美國(guó)一直以使用能源大手大腳和對(duì)氣候變化態(tài)度冷漠的形象示人，因此備受國(guó)際輿論譴責(zé)。但近年來(lái)美國(guó)為擺脫金融危機(jī)的影響，把應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、培育新興產(chǎn)業(yè)的重要手段，聯(lián)邦政府為提高能源效率和鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施了一系列措施；而在州政府層面，由于具有更大的自主權(quán)和政策靈活性，有的州府實(shí)施了更加積極的政策和行動(dòng)，成為應(yīng)對(duì)氣候變化的先導(dǎo)。本文將以美國(guó)國(guó)家層面和部分州政府層面促進(jìn)節(jié)能低碳發(fā)展所采取的行動(dòng)為考察對(duì)象，從做法、特點(diǎn)、成效等角度回顧和總結(jié)近年來(lái)尤其是金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)低碳發(fā)展方面所采取的行動(dòng)，歸納出取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國(guó)“十二五”時(shí)期節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化政策制定提供參考。

一、美國(guó)近年來(lái)為推進(jìn)節(jié)能低碳所采取的措施

（一）完善法律體系，明確法律依據(jù)

美國(guó)能源環(huán)境領(lǐng)域的法律包括《聯(lián)邦電力法》、《原子能法》、《能源政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《環(huán)境政策法》等等。近幾年由于國(guó)際能源地緣政治動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力等方面的影響，為促進(jìn)可再生能源發(fā)展和推進(jìn)節(jié)能減排，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)已有法律進(jìn)行了修訂，并出臺(tái)新的法案以應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化。例如2007年底頒布的《能源獨(dú)立和安全法》，目的在于降低美國(guó)能源對(duì)外依存度、促進(jìn)能源供應(yīng)多元化，把節(jié)能提效和發(fā)展可再生能源作為實(shí)現(xiàn)該目的的根本途徑，涉及提高汽車燃油經(jīng)濟(jì)性、增加生物燃料生產(chǎn)、提高電器和照明能效標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能等多方面內(nèi)容；為拉動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出低谷，2009年頒布的《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》更將節(jié)能和發(fā)展可再生能源視為未來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)電力公司進(jìn)行可再生能源發(fā)電攤派等行政約束手段，以及一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，引導(dǎo)社會(huì)投資流向節(jié)能低碳領(lǐng)域。

總體上看，美國(guó)能源環(huán)境法律覆蓋了投資、環(huán)境保護(hù)、能源開(kāi)發(fā)與利用等多個(gè)領(lǐng)域，政府和企業(yè)把法律作為開(kāi)展工作的指南和依據(jù)，大到固定資產(chǎn)投資、小到建筑物和家電能效標(biāo)準(zhǔn)，都有配套法律作為依據(jù)。政府依法行政，企業(yè)有法可依，為美國(guó)推進(jìn)節(jié)能低碳發(fā)展提供了法律保障。

（二）強(qiáng)化政府在推進(jìn)節(jié)能低碳發(fā)展過(guò)程中服務(wù)型角色

美國(guó)聯(lián)邦政府注重運(yùn)用市場(chǎng)化手段推動(dòng)節(jié)能和二氧化碳減排，盡量避免對(duì)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，通過(guò)政府投資引導(dǎo)、制定能效標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施能效標(biāo)識(shí)等手段，扮演好“引導(dǎo)者”和“裁判員”的角色。

政府安排投資促進(jìn)節(jié)能和清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。節(jié)能和清潔能源是奧巴馬經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的主要組成部分。2009年《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》計(jì)劃投入超過(guò)900億美元用于節(jié)能及新能源領(lǐng)域，是美國(guó)史上最大宗的潔凈新能源投資方案。從實(shí)際執(zhí)行上看，2009年美國(guó)對(duì)新能源投資總額為225億美元，2010年增加了51％，達(dá)到340億美元，2011年受到財(cái)政赤字壓力，政府直接投資有所減少，但社會(huì)投資仍保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

加大對(duì)節(jié)能低碳技術(shù)研發(fā)的投入。奧巴馬政府將低碳經(jīng)濟(jì)作為未來(lái)發(fā)展的新的引擎，把節(jié)能低碳技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用視為“綠色革命”的起點(diǎn)，每年投入大量資金促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，在此過(guò)程中，政府依然扮演“引導(dǎo)者”進(jìn)行輔助性、補(bǔ)充性工作。2009年美國(guó)組建能源高級(jí)研究計(jì)劃署（ARPA-E）從事對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的研發(fā)領(lǐng)域投資，彌補(bǔ)社會(huì)研發(fā)投入的“真空地帶”。截至2012年3月，ARPA-E已發(fā)布五批項(xiàng)目申請(qǐng)目錄，涉及太陽(yáng)能電池、生物燃料、余熱回收設(shè)備、高效汽車發(fā)動(dòng)機(jī)、碳捕捉與封存技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域，支持研發(fā)項(xiàng)目超過(guò)5000個(gè)，取得了眾多技術(shù)突破，總價(jià)值超過(guò)5億美元。

制定產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。美國(guó)頒布和實(shí)施的產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性和自愿性兩類。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)、具有法律效力，為用能產(chǎn)品設(shè)置“準(zhǔn)入門檻”，將能效水平較差的產(chǎn)品強(qiáng)制淘汰出市場(chǎng)；自愿性標(biāo)準(zhǔn)為非強(qiáng)制型，旨在通過(guò)設(shè)置較高的能效標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)企業(yè)提供能效水平的“標(biāo)桿”，各企業(yè)自愿申請(qǐng)加入該標(biāo)準(zhǔn)體系，政府通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)、廣告宣傳等手段對(duì)加入自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系的產(chǎn)品予以一定的支持，增加了企業(yè)加入該標(biāo)準(zhǔn)的積極性，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)生產(chǎn)高能效產(chǎn)品。

擴(kuò)充能效標(biāo)識(shí)內(nèi)容，增加能源支出信息。在終端用能產(chǎn)品的能效標(biāo)識(shí)方面，對(duì)于產(chǎn)品用能信息的披露上也更加全面和直觀。消費(fèi)者可以通過(guò)能效標(biāo)識(shí)直接了解到用能產(chǎn)品所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。以能源指南標(biāo)識(shí)為例，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)要求市場(chǎng)上銷售的主要用能產(chǎn)品必須粘貼該標(biāo)識(shí)，在標(biāo)識(shí)上不僅標(biāo)出了用能產(chǎn)品正常使用情況下一年所要消耗的能源，還將其換算為價(jià)值的形式。通過(guò)這種表現(xiàn)形式，消費(fèi)者在購(gòu)買用能產(chǎn)品時(shí)可以直接對(duì)比不同產(chǎn)品每年能源花費(fèi)情況，也使得節(jié)能產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益得到最直觀的體現(xiàn)。

（三）充分開(kāi)拓美國(guó)優(yōu)勢(shì)技術(shù)，在低碳技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)上率先搶占制高點(diǎn)

盡管長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)制造業(yè)規(guī)模不斷縮水，難復(fù)當(dāng)年“世界工廠”之勇，但不可否認(rèn)美國(guó)擁有的科技創(chuàng)新能力以及雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力足以支撐其重奪低碳技術(shù)制高點(diǎn)。

例如，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和電力系統(tǒng)升級(jí)的背景下，美國(guó)利用其在電子信息領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將信息產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，率先提出智能電網(wǎng)的概念，將數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用到電力部門，為分布式、可再生能源發(fā)電提供自由接入平臺(tái)，為信息服務(wù)、需求響應(yīng)提供信息互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排雙贏。聯(lián)邦政府投資超過(guò)40億美元，帶動(dòng)社會(huì)投資共計(jì)形成100億美元的總投資規(guī)模。在大力推進(jìn)智能電網(wǎng)研發(fā)和建設(shè)的同時(shí)，美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）還公布了“智能電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)化路線圖”，力圖建立和普及智能電網(wǎng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

金融危機(jī)以后，美國(guó)開(kāi)始注重本土實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)例如能源、汽車業(yè)進(jìn)行升級(jí)，新能源、電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)成為“再工業(yè)化”的重點(diǎn)領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)內(nèi)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等激勵(lì)手段，對(duì)外則豎起貿(mào)易壁壘、實(shí)施保護(hù)主義，幾年來(lái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，取得了眾多技術(shù)（例如半導(dǎo)體聚合物薄膜）上的突破。

（四）大膽實(shí)施政策創(chuàng)新，建立節(jié)能減排市場(chǎng)機(jī)制

美國(guó)為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展進(jìn)行了許多政策創(chuàng)新，在利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的實(shí)踐方面，為各國(guó)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)行峰谷電價(jià)政策促進(jìn)用戶調(diào)整用能習(xí)慣、減少電力浪費(fèi)。以加州為例，加州實(shí)行的峰谷電價(jià)價(jià)格差達(dá)到10倍左右，巨大的價(jià)差促使用戶主動(dòng)調(diào)整用電習(xí)慣、減少不必要的用電行為，達(dá)到削峰填谷的效果；另一方面，加州政府為用戶安裝的智能電表在顯示月用電量的基礎(chǔ)上，增加了按日期、時(shí)間及用電電器分類計(jì)量電耗和電費(fèi)的功能。不僅用戶可以實(shí)時(shí)了解到自己的用電花銷，實(shí)現(xiàn)電費(fèi)支出的可視化，電網(wǎng)公司也可以獲得有用的實(shí)時(shí)信息，為其進(jìn)行供需平衡管理提供支持。2011年白宮還啟動(dòng)了“綠色按鈕計(jì)劃”，通過(guò)應(yīng)用第三方軟件為用戶提供能源使用數(shù)據(jù)，幫助消費(fèi)者調(diào)整用電行為以降低電費(fèi)支出。

實(shí)行電力公司盈利與售電量脫鉤政策帶動(dòng)需求響應(yīng)模式發(fā)展。為從根本上改變電力公司多賣電、多盈利的沖動(dòng)，加州大膽開(kāi)展制度創(chuàng)新，在部分地區(qū)實(shí)行電力公司收入與售電量完全脫鉤的政策，將輸配電分離?；谶@種制度，電力供應(yīng)方為獲取更多的利潤(rùn)，必須從優(yōu)化投資、提高投資收益率上多下功夫。為使發(fā)電設(shè)備能夠穩(wěn)定、高效“出力”，電力公司需要對(duì)電力消費(fèi)端進(jìn)行統(tǒng)籌管理以降低峰谷負(fù)荷差。通過(guò)與提供需求側(cè)響應(yīng)的信息服務(wù)公司進(jìn)行利益分享的模式，優(yōu)化了需求側(cè)的用電行為，從而達(dá)到了“削峰填谷”和改善輸電質(zhì)量的效果。

實(shí)行“電表反轉(zhuǎn)”政策鼓勵(lì)居民安裝分布式、可再生能源發(fā)電裝置。智能電網(wǎng)的建設(shè)改變了傳統(tǒng)電網(wǎng)“單向輸電”的模式，利用先進(jìn)信息控制技術(shù)和儲(chǔ)能技術(shù)，使得電網(wǎng)對(duì)不連續(xù)、不穩(wěn)定的可再生能源電力具備全網(wǎng)響應(yīng)能力，可以實(shí)現(xiàn)分布式、可再生能源發(fā)電的“即插即用”。在此基礎(chǔ)上，以加州為代表的40余個(gè)州府實(shí)行了電表反轉(zhuǎn)及可再生能源聯(lián)網(wǎng)政策，鼓勵(lì)居民安裝可再生能源發(fā)電裝置，將多余電量上網(wǎng)并在電費(fèi)中予以抵扣。截至2012年2月，美國(guó)已安裝智能電表超過(guò)1000萬(wàn)個(gè)。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政策鼓勵(lì)措施，推動(dòng)美國(guó)從傳統(tǒng)的“大電網(wǎng)”、“大電廠”向“大電網(wǎng)+微電網(wǎng)”、“大電廠+分布式發(fā)電”轉(zhuǎn)變。

實(shí)行“綠色汽車信用”推廣新能源汽車。該政策類似于溫室氣體排放權(quán)交易，政府要求各汽車生產(chǎn)廠家逐年提高電動(dòng)汽車產(chǎn)量，根據(jù)實(shí)際產(chǎn)量予以一定的“信用”，這些“信用”可交易給不能完成電動(dòng)汽車生產(chǎn)配額的企業(yè)。截至2012年5月，已有包括加州在內(nèi)的11個(gè)州府實(shí)施了該政策。

二、美國(guó)在節(jié)能低碳方面存在的問(wèn)題

（一）能源價(jià)格總體偏低，很難形成節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力

美國(guó)能源價(jià)格整體水平不高，尤其是與居民的收入水平相比明顯偏低，這是造成美國(guó)過(guò)度浪費(fèi)能源的根源之一。以汽油價(jià)格為例，95號(hào)汽油零售價(jià)格為4美元/加侖左右，折合每升6.5元人民幣，低于我國(guó)目前油價(jià)。居民用電價(jià)格雖略高于我國(guó)（約為0.8元/千瓦時(shí)），但相對(duì)于美國(guó)居民收入而言依然偏低。在這樣的能源價(jià)格水平之下很難形成節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力，也造成了美國(guó)人使用能源“大手大腳”的習(xí)慣。

（二）城市規(guī)劃以低密度、擴(kuò)張型為主，居民生活被高耗能模式鎖定

美國(guó)領(lǐng)土面積廣闊但人口相對(duì)較少，導(dǎo)致城市在國(guó)土面積布局中極為稀疏，且城市內(nèi)部布局很不合理，造成美國(guó)“以車代步”的現(xiàn)實(shí)。再加上能源價(jià)格低廉，大排量高油耗汽車比比皆是。另外，美國(guó)住房以獨(dú)棟的別墅為主，人均住房面積超過(guò)60平方米，為追求恒溫舒適，房間空調(diào)系統(tǒng)常年工作，能源浪費(fèi)現(xiàn)象非常普遍。

美國(guó)在城市化過(guò)程中缺乏對(duì)可持續(xù)發(fā)展的考慮，對(duì)提高居民生活舒適性考慮得多、對(duì)能源節(jié)約考慮得少，是導(dǎo)致高耗能生活模式的根本原因之一。更值得注意的是，這些城市一旦建成，在幾十年甚至上百年內(nèi)很難改變，導(dǎo)致被長(zhǎng)期“鎖定”在高耗能的生活模式上。

（三）大量民用節(jié)能技術(shù)尚未普及，民用節(jié)能潛力巨大

盡管美國(guó)在計(jì)算機(jī)、信息通訊等技術(shù)上優(yōu)勢(shì)明顯，但是大量民用節(jié)能技術(shù)在美國(guó)卻很少得到應(yīng)用。例如，賓館房間大多沒(méi)有插卡供電的節(jié)電設(shè)計(jì)；居民使用的空調(diào)、冰箱能效較差；很多酒店或?qū)懽謽谴皯舨荒艽蜷_(kāi)，只能通過(guò)空調(diào)系統(tǒng)換氣；節(jié)能燈普及率低，白熾燈隨處可見(jiàn)等等。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，美國(guó)人均年生活用電量接近5000度，是歐洲日本水平的2倍、我國(guó)的12倍以上，除了個(gè)人生活習(xí)慣以外，民用節(jié)能技術(shù)和設(shè)備普及率低是造成這一結(jié)果的直接原因。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

美國(guó)擁有比較完備的法律法規(guī)體系和較為嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)，為建立節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制提供了制度保證。我國(guó)節(jié)能減排領(lǐng)域、尤其是節(jié)能領(lǐng)域面臨著法律法規(guī)相對(duì)缺失、標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍不夠的問(wèn)題，應(yīng)盡快制定出臺(tái)《能源法》，同時(shí)研究制定《節(jié)約能源法》的配套法律法規(guī)，例如《固定資產(chǎn)投資節(jié)能評(píng)估與審查條例》、《節(jié)能監(jiān)察條例》、《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，修訂《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》、《能效標(biāo)識(shí)管理辦法》等，加大節(jié)能減排法規(guī)的操作性。加快制修訂高耗能產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、終端用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)以及汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)等，增加產(chǎn)品覆蓋范圍，逐步提高準(zhǔn)入門檻。

（二）推進(jìn)能源資源價(jià)格改革

我國(guó)能源價(jià)格相對(duì)較低，不僅沒(méi)有反映市場(chǎng)供需情況、資源稀缺程度，也沒(méi)有體現(xiàn)能源使用的外部成本，資源稅、環(huán)境稅未能完全反映能源開(kāi)發(fā)和使用對(duì)于社會(huì)成本的負(fù)效應(yīng)，造成了大量的能源浪費(fèi)。因此，我國(guó)應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，深化能源資源價(jià)格改革，使得能源價(jià)格更加合理地體現(xiàn)外部性特點(diǎn)。針對(duì)高耗能、高排放行業(yè)，鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)制定更加嚴(yán)格的差別電價(jià)、擴(kuò)大差別電價(jià)覆蓋范圍，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在考慮消費(fèi)者承受水平的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)居民分時(shí)電價(jià)、階梯電價(jià)，建立并提高對(duì)低收入群體的能源補(bǔ)貼機(jī)制。

（三）強(qiáng)化政府引導(dǎo)和服務(wù)職能

在推進(jìn)節(jié)能低碳發(fā)展的過(guò)程中，美國(guó)更多地依靠市場(chǎng)手段，將自主權(quán)下放至企業(yè)，政府僅以“裁判員”和“引導(dǎo)者”的身份參與?！笆晃濉睍r(shí)期，我國(guó)政府在主導(dǎo)節(jié)能減排方面發(fā)揮了重要作用，但是推進(jìn)節(jié)能減排不能僅僅靠“堵”，要更好地發(fā)揮“疏”的作用，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能。從轉(zhuǎn)變政府職能的角度，為企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、市場(chǎng)參與者提供更完善、更精細(xì)的節(jié)能減排服務(wù)產(chǎn)品，包括技術(shù)支持、融資擔(dān)保服務(wù)，規(guī)范市場(chǎng)秩序、加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的支持力度、引導(dǎo)消費(fèi)行為轉(zhuǎn)變等等，同時(shí)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，建設(shè)服務(wù)型政府。

（四）完善管理和監(jiān)督體系

責(zé)、權(quán)、利清晰的職能劃分以及獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣的體系有利于政策的貫徹執(zhí)行，同時(shí)避免權(quán)力尋租。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府在節(jié)能和溫室氣體減排領(lǐng)域的管理隊(duì)伍建設(shè)，形成中央統(tǒng)一部署、部門各負(fù)其責(zé)、地方積極落實(shí)、全民廣泛參與的工作格局。強(qiáng)化部門分工，對(duì)現(xiàn)有權(quán)責(zé)不清的領(lǐng)域進(jìn)一步明確管理職能，建立跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)溝通進(jìn)展，加強(qiáng)第三方評(píng)估工作。完善基層政府的節(jié)能減排管理隊(duì)伍，提高基層管理能力，建立健全管理、監(jiān)察、服務(wù)“三位一體”體系。充分調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、政策咨詢機(jī)構(gòu)、民間組織和志愿者參與節(jié)能減排的積極性。建立健全節(jié)能低碳信息公開(kāi)力度，加大公眾參與和監(jiān)督。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委能源所）