到2010年末，我國約有2600多萬戶城鎮(zhèn)中低收入家庭通過實物保障性住房的方式或租賃補貼的方式解決了住房困難?！笆濉逼陂g，我國還將開工建設保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套。到2015年末，城鎮(zhèn)住房保障覆蓋率預計將達到25%。我國住房保障事業(yè)進入了加速發(fā)展階段。要清醒地認識到，隨著保障房大規(guī)?？⒐ね度胧褂?，保障房的準入、退出和運營管理成為亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)。保障房能否真正分配給中低收入群眾、能否真正用于改善住房困難、保障房資源能否循環(huán)使用，是把保障性安居工程這件好事辦好的關(guān)鍵。

一、我國在加強保障房管理方面的積極探索

各地在保障房管理方面積極探索實踐，涌現(xiàn)了很多值得推廣的經(jīng)驗。比如上海市通過建立科學、高效的信息化收入核對機制，較好解決了保障對象經(jīng)濟狀況核對問題。2009年7月，上海市出臺了《居民經(jīng)濟狀況核對辦法》，據(jù)此建立了居民經(jīng)濟狀況“電子比對專線”，共涵蓋14個部門和單位。2010年底，上海市經(jīng)濟適用住房兩個試點區(qū)共有2418戶家庭進入“電子比對專線”程序，通過核對發(fā)現(xiàn)有220戶家庭不符合申請條件，檢出率約9.1%。值得一提的是，上海市與主要中資銀行和中國證券登記結(jié)算有限公司上海分公司簽訂合作協(xié)議，使“電子比對專線”具備了銀行存款及滬市股票的信息查詢功能。在2010年底的試點審核中，發(fā)現(xiàn)了個別家庭擁有大額銀行存款或股票財富，存在瞞報存款賬戶、證券賬戶等行為，“電子比對專線”的財產(chǎn)核對效果非常明顯。上海市在銀行存款和證券收入核對兩大難點問題上取得的經(jīng)驗，值得其它城市借鑒。

成都市對保障對象實施動態(tài)監(jiān)管。成都市住房保障管理信息系統(tǒng)通過與房屋權(quán)屬登記系統(tǒng)及商品房網(wǎng)上簽約系統(tǒng)聯(lián)動，對保障對象的房產(chǎn)情況進行實時跟蹤，保障對象的住房情況一旦發(fā)生變化，系統(tǒng)將自動預警，提示對保障對象的保障資格進行復核，從而真正實現(xiàn)了保障準入退出的動態(tài)監(jiān)管。成都市還通過強化物業(yè)管理嚴把“使用關(guān)”，成立了由政府投資的物業(yè)管理公司，所有保障房小區(qū)全部由該公司管理，對保障對象入住后實施動態(tài)監(jiān)管，確保政府關(guān)于保障房合理使用的有關(guān)規(guī)定得到嚴格執(zhí)行。在收取物業(yè)管理費、水電費、燃氣費時，物業(yè)管理人員會通過比對繳費人與保障對象家庭成員預留的照片，及時發(fā)現(xiàn)出借、出租、轉(zhuǎn)租、空置等現(xiàn)象，糾正違規(guī)使用的現(xiàn)象，提高保障房使用效率。廣州市中心6區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)住房保障管理系統(tǒng)市、區(qū)、街三級聯(lián)網(wǎng)，覆蓋全市約90%以上的登記在冊低收入住房困難家庭，該系統(tǒng)也從對人、對房的管理延伸到物業(yè)管理，可實時掌握小區(qū)住戶的家庭情況和房屋使用情況。廣州市還采用面面通、PDA、視頻監(jiān)控等科技手段，確保保障房資源規(guī)范使用。

二、當前保障房管理中存在的問題

一是保障房申請對象的收入、資產(chǎn)審核難度大。居民收入和財產(chǎn)信息廣泛分布在銀行、證券、住房、民政、社保、工商、稅務、公安等部門，大部分城市還沒有做到各部門信息的互聯(lián)互通，要全面獲得和匯總保障對象經(jīng)濟信息非常困難。審核存款、證券等金融資產(chǎn)尤其困難。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，除上海市外，我國其他城市的保障房資格審查平臺都沒有納入銀行、證券等部門，造成了經(jīng)濟信息審核不完整。

二是保障房使用效率有待提高。從調(diào)研情況看，部分城市的保障房存在轉(zhuǎn)租、出租、出借、空置等現(xiàn)象。目前國家還沒有出臺具有操作意義的保障房違規(guī)使用處罰辦法，也沒有明確主管部門的執(zhí)法資格，使得有關(guān)部門難以對保障房違規(guī)使用行為進行有效處理。有的城市出臺了地方性法規(guī)，但處罰較輕。如廣州市對于騙取住房保障和違規(guī)出租、出借保障性住房的行為，只能作出收回房屋、追繳租金，以及5年內(nèi)不得申請住房保障的處理。處罰力度小，違規(guī)使用利益大，保障房違規(guī)使用現(xiàn)象屢禁不止。

三是部分地方保障房建設面積偏大。保障房面積過大，中低收入群體會覺得住在這樣的房子里也是可以接受的，努力工作以改善居住條件的意愿會降低，最終導致經(jīng)濟社會發(fā)展動力減弱，容易患上社會福利病。

四是保障房退出難，資源難以循環(huán)使用。各地經(jīng)常出現(xiàn)已不符合保障標準的保障對象拒不退出保障房的現(xiàn)象，有關(guān)部門即使申請法院強制執(zhí)行也很難執(zhí)行到位。根據(jù)《民事訴訟法》以及最高人民法院有關(guān)解釋，法院在執(zhí)行中需要“保障被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬最低生活標準所必需的居住房屋和普通生活必需品”。因此，通過司法途徑實現(xiàn)保障對象退出非常困難。退出難的另一個原因是現(xiàn)有住房保障存在“懸崖效應”，保障對象退出保障房后生活水平會大幅下降，導致其想盡辦法拖延退出。

五是保障房物業(yè)管理問題突出?，F(xiàn)有的《物業(yè)管理條例》是針對個人擁有完全產(chǎn)權(quán)的商品房管理問題而作出的規(guī)范，對保障房中政府的產(chǎn)權(quán)如何體現(xiàn)沒有明確規(guī)定，不能完全適應保障房小區(qū)物業(yè)管理的需要。在集中建設的保障房小區(qū)內(nèi)，低收入人群大量集聚，給物業(yè)管理及其他社會管理部門帶來了巨大的挑戰(zhàn)。配套建設的保障房也存在物業(yè)管理難題。如果按照商品房標準向配套建設的保障房住戶收取物業(yè)費，低收入家庭承擔不起，以至于部分城市出現(xiàn)將配建保障房單獨隔離出來、不提供物業(yè)服務的現(xiàn)象。

三、關(guān)于農(nóng)民工住房保障問題

人口計生委的《中國流動人口發(fā)展報告》顯示，53.4%的流動人口家庭人均居住面積不足10平方米，64.4%的流動人口現(xiàn)住房內(nèi)沒有獨立洗澡設施，50.7%沒有獨立廚房，45.4%沒有獨立衛(wèi)生間，28.9%沒有獨立管道自來水。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設和諧社會、促進社會公平的角度看，改善農(nóng)民工居住條件、擴大農(nóng)民工住房保障覆蓋面勢在必行。

前邊提到2015年的25%住房保障覆蓋率，分母是城鎮(zhèn)常住人口家庭，也就是說2015年建成的保障房套數(shù)占屆時城鎮(zhèn)常住人口家庭的25%。但是，從調(diào)研情況看，幾乎所有城市保障房供應都有嚴格的戶籍限制，絕大部分保障房只供應給本地非農(nóng)戶籍家庭。這可能導致“十二五”末農(nóng)民工住房保障覆蓋率基本為零，而非農(nóng)戶籍家庭住房保障覆蓋率約為32.6%，大大高于政府的目標覆蓋率20%。根據(jù)目前的農(nóng)民工住房政策，“十二五”末農(nóng)民工住房保障覆蓋率達到10%將是一個非常了不起的成就，即便如此，屆時非農(nóng)戶籍家庭住房保障覆蓋率也將接近30%。對于一個處于社會主義初級階段的國家，30%的住房保障覆蓋率是否過高，城鎮(zhèn)戶籍中低收入住房困難家庭是否有30%那么多。

目前已有不少城市出現(xiàn)了保障房結(jié)構(gòu)性供大于求的苗頭。比如成都市2010年城市居民人均可支配收入為20835元，三口之家年均可支配收入為6.25萬元。而成都市中心城區(qū)廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和公共租賃住房保障家庭的年收入準入線標準分別為2.8萬、5萬、7萬和10萬元。經(jīng)濟適用住房收入準入線相當于平均收入的80%，公共租賃住房的收入準入線高達平均收入的1.6倍。同時，成都各類住房保障家庭的住房面積準入標準均為16平方米/人?？梢?，無論是收入標準，還是面積標準，成都住房保障準入條件基本沒有繼續(xù)放寬的余地了。如果不調(diào)整準入條件中的戶籍要求，成都保障房將面臨供過于求的情形。許多其他城市也存在類似問題。

綜上所述，降低農(nóng)民工的住房保障門檻，既有緊迫性，也有可行性。但將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障也面臨諸多問題。一是我國城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距大，如果不加限制地、不加區(qū)別地放寬住房保障戶籍要求，部分明星城市的保障房供應可能永遠滿足不了需求，城市規(guī)模會無限膨脹。二是大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差，工作地點流動性強，選擇永久性居住地的過程較長。保障房供給與其需求匹配有一定難度。三是為農(nóng)民工提供多大程度的住房保障，與一個城市的存量住房狀況、財政支付能力緊密相關(guān)。住房供應充足的城市，可以為農(nóng)民工提供更多的保障房。住房供應緊張的城市，為農(nóng)民工提供保障房就需要有相當?shù)呢斦嵙?。四是享受城?zhèn)住房保障的家庭在農(nóng)村宅基地處置問題。如何既改善農(nóng)民工在城市的居住條件，又不浪費寶貴土地資源，需要進一步研究。

四、加強保障房管理的幾點建議

首先，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強保障性住房準入、使用管理。應重點總結(jié)上海市在收入、資產(chǎn)核對方面，成都市、廣州市在保障房使用管理方面的成功經(jīng)驗。建立統(tǒng)一的居民經(jīng)濟狀況核查系統(tǒng)，直接審查申請家庭的住房、收入、存款、股市、社保、納稅、公積金等方面的情況，從而全面了解申請家庭的實際經(jīng)濟狀況。建立住房保障與水、電、燃氣等公用事業(yè)部門以及物業(yè)管理公司的信息共享機制，及時掌握保障房的使用狀況，避免出現(xiàn)保障房空置現(xiàn)象。加緊開發(fā)保障對象身份識別系統(tǒng)，如在保障房小區(qū)安裝指紋識別門禁卡系統(tǒng)，堅決杜絕保障房轉(zhuǎn)租、出租、出借和空置等違規(guī)使用行為。

其次，嚴格控制保障房建設面積標準。人口眾多、資源相對不足是我國的基本國情，尤其是我國耕地資源緊缺，這對住房建設與消費產(chǎn)生了極大的約束。嚴格控制保障房建設面積，是引導合理住房消費、建立符合國情的住房消費模式的基本要求。小戶型保障房，不僅節(jié)省了土地、保護了耕地，還有助于引導中高收入群體的商品房消費向小戶型靠攏。同時，小戶型保障房也可激勵中低收入群眾努力工作，通過提高收入改善居住條件，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供不竭動力。

第三，探索創(chuàng)新租金補貼方式，根據(jù)保障對象家庭收入不同給予差別化補貼，避免出現(xiàn)“懸崖效應”。按照“市場租金、租補分離、分層補貼”的原則，政府先對租住保障房的家庭收取市場化租金，然后再根據(jù)家庭收入不同給予不同程度的補貼?？梢栽O定一個合理的住房消費收入比（即家庭住房消費支出占家庭可支配收入的比重，在西方發(fā)達國家通常為30%），租住保障房的家庭，住房消費支出超過家庭可支配收入30%的部分，由政府進行補貼。隨著保障對象收入的提高，政府給予的補貼逐步減少。當其收入提高到一定水平，住房消費支出低于可支配收入的30%時，政府也就不再給予補貼，該家庭自然就退出了政府的住房保障。

第四，加強和改善保障房物業(yè)管理。調(diào)整政府住房保障資金投入方向，從重點支持開工建設，再到建設與管理并重，最后逐步轉(zhuǎn)移到以維修、養(yǎng)護和管理為主，確保保障房后續(xù)使用管理的資金需求。積極研究探討在保障房物業(yè)管理中體現(xiàn)政府產(chǎn)權(quán)人角色的方式和方法。保障房物業(yè)管理既要滿足保障對象的合理要求，也要體現(xiàn)政府的意愿，確保保障房得到合理使用。比如，政府有權(quán)委托物業(yè)公司定期入戶調(diào)查保障房使用情況、拒絕非保障對象入住保障房等。

第五，穩(wěn)步、有序、差別化地放寬農(nóng)民工住房保障的準入條件。堅持因地制宜、分步推進的原則，逐步把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障體系。大中小城市要有所區(qū)別，大中城市要合理控制住房保障準入條件放寬的節(jié)奏，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際加快放寬準入條件，切實讓城鎮(zhèn)住房保障體系惠及所有的常住人口家庭。要做好農(nóng)村宅基地處置工作。農(nóng)村集體土地變性為城鎮(zhèn)國有土地并對外轉(zhuǎn)讓時，應按照市場規(guī)律進行交易，所得收益原則上全部歸原土地使用人所有。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和占補平衡試點工作，加快推進農(nóng)村宅基地整理復墾，做好復墾評估和監(jiān)督工作，切實增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，避免土地資源閑置浪費。

五、管好用好保障房的長遠考慮

實施住房限購措施，對于遏制不合理住房需求、控制房價過高過快上漲，具有積極意義。但從長遠來看，應當允許一個家庭購買多套住房，但是一個家庭不能同時使用多套住房，或者說同時使用多套住房的成本很高。居民購買房產(chǎn)后必須保證這些房子有人住，不能空置。如果空置，政府就要收很高的房屋空置稅?？罩梅课菁日加昧藢氋F的土地資源，又吸納了大量的社會資金，卻沒有改善居民的居住條件，因此征收某種形式的房屋空置稅在道義上是講得通的。在征收房屋空置稅的基礎上，只要竣工與家庭戶數(shù)相匹配的住宅數(shù)，無論房屋產(chǎn)權(quán)歸誰所有，最終都能實現(xiàn)住有所居。征收房屋空置稅是保障房管理長遠政策設計的政策基礎。有研究顯示，“十二五”末，我國城鎮(zhèn)住房整體上將達到供需平衡，即至少戶均一套成套住宅。同時，保障性住房覆蓋面達到25%左右，保障房供應充足。這是保障房管理長遠政策設計的前提和物質(zhì)基礎。

在上述兩個基礎之上，保障房管理只要把握住兩點就行，一是保障房面積要小，二是保障房只能用于自住。保障房準入、退出門檻可以放得很寬。從極端情況看，即使年收入超過千萬、擁有多套住房的家庭，也可以允許其租住保障房。主要原因有：一是保障房面積小，嚴格控制在60平方米以內(nèi)，從整個社會角度看，高收入群體租住保障房，實際上是節(jié)約了土地資源。二是保障房實行“分層補貼”，高收入人群租住保障房需繳納市場租金，且保障房只能用于自住，不能出借、出租、轉(zhuǎn)租和空置，這就堵住了部分人通過保障房牟利的口子。三是由于普遍征收房屋空置稅，租住保障房的富人家庭的原有住房也會對外出租，滿足其他家庭的居住需求，不至于浪費。所以說，在城鎮(zhèn)住房供需平衡和普遍征收房屋空置稅的前提下，如果保障房的建筑面積嚴格控制在60平方米以內(nèi)，則保障房管理的核心在于怎么用，而不是誰在用。只要確保保障房用于自住，就沒有必要對保障房的準入、退出施加限制。

〔國家自然科學基金項目（項目編號：70573007）和國家社科基金重大招標項目（項目編號：06ZD037）資助〕

（馬慶林，1979年生，河北保定人，住房和城鄉(xiāng)建設部住房改革與發(fā)展司，北京大學博士后流動站）