[摘要]現(xiàn)代民主法治最本質(zhì)的精神是治權(quán)。法律監(jiān)督是中國檢察制度的重要特征。如何使法律監(jiān)督與現(xiàn)代民主法治的時代精神相結(jié)合，不僅是法律監(jiān)督的時代使命，也是完善法律監(jiān)督的關(guān)鍵，應(yīng)引起法律監(jiān)督部門的高度關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]法律監(jiān)督 檢察 治權(quán) 控權(quán) 民主 法治 時代精神

一、制約和監(jiān)督：中國檢察制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)

中國檢察制度有兩個重要的概念，即檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。圍繞這兩個概念，長期以來在中國檢察學(xué)研究中，主要形成“一元說”和“二元說”的兩種觀點(diǎn)?！耙辉f”的代表是張智輝教授?！耙辉f”雖然強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督，但把法律監(jiān)督作為檢察權(quán)的根本，否認(rèn)了法律監(jiān)督的獨(dú)立意義，也就否認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立實(shí)施法律監(jiān)督活動的可能性，這是中國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之路越走越狹窄的一個原因；二元說有兩類，一類主張取消法律監(jiān)督，這是否定的二元論。如蔡定劍等人就是這個觀點(diǎn)，有些激烈的觀點(diǎn)甚至主張取消中國檢察院體制。[2]另一類是為了促進(jìn)和完善法律監(jiān)督，如訴訟法學(xué)的前輩樊崇義教授，他在《刑事訴訟法的哲理思維》中提出了檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)“職權(quán)二元論”的觀點(diǎn)，[3]筆者稱之為肯定的二元論。否定的二元論以西方主流檢察模式來質(zhì)疑和否認(rèn)中國檢察制度，目前已經(jīng)難有市場；肯定的二元論，從完善法律監(jiān)督的角度提出“職權(quán)二元論”，包含著一定的合理性，也是筆者的主張。但是，肯定的二元論需要解決一個問題，即中國檢察制度究竟如何統(tǒng)一起來？這個問題如果不能很好解決，很可能又會陷入取消法律監(jiān)督的陷阱：“檢察機(jī)關(guān)的司法機(jī)構(gòu)色彩應(yīng)逐漸弱化，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)逐漸淡化并在條件成熟時最終退出檢察機(jī)關(guān)的職能范圍?！盵4]

為此，我們主張統(tǒng)一論。所謂統(tǒng)一，就是既采納一元論的積極方面，又吸取二元論的合理部分；一方面，必須承認(rèn)人民檢察院的權(quán)力有兩項(xiàng)，即檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，是人民檢察院控制國家權(quán)力的兩種基本權(quán)力。另一方面，這兩種權(quán)力又都具有一致性，即兩者在控制約束國家權(quán)力的基礎(chǔ)上統(tǒng)一起來，這是檢察權(quán)問題上的一元和二元的統(tǒng)一。思考人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，不能偏離這個定位。

人民檢察院主要的和最基本的職責(zé)是維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，而檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)這一職能的兩種基本權(quán)能。人民檢察院通過行使檢察權(quán)對其他刑事司法權(quán)實(shí)施制約，通過制約維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，保障公民的基本權(quán)利。人民檢察院通過法律監(jiān)督權(quán)對其他刑事司法權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督，防止其他刑事司法權(quán)違反法律，規(guī)范、保障其他司法權(quán)的依法行使。檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)都是檢察機(jī)關(guān)的重要權(quán)能。人民檢察院通過檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施而統(tǒng)一起來，達(dá)到控制國家權(quán)力的目的。雖然強(qiáng)調(diào)人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和強(qiáng)調(diào)人民檢察院是追訴機(jī)關(guān)的意義有所不同，但制約和監(jiān)督所體現(xiàn)的法治精神是相同的，即通過對刑事司法權(quán)的約束，保障憲法和法律的統(tǒng)一完整實(shí)施。而從權(quán)力約束的角度看，制約和監(jiān)督的統(tǒng)一更有助于權(quán)力的約束。既有制約又有監(jiān)督的中國檢察制度，從權(quán)力行使的外和內(nèi)規(guī)范和約束權(quán)力，能夠更加全面有效地約束權(quán)力，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

另一方面，人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)又是不同的權(quán)能，這是檢察權(quán)問題上的二元論。從制約和監(jiān)督的機(jī)制來區(qū)分，大體上可以分為追訴權(quán)（制約權(quán)）[1]和監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的追訴性權(quán)力，都具有制約的性質(zhì)，如偵查、公訴、抗訴等，都具有制約其他司法機(jī)關(guān)的要素。比如公訴，不僅制約法官，也制約警察。反之，如不屬于追訴性的權(quán)力，就不屬于制約權(quán)。而法律監(jiān)督則屬于檢察權(quán)的新型權(quán)能，即法律監(jiān)督權(quán)。[2]法律監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的監(jiān)督性權(quán)力。目前檢察機(jī)關(guān)普遍行使的檢察建議、糾正意見書都是比較典型的法律監(jiān)督權(quán)。刑訴法第一百六十九條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見?！边@就是法律監(jiān)督。理論上，還有些學(xué)者提出了彈劾權(quán)[3]、行政訴訟權(quán)、公益訴訟權(quán)、法律監(jiān)督令、“雙規(guī)”、巡查等等，這些屬于不屬于法律監(jiān)督或能不能成為法律監(jiān)督還有爭議，[4]但至少表明，法律監(jiān)督的內(nèi)涵、手段等在理論和實(shí)踐中已經(jīng)引起了廣泛的重視，有待于進(jìn)一步完善。

從追訴和非追訴來區(qū)分檢察權(quán)的兩種權(quán)能，能夠較好地區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能和法律監(jiān)督職能，也能化解法學(xué)界長期質(zhì)疑的檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的角色問題。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)是追訴者的時候，檢察機(jī)關(guān)行使的是偵查權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)，這時候，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、人民法院的關(guān)系是制約關(guān)系，人民檢察院通過行使檢察權(quán)發(fā)揮訴訟制約的職能。換言之，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在行使追訴權(quán)的時候，不適用法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過檢察權(quán)即刑事追訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)對公安機(jī)關(guān)和人民法院的權(quán)力制約，保障公民的合法權(quán)益，維護(hù)法律的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)，進(jìn)入追訴程序，所體現(xiàn)的是權(quán)力的制約，不適用法律監(jiān)督權(quán)，既是憲法和法律的明確規(guī)定，也是尊重人民法院依法獨(dú)立審判的需要。但刑事訴訟中也有非追訴行為，也有追訴程序中的制約無法涉及的現(xiàn)象，比如，公安人員、審判人員違法吃請，收受賄賂，有關(guān)部門或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干擾等等，這些行為都會間接地影響審判結(jié)果，為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對這些行為實(shí)施法律監(jiān)督。正是從這意義上，《刑事訴訟法》第八條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。反之，如果把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督理解為對所有訴訟行為包括審判活動的監(jiān)督，就會與憲法和刑訴法關(guān)于公、檢、法在刑事辦案中“互相制約”的規(guī)定相抵觸，也無法化解法學(xué)界長期質(zhì)疑的檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的角色沖突，更無法化解它與憲法規(guī)定的“人民法院依法獨(dú)立審判”之間的矛盾。

顯然，堅(jiān)持檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的基本權(quán)力，通過制約和監(jiān)督控制和約束公權(quán)，是中國檢察機(jī)關(guān)的基本屬性，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的本質(zhì)精神，也是貫徹和實(shí)施憲法關(guān)于法律監(jiān)督規(guī)定的基本要求。正如美國政治家漢密爾頓所說：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”[5]人民檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但同時又是人民檢察院，人民檢察院通過行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)約束公權(quán)，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，是憲法賦予檢察權(quán)的基本職能，也是堅(jiān)持中國特色檢察制度，保障公民基本權(quán)利的需要。因此，主張法律監(jiān)督是中國檢察機(jī)關(guān)的屬性并不會降低法律監(jiān)督的權(quán)威。相反，由于中國檢察機(jī)關(guān)具有雙重國家權(quán)力——刑事追訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，才有可能更好地發(fā)揮法律監(jiān)督、完善法律監(jiān)督。而法律監(jiān)督只有和檢察權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，才能有效發(fā)揮約束公權(quán)的作用。中國檢察制度建設(shè)的大量事實(shí)證明，法律監(jiān)督要發(fā)展和完善，既必須與檢察機(jī)關(guān)的刑事追訴職能保持一定的距離，又必須與檢察權(quán)相一致。因?yàn)樗峭ㄟ^檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的，“是國家權(quán)力機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一種特殊形式。”[6]這就為法律監(jiān)督的發(fā)展和完善限定了一定的空間，也即法律監(jiān)督的發(fā)展和完善，必須在檢察制度的框架內(nèi)并在尊重檢察權(quán)的前提下實(shí)施，否則它就可能不是法律監(jiān)督，法律監(jiān)督的性質(zhì)也會受到破壞。

明確中國檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督和訴訟制約兩大基本權(quán)能，通過完善監(jiān)督和制約機(jī)制來推進(jìn)檢察制度建設(shè)，是尊重司法規(guī)律的要求，有利于促進(jìn)中國檢察制度的科學(xué)化和合理化，也是科學(xué)配置中國檢察機(jī)關(guān)檢察職能的基本要求。在這個問題上，主張法律監(jiān)督的人們不能一聽二元論就火冒三丈。其實(shí)，有不同觀點(diǎn)的二元論，特別是主張堅(jiān)持法律監(jiān)督的二元論比如樊崇義教授的“職權(quán)二元論”，也是推進(jìn)法律監(jiān)督的力量。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和刑事司法職能有著極大的不同，這種不同并不因?yàn)槲覀兊膬r值偏愛就會縮小甚至消除。正確的做法是正視這種差別，明確這種差別，在差別上做文章。在某種意義上，中國檢察制度建設(shè)，不是消融傳統(tǒng)檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的差別，而是科學(xué)完善地利用這種差別，使之更好地為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和刑事追訴活動服務(wù)。相當(dāng)長時間里，中國檢察學(xué)界有一種混同檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的傾向。如果說以前是由于對兩者的性質(zhì)不了解還情有可原，那么在經(jīng)過多年的理論研究、在制約和監(jiān)督已經(jīng)有了較為清晰和明確的概念和內(nèi)涵的情況下，就不應(yīng)該再在這問題上持非理性的態(tài)度。

二、制約和監(jiān)督是現(xiàn)代法治本質(zhì)在中國檢察制度的表現(xiàn)

我國檢察制度所具有的制約和監(jiān)督相統(tǒng)一的雙重權(quán)力控權(quán)機(jī)制，不僅是我國人大制度下檢察制度的特點(diǎn)，也是現(xiàn)代法治本質(zhì)在我國檢察制度的體現(xiàn)。民主法治就是意味著“對國家權(quán)力的合法的制約……[它]的反面是專制統(tǒng)治?！盵1]監(jiān)督和制約是約束權(quán)力的兩種方式。中國檢察機(jī)關(guān)，由于刑事追訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一，為形成制約和監(jiān)督相統(tǒng)一的新型檢察制度創(chuàng)造了條件。刑事追訴權(quán)是追究犯罪，但近代之所以實(shí)施偵控審分離，就是為了實(shí)現(xiàn)對警察和法官的權(quán)力制約。刑事追訴權(quán)的法治特征是制約。我國憲法和刑訴法也明確規(guī)定公、檢、法在刑事辦案中“互相制約”的原則，正是這種法治特征的表現(xiàn)。人民檢察院通過刑事追訴權(quán)的制約功能，實(shí)現(xiàn)對其他刑事司法機(jī)關(guān)及時、有力和對等的制約，是防止其他刑事司法機(jī)關(guān)違反法律，侵犯公民的權(quán)利，維護(hù)法律的權(quán)威的需要。同時，我國檢察權(quán)所包含的法律監(jiān)督，體現(xiàn)了法治的監(jiān)督特征。人民檢察院可以通過法律監(jiān)督權(quán)，發(fā)現(xiàn)和糾正國家工作人員特別是刑事司法人員的違法現(xiàn)象，保證和促進(jìn)國家工作人員依法行政、依法司法。法律監(jiān)督是我國權(quán)力機(jī)關(guān)賦予檢察機(jī)關(guān)的另一項(xiàng)國家權(quán)力，其目的是糾正違法，保障憲法和法律統(tǒng)一完整的實(shí)施。只有在這意義上，我國檢察機(jī)關(guān)才真正成為國家的護(hù)法機(jī)關(guān)。

但是，由于我國理論和實(shí)踐中長期存在監(jiān)督和制約不分，法律監(jiān)督和刑事追訴相混同，導(dǎo)致我國檢察權(quán)的優(yōu)越性未能有效發(fā)揮。因此，進(jìn)一步推進(jìn)中國檢察制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的職能配置優(yōu)化，一個重要的思路，就是以黨的十七大“完善制約和監(jiān)督機(jī)制”為指南，以現(xiàn)代民主法治的時代精神“治權(quán)”為核心，促進(jìn)中國檢察制度已經(jīng)形成的法律監(jiān)督和刑事追訴制約機(jī)制更加完善、更加合理。由此，才能不辜負(fù)當(dāng)代檢察官作為“法律守護(hù)人”的義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“既要追訴犯罪，又要保護(hù)受壓迫者，要援助一切受國家法律保護(hù)的人民”的神圣使命。[1]

從民主法治治權(quán)的精神看，既有制約又有監(jiān)督的中國檢察制度，高度體現(xiàn)了法治的控權(quán)精神。休謨一反歷史上關(guān)于政治家是追求公益的道德人預(yù)設(shè)，指出：“在設(shè)計任何政府制度和確定該制度中的若干制約和監(jiān)督機(jī)構(gòu)時，必須把每個成員都假定為是一無賴，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目的，”[2]這構(gòu)成了現(xiàn)代法治的權(quán)力基礎(chǔ)。同當(dāng)代國家的檢察權(quán)一樣，中國檢察權(quán)在刑事訴訟中具有制約性。這種制約具有強(qiáng)烈的指向性，即針對刑事司法權(quán)的國家權(quán)力：刑事偵查權(quán)和刑事審判權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過檢察權(quán)制約刑事偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。對刑事偵查機(jī)關(guān)來說，由于檢察機(jī)關(guān)制約的介入，偵查活動的合法性受到了約束，公民的合法權(quán)益能夠得到保障；對于審判機(jī)關(guān)來說，由于檢察機(jī)關(guān)的介入，審判權(quán)的行使必須嚴(yán)格依法獨(dú)立行使，任何不符合法律和影響審判獨(dú)立的行為都可能會由于檢察機(jī)關(guān)的制約而受到約束。或者從某種意義上說，檢察機(jī)關(guān)通過檢察制約，就是要保障審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。但檢察機(jī)關(guān)的制約始終是針對公權(quán)即刑事偵查權(quán)和審判權(quán)，而不是針對犯罪嫌疑人。檢察權(quán)對犯罪嫌疑人則具有監(jiān)督的意義。但這種監(jiān)督不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，只是通常護(hù)法層面上的監(jiān)督，而這種監(jiān)督也是所有執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)。故要注意區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的檢察制約所具有的特殊對象，即行使刑事司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。檢察制約不是針對犯罪嫌疑人。反過來，檢察制約在一定的意義上，還具有保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益不受侵犯的性質(zhì)。因此，檢察機(jī)關(guān)的制約具有雙重功效，即通過對偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的制約，既要保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，又要維護(hù)法律的權(quán)威。而這正是憲法控權(quán)精神的體現(xiàn)。

從控權(quán)的范圍看，同當(dāng)代國家的檢察制度不同，中國檢察機(jī)關(guān)還具有法律監(jiān)督的職責(zé)。相對于發(fā)達(dá)國家的檢察制度，中國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督無疑進(jìn)一步深化了憲法的控權(quán)精神。也就是說，中國檢察機(jī)關(guān)對于刑事司法機(jī)關(guān)的約束，不僅具有制約的權(quán)力，還具有了法律監(jiān)督的權(quán)力。中國檢察機(jī)關(guān)不僅通過檢察制約來約束偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，還可以通過法律監(jiān)督來防范和約束偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的違法行為，擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)對刑事司法機(jī)關(guān)的權(quán)力約束。從憲法的控權(quán)精神來看，這無疑是一種深化。為什么有了制約還要有監(jiān)督呢？從法理上說，制約和監(jiān)督具有不同的屬性。在刑事司法中，除了可以行使制約的領(lǐng)域或方面，必然還存在大量無法行使制約權(quán)的現(xiàn)象，或檢察機(jī)關(guān)無法通過傳統(tǒng)的檢察制約來實(shí)現(xiàn)約束刑事司法權(quán)的目的。如偵查人員或?qū)徟腥藛T受收當(dāng)事人的利益或好處，或其他形式的以權(quán)謀私，就難以通過檢察制約來約束。因此，在檢察制約之外，再增加法律監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)對刑事司法權(quán)的約束，無疑能在更大的范圍和深度約束刑事司法權(quán)。從憲法的控權(quán)精神看，增加對公權(quán)的約束更有利于規(guī)范公權(quán)的合法行使。對于刑事司法權(quán)來說，由于它關(guān)系到公民的人身自由，涉及公民憲法權(quán)利的保障，故加大對刑事司法機(jī)關(guān)的權(quán)力約束，具有合理性和正當(dāng)性。此外。由于我國長期存在“逼供信”的封建法治傳統(tǒng)，犯罪嫌疑的合法權(quán)益往往不受保護(hù)和重視。在這種情況下，通過檢察制度的改革，加大對刑事司法權(quán)的約束，也具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義，是保障我國憲法實(shí)施的重要舉措。

從控權(quán)的深度看，檢察制約和法律監(jiān)督的統(tǒng)一，使中國檢察制度進(jìn)入了憲法實(shí)施的一個新的層次，更加有利于憲法控權(quán)精神的具體化。在檢察權(quán)的層面，人民檢察院的檢察權(quán)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動，對人民法院的審判活動具有制約的功能。但由于人民檢察院又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這種制約又是受到法律監(jiān)督的約束。也就是說，人民檢察院的制約活動是一種受到法律監(jiān)督保障的制約。這種制約不僅體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)、人民法院的互相制約，而且表現(xiàn)為它是由法律監(jiān)督作為背景的制約。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)在檢察制約不能涉及的方面實(shí)施法律監(jiān)督，從而更全面地加強(qiáng)對刑事司法權(quán)的約束。如對于公安機(jī)關(guān)的立案行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過以后實(shí)施的審查行為予以制約。但對于沒有進(jìn)入檢察審查的立案行為，就可以實(shí)施法律監(jiān)督。對于應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的案件通過行使法律監(jiān)督權(quán)，約束偵查權(quán)，使之啟動立案；同時，雖然訴訟程序內(nèi)的偵查行為可以通過檢察制約解決，但不屬于訴訟程序卻與偵查行為有關(guān)或有可能影響訴訟公正的情形，都可以通過法律監(jiān)督加以約束，所有這些無疑都增加了檢察機(jī)關(guān)對刑事偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的法律約束。

在法律監(jiān)督權(quán)的層面，雖然法律監(jiān)督是外在的，但由于有檢察權(quán)的制約，它能夠通過檢察制約，使法律監(jiān)督內(nèi)化?！缎淘V法》第八十七條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！痹谶@里，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，是一種法律監(jiān)督。人民檢察院要求公安機(jī)關(guān)說明理由及通知公安機(jī)關(guān)立案的行為，屬于制約。這就是法律監(jiān)督向制約的內(nèi)化。檢察機(jī)關(guān)的制約使法律監(jiān)督成了一種有力量或有生命的存在，能夠更好地實(shí)現(xiàn)控制和約束國家權(quán)力的目的。

三、以治權(quán)為目的完善法律監(jiān)督

作為現(xiàn)代法治本質(zhì)的體現(xiàn)，法律監(jiān)督要真正成為有力量的控制和約束國家權(quán)力的機(jī)制，必須把法律監(jiān)督的手段、形式建設(shè)放在十分重要的地位。但從目前看，無論是理論還是實(shí)踐，法律監(jiān)督的手段和形式等還面臨較大的障礙。

從研究看，既有方法問題，也有實(shí)際因素。從方法看，雖然有不少檢察學(xué)界的實(shí)務(wù)工作者和理論工作者也注意到了法律監(jiān)督的方法問題，但總體上看，抽象的議論多，具體的、可操作的思考少。比如，有一篇談強(qiáng)化法律監(jiān)督的認(rèn)識論和方法論的文章，[1]洋洋萬字的論文，講了堅(jiān)持創(chuàng)新的思想方法， 主張把法律監(jiān)督職能與服務(wù)職責(zé)、組織體制與工作機(jī)制結(jié)合起來思考探索， 激發(fā)法律監(jiān)督的內(nèi)在動力； 堅(jiān)持統(tǒng)籌的思想方法， 正確處理檢察工作中各種重大關(guān)系， 確保法律監(jiān)督職能的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)； 堅(jiān)持人本的思想方法， 從司法宗旨、司法原則、司法目標(biāo)、司法評價等方面端正法律監(jiān)督的價值取向，等等，但如何真正有效地促進(jìn)法律監(jiān)督，卻基本沒有涉及。又比如，加強(qiáng)法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)非常強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化法律監(jiān)督職能。但哪些是法律監(jiān)督的職能呢？如果法律監(jiān)督的職能不明確，又如何強(qiáng)化法律監(jiān)督？有的檢察實(shí)務(wù)工作者提出：檢察機(jī)關(guān)要通過偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督， 維護(hù)社會主義法制尊嚴(yán)；檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化訴訟監(jiān)督工作力度，不斷拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，更加注重監(jiān)督效果，努力維護(hù)司法公正，在監(jiān)督過程中，要追根求源 ， 嚴(yán)查司法不公背后的職務(wù)犯罪問題。通過發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，消除社會各階層的特權(quán) ，平等共享社會利益，讓人民看到客觀公正的過程 ， 得到公平正義的結(jié)果。[2]這些論述，不能說是錯的。但從強(qiáng)化法律監(jiān)督職能來說，等于什么也沒有說。如果對什么是法律監(jiān)督職能都沒有明確或達(dá)成共識，又怎么能強(qiáng)化？沒有強(qiáng)化的對象，強(qiáng)化的力量向哪兒下力？比如，強(qiáng)化法律監(jiān)督，就不能簡單地理解為強(qiáng)化偵查監(jiān)督和訴訟監(jiān)督。在刑事訴訟程序中，偵查監(jiān)督和訴訟監(jiān)督都有一個如何運(yùn)行制約和監(jiān)督的問題。在檢察機(jī)關(guān)對于偵查階段的法律監(jiān)督和檢察制約還沒有明確區(qū)分的條件下，強(qiáng)化法律監(jiān)督與強(qiáng)化檢察制約并沒有多大的差別。

問題出在哪里呢？

問題之一在于法律監(jiān)督的抓手長期被忽略。檢察機(jī)關(guān)一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)法律監(jiān)督，但如果不知道什么是法律監(jiān)督的抓手，加強(qiáng)法律監(jiān)督就無從發(fā)力。反之，如果抓手找錯了，加強(qiáng)法律監(jiān)督甚至?xí)咂捌溆绊懛杀O(jiān)督。通常認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議是典型的法律監(jiān)督手段。但這個理解并不準(zhǔn)確。從法律監(jiān)督的應(yīng)有內(nèi)涵看，檢察建議不應(yīng)當(dāng)屬于典型的法律監(jiān)督?，F(xiàn)行的檢察建議沒有法律的明確規(guī)定。事實(shí)上，目前廣泛運(yùn)用于各地檢察系統(tǒng)并作為最主要的法律監(jiān)督手段的檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的創(chuàng)造。有人認(rèn)為目前檢察建議的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第二條的原則性的規(guī)定。但認(rèn)真看一下這兩規(guī)定，其實(shí)都不能作為檢察建議的依據(jù)。 前者第四條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國家的統(tǒng)一，維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度，維護(hù)社會主義法制，維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭?！边@一規(guī)定提到兩個相關(guān)概念， 一是檢察權(quán)，二是檢察活動，都沒有明確提到檢察建議。而這里的檢察活動，其實(shí)就是上文的檢察權(quán)行使。同樣，刑訴法第二條規(guī)定： “中華人民共和國刑事訴訟法的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護(hù)社會主義法制，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行?！?不難發(fā)現(xiàn)，這一條也難以找到檢察建議的依據(jù)。

由此，我們必須回答一個問題，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)活動中有沒有法律監(jiān)督？我們的回答是肯定的。法律監(jiān)督是從外部約束公權(quán)，防范權(quán)力的濫用。而檢察機(jī)關(guān)的檢察活動只要符合從外部約束公權(quán)，防范權(quán)力的濫用的特點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)屬于法律監(jiān)督。從這意義上，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第二條確實(shí)包含了法律監(jiān)督。因?yàn)楫?dāng)檢察機(jī)關(guān)對國家公職人員行使檢察權(quán)的時候，就具有法律監(jiān)督的意義。由此，法律監(jiān)督的手段，檢察權(quán)是第一個手段。正如有的學(xué)者在思考如何履行法律監(jiān)督時，提出的：“在現(xiàn)有法律的框架內(nèi) ，檢察機(jī)關(guān)可以通過對行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪行為的刑事追訴方式對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。對行政機(jī)關(guān)及其工作人員其他違法行為的監(jiān)督，法律規(guī)定的較為原則，但檢察機(jī)關(guān)可以通過督促起訴、支持起訴、公益訴訟和檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督探索?！边@是一個很好的思想。也就是“在現(xiàn)有法律框架”內(nèi)通過刑事追訴來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作人員的違法行為。中國的法律監(jiān)督是一種立法創(chuàng)造，它不僅僅通過立法機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)通過司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷完善。所謂“在現(xiàn)有法律框架”內(nèi)，就是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督要有法律依據(jù)。而檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的追究，顯然包含著法律監(jiān)督。這涉及檢察機(jī)關(guān)追訴行為的指向或相對方。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)追訴行為的指向或相對方是具有犯罪嫌疑的國家工作人員時，這時的檢察追訴就具有法律監(jiān)督的意義。檢察權(quán)的追訴行為成為法律監(jiān)督的手段。檢察機(jī)關(guān)通過檢察追訴實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。但當(dāng)檢察機(jī)關(guān)追訴行為的指向和相對方是刑事司法機(jī)關(guān)的時候，檢察機(jī)關(guān)的追訴權(quán)就成為一種制約權(quán)。由此，加大法律監(jiān)督，對國家公職人員而言，就是要加大對瀆職、貪污、受賄及不作為行為行使檢察權(quán)。這樣做，不僅有利于我國反腐敗斗爭的深入，與現(xiàn)代法治的基本理念相一致，也有利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的深入。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)常用的檢察建議卻難有法律監(jiān)督的精神。因?yàn)榉杀O(jiān)督與法有關(guān)，與法有關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有法律的強(qiáng)制性、規(guī)范性特點(diǎn)。但目前檢察機(jī)關(guān)所廣泛適用的檢察建議一概沒有法律的強(qiáng)制性。所謂檢察建議，實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)建議書。建議不等于監(jiān)督，也不應(yīng)當(dāng)把建議當(dāng)做監(jiān)督，特別是不能當(dāng)作法律監(jiān)督。不能因?yàn)榻ㄗh來自檢察機(jī)關(guān)，建議就具有了法律的意義和性質(zhì)。檢察不等于法律，檢察建議也不等于法律監(jiān)督。誠然，檢察建議在實(shí)踐中有一定的效果。但檢察建議的效果主要不是來自建議，而是來自檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。人家認(rèn)可你檢察建議，是因?yàn)闄z察建議后有檢察權(quán)。而檢察權(quán)是硬性的，具有法律的強(qiáng)制性。反過來，如果人家不把檢察權(quán)當(dāng)回事，則檢察建議就難以具有法律監(jiān)督的效能。由此也就給我們一個重要啟示，提升檢察建議或法律監(jiān)督的力量，途徑之一就在于檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)必須提升檢察權(quán)的力量。而檢察機(jī)關(guān)具有充分的理由提升作為國家保障憲法和法律權(quán)威的力量——檢察權(quán)。這樣一來，加強(qiáng)法律監(jiān)督，就有了新路徑：加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對于瀆職、貪污、不作為等公職違法犯罪行為的干預(yù)，提升檢察權(quán)對于國家公職人員依法履行職務(wù)的威懾力。檢察機(jī)關(guān)對于瀆職、貪污、不作為等公職違法犯罪行為的干預(yù)力量越強(qiáng)，法律監(jiān)督就越有威力。反過來，法律監(jiān)督越有威力，檢察機(jī)關(guān)對于瀆職、貪污、不作為等公職違法犯罪行為的干預(yù)力量就越強(qiáng)。正是在于此，法律監(jiān)督和檢察權(quán)形成了互動，法律監(jiān)督會推動檢察權(quán)，檢察權(quán)反過來推動法律監(jiān)督，從而促進(jìn)檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的良性互動。

問題之二，要注意區(qū)分具有監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)和不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)。為了促進(jìn)司法公正，法律監(jiān)督必須把訴訟領(lǐng)域的司法和執(zhí)法行為作為監(jiān)督重點(diǎn)， 有效地遏制 司法腐敗， 維護(hù)司法公正， 保障公民和法人的合法權(quán)益， 保障在全社會實(shí)現(xiàn)公平正義。這兩個方面都要求檢察機(jī)關(guān)和檢察人員具備較高的法律監(jiān)督素質(zhì)和政治素質(zhì)， 既要敢于監(jiān)督， 又要善于監(jiān)督。這就要求檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施法律監(jiān)督的時候，要注意區(qū)分具有監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)和不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)。檢察權(quán)的行使當(dāng)它針對的是國家公職人員的瀆職、貪污、不作為等行為時，它對這些國家公職人員具有強(qiáng)烈的法律監(jiān)督性。檢察機(jī)關(guān)作為這些國家工作人員的外部機(jī)構(gòu)，追究和糾正國家工作人員的犯罪和違法行為，其檢察權(quán)具有強(qiáng)烈的法律監(jiān)督性質(zhì)。但在刑事訴訟中，盡管檢察權(quán)所針對的對象仍是瀆職、貪污、不作為等的國家工作人員，但檢察權(quán)與偵查權(quán)、審判權(quán)有了制約關(guān)系。也就是說，從針對的對象的不同，檢察權(quán)具有法律監(jiān)督和刑事追訴的不同意義。檢察權(quán)對于追訴國家工作人員是法律監(jiān)督，但對作為公訴人和抗訴人的檢察官與審判權(quán)是一種制約的關(guān)系。憲法135條明確規(guī)定，公檢法在刑事訴訟中“互相制約”，這就要求檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中不僅要發(fā)揮好法律監(jiān)督的作用，也要發(fā)揮檢察權(quán)的制約職能，通過制約來實(shí)現(xiàn)約束刑事司法權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法公正。

最后，涉及檢察建議的法律監(jiān)督性質(zhì)?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)在檢察實(shí)務(wù)中已經(jīng)創(chuàng)造了較好的工作形式，雖然目前的檢察建議不具有較強(qiáng)的法律性，這與檢察建議沒有明確的法律依據(jù)有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是國家督法機(jī)關(guān)，當(dāng)然首先要依法。在國家法律監(jiān)督法或相關(guān)的法律監(jiān)督規(guī)定出臺之前，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式來規(guī)范、約束國家權(quán)力，符合國家法律對于檢察制度和檢察行為的立法精神，也有利于促進(jìn)檢察建議的進(jìn)一步規(guī)范化。畢竟，立法不是立法部門一家的事。對于檢察機(jī)關(guān)來說，法律監(jiān)督中長期有效的實(shí)踐規(guī)范和做法，在一定意義上就是立法的動力和依據(jù)。為此，我們建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)本著檢察院組織法和三大訴訟法的立法精神，在實(shí)踐中進(jìn)一步創(chuàng)造有利于保障憲法和法律實(shí)施，保障公民合法權(quán)益的法律監(jiān)督手段和形式。并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和提煉，拿出更多合法有效的法律監(jiān)督手段和形式，促進(jìn)法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善，這既是完善法律監(jiān)督的需要，也是中國檢察制度與民主法治的時代精神相統(tǒng)一的本質(zhì)要求。