辦法制宣傳周、宣傳日等主題活動(dòng)，深入社區(qū)開展法制宣傳，有效宣傳檢察職能，增強(qiáng)廣大群眾的法治意識(shí)，進(jìn)一步拓寬廣大群眾舉報(bào)的渠道。

三、完善社區(qū)檢察工作的配套機(jī)制

（一）建立健全的工作機(jī)制

為了使社區(qū)檢察室各項(xiàng)工作能正常開展，職能得以實(shí)施，必須建立相應(yīng)的工作辦法與工作機(jī)制，確保具有針對(duì)性與規(guī)范性。主要應(yīng)包括兩方面，一是社區(qū)檢察室自身管理規(guī)定，包括工作模式、職責(zé)范圍、人員設(shè)置，以及開展職務(wù)犯罪預(yù)防、結(jié)合案件參與社會(huì)調(diào)解等各類工作的規(guī)范程序等；二是與本院各職能部門的工作分工協(xié)調(diào)配合機(jī)制，特別是與偵查監(jiān)督部門、監(jiān)所檢察部門、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門、控告申訴部門要建立工作協(xié)議；三是與相關(guān)單位的監(jiān)督和互動(dòng)機(jī)制，包括與轄區(qū)內(nèi)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、社工組織等的協(xié)作和監(jiān)督制約機(jī)制。

（二）加強(qiáng)社區(qū)檢察室的隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)檢察室面臨著復(fù)雜的工作對(duì)象和執(zhí)法環(huán)境，對(duì)于人員的綜合素質(zhì)要求較高，因此應(yīng)當(dāng)從年齡層次、專業(yè)特長、能力結(jié)構(gòu)等多方面綜合考慮，對(duì)檢察室人員隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地配備，同時(shí)根據(jù)工作需要隨時(shí)隨地進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)和知識(shí)補(bǔ)給。有些基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)檢察室的隊(duì)伍建設(shè)尚未予以重視，將老弱的干部調(diào)配給社區(qū)檢察室，對(duì)于是否符合從事一線工作的條件考慮較少，這樣就造成了工作要求與人員素質(zhì)不匹配的情況，使社區(qū)檢察工作推進(jìn)的效果達(dá)不到預(yù)期水平。

（三）自覺接受社會(huì)監(jiān)督

在中心城區(qū)設(shè)立社區(qū)檢察室，是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)全新的工作，無論是派駐地辦公設(shè)施還是辦公經(jīng)費(fèi)保障都離不開政府部門的支持，同時(shí)，社區(qū)檢察室的各項(xiàng)工作要真正實(shí)現(xiàn)與街道社區(qū)、社會(huì)基層組織、綜治調(diào)解部門的有效對(duì)接，有效開展檢察工作，更不能離開地方黨委的支持配合。要主動(dòng)接受人大常委會(huì)的監(jiān)督，定期向常委會(huì)匯報(bào)社區(qū)檢察工作情況，對(duì)涉及監(jiān)督不暢、監(jiān)督乏力的現(xiàn)象要提請(qǐng)人大予以監(jiān)督排除。社區(qū)檢察室工作的宗旨是服務(wù)社會(huì)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾，因此要自覺接受人民群眾的監(jiān)督，接受群眾的客觀評(píng)價(jià)，以工作成效取信于民。

四、社區(qū)檢察室建設(shè)中應(yīng)當(dāng)考慮的幾點(diǎn)

（一）依法履職，融入全局

社區(qū)檢察室在服務(wù)群眾的第一線，與社區(qū)居民有密切接觸，是檢察機(jī)關(guān)除控申接待外的另一重要窗口，其形象很大程度上直接代表了檢察機(jī)關(guān)的形象，因此工作務(wù)必嚴(yán)格依法、規(guī)范操作，杜絕損害檢察機(jī)關(guān)形象的行為和現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，要有全院一盤棋思想，既要防止超越職權(quán)、超越職能，大包大攬，也要防止與院內(nèi)其他部門工作推諉、相互扯皮。

（二）親和威嚴(yán)，把準(zhǔn)尺度

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，總是伴以高大、威嚴(yán)的形象，讓人民內(nèi)心感到敬畏。但社區(qū)檢察室作為百姓身邊的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出相應(yīng)的親和力，做群眾的貼心人。這種權(quán)威性和親和力之間的微妙尺度要精細(xì)把握。從硬件上講，社區(qū)檢察室的外觀設(shè)計(jì)、內(nèi)部裝飾應(yīng)在保持司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅性的同時(shí)，盡量體現(xiàn)出一種親民的效果；從服務(wù)上說，社區(qū)檢察室的工作人員在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)要認(rèn)真堅(jiān)決，而在與群眾的接觸中應(yīng)盡量體現(xiàn)真誠溫和。

（三）檢務(wù)公開，加強(qiáng)宣傳

當(dāng)前社會(huì)上相當(dāng)一部分群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作職能不甚了解，需要進(jìn)一步加大宣傳力度。社區(qū)檢察室作為檢察機(jī)關(guān)的派出基層機(jī)構(gòu)，其履行的檢察職能是多樣化的，對(duì)群眾而言是新鮮的，我們更要以各種渠道、多種形式予以廣泛宣傳和公開。只有讓群眾更多地了解檢察工作，才能使他們支持檢察工作，檢察工作才能更好地在建設(shè)和諧社會(huì)中發(fā)揮作用，建立檢察機(jī)關(guān)的和諧公共關(guān)系。