一、我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展處在一個(gè)比較好的歷史時(shí)期

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展處在一個(gè)比較好的歷史時(shí)期，有兩個(gè)重大的標(biāo)志，一是我國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)8年提高。2003—2011年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量從8614億斤提高到11424億斤，增長(zhǎng)了2810億斤，平均每年增長(zhǎng)超過(guò)351億斤。二是農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)。2003—2011年，農(nóng)民年人均純收入從2622元提高到6977元，增加了4300多元，平均每年增加544元。

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)好的根源

第一，得益于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)好。過(guò)去十幾年，我國(guó)GDP的年均增長(zhǎng)速度超過(guò)10％，這在世界上并不多見(jiàn)。2000—2011年，我國(guó)的GDP總量從不足9.92萬(wàn)億元增加到47.16萬(wàn)億元，財(cái)政收入從1.34萬(wàn)億元增加到超過(guò)10.37萬(wàn)億元。正是由于全局的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)比較好，很多過(guò)去想辦而沒(méi)有能力辦的事情，現(xiàn)在有能力辦了，很多政策就是在這樣的背景下出臺(tái)的。

第二，進(jìn)入新世紀(jì)以后，為了實(shí)現(xiàn)“本世紀(jì)頭20年全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，黨中央國(guó)務(wù)院用科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度與時(shí)俱進(jìn)地不斷深化對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，不斷升華解決“三農(nóng)”問(wèn)題的理論，不斷推出強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策。

第三，廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層干部堅(jiān)韌不拔地為追求他們自己的美好生活而不斷付出努力。

（二）“三農(nóng)”領(lǐng)域具有里程碑意義的十項(xiàng)重大政策

第一項(xiàng)政策，廢止農(nóng)業(yè)稅條例。廢止農(nóng)業(yè)稅條例，是指國(guó)家出臺(tái)的廢除專門針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征收的稅收制度。1999年，國(guó)家制定了農(nóng)村稅費(fèi)改革方案。2000年開(kāi)始試點(diǎn)，首先是降低農(nóng)業(yè)稅稅率，減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)。十六大以后，改革進(jìn)一步向前推進(jìn)，中央審時(shí)度勢(shì)，提出從2006年1月1日起，廢止農(nóng)業(yè)稅條例，同時(shí)取消四項(xiàng)稅收，包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、畜禽屠宰稅，得到了全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。這意味著9億中國(guó)農(nóng)民依法徹底告別延續(xù)了2600年的“皇糧國(guó)稅”。

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)1335億元?；鶎诱S持運(yùn)轉(zhuǎn)，這部分錢農(nóng)民不用交了，只能由中央政府轉(zhuǎn)移支付。從農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始到2011年年底，中央政府為此向地方政府轉(zhuǎn)移支付資金6000多億元。農(nóng)業(yè)稅條例廢止，更重要的是體現(xiàn)了政府和農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重大調(diào)整。

第二項(xiàng)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)行直接補(bǔ)貼。2004年出臺(tái)了三項(xiàng)補(bǔ)貼政策，對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民購(gòu)買良種進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)具進(jìn)行補(bǔ)貼。后來(lái)由于國(guó)際能源價(jià)格上漲，又出臺(tái)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格進(jìn)行綜合補(bǔ)貼的政策。

用于發(fā)放補(bǔ)貼的錢從哪里來(lái)？從上個(gè)世紀(jì)90年代初開(kāi)始，中央政府和地方政府共同建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，每年整合302億資金用來(lái)避免糧食市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。2004年，中央下決心把其中的一半拿出來(lái)，用于給農(nóng)民發(fā)放直接補(bǔ)貼，分3年時(shí)間，將151億元補(bǔ)貼給農(nóng)民。以后，每年再逐步提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。2011年，中央財(cái)政用于種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的支出已經(jīng)超過(guò)1400億元，這些錢都是直接發(fā)到農(nóng)民手中的。

第三項(xiàng)政策，放開(kāi)糧食市場(chǎng)和實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)制度。我國(guó)的糧食過(guò)去長(zhǎng)期處于比較緊缺的狀態(tài)，一直不敢徹底放開(kāi)。直到2004年，才完全放開(kāi)糧食市場(chǎng)的流通。但還有兩個(gè)問(wèn)題必須考慮：第一，放開(kāi)之后，會(huì)不會(huì)由于糧食供求緊張導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格暴漲；第二，會(huì)不會(huì)由于糧食大豐收導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”。于是，中央配套出臺(tái)了最低收購(gòu)價(jià)制度。最低收購(gòu)價(jià)制度是指，政府公布一個(gè)預(yù)期價(jià)格目標(biāo)，如果糧食上市的時(shí)候市場(chǎng)價(jià)格低于政府公布的價(jià)格，國(guó)家的糧食儲(chǔ)備部門就要以不低于政府公布的最低價(jià)收購(gòu)糧食。這樣，收購(gòu)到一定程度，市場(chǎng)流通的糧食減少，市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)提高，國(guó)家再停止收購(gòu)。

有了這項(xiàng)政策，農(nóng)民心里就有底了，就敢于生產(chǎn)糧食了。

第四項(xiàng)政策，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。近幾年農(nóng)村的水、電、路、沼氣的發(fā)展，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)的發(fā)展是中國(guó)歷史上發(fā)展最快的，進(jìn)步非常明顯。

第五項(xiàng)政策，改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民一年的稅費(fèi)是1335億元，其中，因義務(wù)教育承受的負(fù)擔(dān)占到一半以上。目前，農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育，不僅免除學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，農(nóng)村九年義務(wù)教育的課本、教科書(shū)都由政府免費(fèi)提供。農(nóng)民在這方面得到的實(shí)惠相當(dāng)大。

第六項(xiàng)政策，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。過(guò)去，農(nóng)民最怕得病，非常羨慕城里人有醫(yī)療保險(xiǎn)。2003年，國(guó)務(wù)院下決心推出農(nóng)村“新農(nóng)合”。“新農(nóng)合”第一年，由于國(guó)家和農(nóng)民可承受的能力有限，籌資標(biāo)準(zhǔn)為30元。隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。今年，國(guó)務(wù)院明確規(guī)定，農(nóng)民自己交60元，政府補(bǔ)240元，達(dá)到300元的標(biāo)準(zhǔn)。按照300元的標(biāo)準(zhǔn)，加入“新農(nóng)合”的農(nóng)民住院的各項(xiàng)費(fèi)用報(bào)銷比例可以達(dá)到75%。國(guó)務(wù)院規(guī)定，最高報(bào)銷額不能低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年人均年收入的8倍。同時(shí)，明確規(guī)定，最高報(bào)銷額最低不能低于6萬(wàn)元。這項(xiàng)政策在很大程度上解決了農(nóng)民的后顧之憂。

第七項(xiàng)政策，建立農(nóng)村最低生活保障制度。過(guò)去，城鎮(zhèn)居民有最低生活保障，而農(nóng)民沒(méi)有。我國(guó)從2007年開(kāi)始建立農(nóng)村最低生活保障制度。將最低生活標(biāo)準(zhǔn)扣除個(gè)人收入后，差多少補(bǔ)多少。實(shí)行的第一年，大約3200萬(wàn)農(nóng)民納入到最低生活保障制度，每人每月實(shí)際發(fā)放30元。截至2011年年底，全國(guó)有5300萬(wàn)左右的農(nóng)民納入到這個(gè)體系，每人每月實(shí)際發(fā)放86元。

第八項(xiàng)政策，今年年底將實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村過(guò)去沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民養(yǎng)老靠土地、靠子女。針對(duì)這樣的情況，國(guó)家決定，從2009年開(kāi)始在農(nóng)村推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一年覆蓋率達(dá)到15%，2010年覆蓋率已經(jīng)達(dá)到30%。國(guó)務(wù)院要求，2011年覆蓋率達(dá)到40%，今年年底實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。這個(gè)制度的設(shè)計(jì)有非常獨(dú)特的地方，不僅世界上其他國(guó)家沒(méi)有，跟中國(guó)城市的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不一樣?！靶罗r(nóng)?！睘槊總€(gè)人設(shè)立兩個(gè)賬戶。一個(gè)賬戶是基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶，這個(gè)賬戶不需要個(gè)人交錢，從農(nóng)民60歲開(kāi)始，政府往這個(gè)賬戶中轉(zhuǎn)賬，個(gè)人可以支取。另一個(gè)賬戶是個(gè)人賬戶，賬戶分等級(jí)，個(gè)人交100元、500元或1000元可以選擇。這個(gè)制度建立起來(lái)之后，農(nóng)民過(guò)了60歲也可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?，F(xiàn)在基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)還比較低，每人每月55元，全年660元。隨著財(cái)力的增長(zhǎng)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷提高。目前，開(kāi)始領(lǐng)取農(nóng)村基本養(yǎng)老金的老人，已經(jīng)達(dá)到1億人。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)60歲以上的農(nóng)村老人接近1.4億，到今年年底都可以領(lǐng)取到農(nóng)村基本養(yǎng)老金。

第九項(xiàng)政策，制定《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》。我國(guó)以前的扶貧標(biāo)準(zhǔn)很低，大概在1200元左右。中央經(jīng)過(guò)反復(fù)研究之后明確提出，新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)以2010年的價(jià)格為基礎(chǔ)，定為2300元。扶貧標(biāo)準(zhǔn)一次性提高了92%，基本上翻了一番，扶貧的對(duì)象也增加了。截至2010年年底，按照2300元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，沒(méi)有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民有1.28億人。在制定新的扶貧綱要過(guò)程中，根據(jù)各地調(diào)查的結(jié)果，我國(guó)農(nóng)民的絕對(duì)貧困現(xiàn)象已基本消除。相對(duì)貧困將長(zhǎng)期存在，扶貧是一項(xiàng)必須長(zhǎng)期付出努力的工作。

第十項(xiàng)政策，保障農(nóng)民工合法權(quán)益和穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。2006年，中央提出，要做好農(nóng)民工工作，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。經(jīng)過(guò)調(diào)查研究后提出一些問(wèn)題，比如工資保障問(wèn)題、勞動(dòng)保障問(wèn)題、隨遷子女就讀問(wèn)題等，并逐漸出臺(tái)相應(yīng)的政策。特別是今年２月國(guó)務(wù)院辦公廳公布積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)，意見(jiàn)有兩個(gè)最大亮點(diǎn)：一是分類指導(dǎo)城鎮(zhèn)戶籍制度改革；二是明確必須保障農(nóng)民的土地權(quán)利。政府應(yīng)該為公民提供公共服務(wù)，農(nóng)民在城市落戶不能以交出農(nóng)村的房子和土地為條件?？傮w而言，制度和社會(huì)氛圍對(duì)農(nóng)民工越來(lái)越善待。

二、我國(guó)“三農(nóng)”當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題及解決措施

（一）糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題

1、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總體上供不應(yīng)求

雖然當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，特別是出現(xiàn)了像2011年這樣歷史上少見(jiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好年景，但是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總體上還是供不應(yīng)求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農(nóng)產(chǎn)品都需要從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口。2011年，我國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口的糧食包括大豆在內(nèi)，一共是5800多萬(wàn)噸，相當(dāng)于1160多億斤，相對(duì)于2011年國(guó)內(nèi)的糧食總產(chǎn)量11424億斤，進(jìn)口的糧食超過(guò)國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一?？梢?jiàn)，在“三農(nóng)”問(wèn)題上我們一定要居安思危。我們必須保護(hù)耕地，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，努力提高我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平。

總體來(lái)講，增加糧食產(chǎn)量的難度越來(lái)越大。全球總?cè)丝诮咏?2億，中國(guó)人口數(shù)量占世界總?cè)丝跀?shù)量的比例不到19%。目前，我國(guó)糧食的單位面積產(chǎn)量在世界上已處于前列。我們用擁有占全球不到9%的耕地生產(chǎn)了占全球22%左右的糧食，農(nóng)產(chǎn)品人均消費(fèi)水平不低于國(guó)際水平。但飲食結(jié)構(gòu)與生活習(xí)慣決定了我國(guó)對(duì)植物油的大量需求，供給壓力很大。我國(guó)全年的食用植物油的消費(fèi)總量超過(guò)2500萬(wàn)噸，而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的植物油大約1000萬(wàn)噸，缺口是1500萬(wàn)噸。除了進(jìn)口的植物油600至700萬(wàn)噸，剩下的缺口以進(jìn)口大豆彌補(bǔ)。我國(guó)人均植物油消費(fèi)量還在迅速增長(zhǎng)，目前平均每人每年接近40斤。缺口的增大將帶來(lái)更多的進(jìn)口壓力。以大豆為例，出口量和生產(chǎn)量長(zhǎng)期居于世界第一位，但去年大豆產(chǎn)量已下降為1300萬(wàn)噸，產(chǎn)量排位已降到世界第三了。我國(guó)大豆的進(jìn)口量，2010年是5480萬(wàn)噸，2011年5264萬(wàn)噸，今年預(yù)計(jì)會(huì)超過(guò)5500萬(wàn)噸。今年，我國(guó)大豆產(chǎn)量與進(jìn)口量預(yù)計(jì)總和為7000萬(wàn)噸，大豆的自給率不足20%。2010年，全球大豆出口量9200萬(wàn)噸，57%以上的大豆被進(jìn)口到中國(guó)。我國(guó)人均植物油消費(fèi)量還在迅速增長(zhǎng)，缺口的增大將帶來(lái)更多的進(jìn)口壓力，現(xiàn)實(shí)很嚴(yán)峻。

2、如何保障國(guó)家糧食安全

中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“三化同步”，“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”?，F(xiàn)實(shí)的情況是，土地不可能增加，水資源不可能增加，靠大量增加使用化肥農(nóng)藥也不是辦法，但人們的需求卻在增加，所以要努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。

根據(jù)現(xiàn)狀，很難通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來(lái)改變大豆供不應(yīng)求的狀況，因?yàn)槠渌r(nóng)作物的播種面積也很難減少。我國(guó)共有18.2億畝耕地，再加上復(fù)種指數(shù)，正常年景可達(dá)到23.5億畝左右的農(nóng)作物播種面積。其中，16.5億畝用于播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產(chǎn)量計(jì)算，現(xiàn)有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的，否則就無(wú)法生產(chǎn)出11000億斤糧食。油料的播種面積大約2.1億畝，棉花7千多萬(wàn)畝，糖料約3千萬(wàn)畝，蔬菜瓜果3.2億畝，再加上麻、茶、藥等，幾乎沒(méi)有可能去減少其他農(nóng)作物播種面積。如果要通過(guò)增加耕地來(lái)替代大豆和油料進(jìn)口，按照我國(guó)目前大豆畝產(chǎn)254斤、8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計(jì)算，那么5500萬(wàn)噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積。按照菜籽油畝產(chǎn)量85斤計(jì)算，700萬(wàn)噸植物油缺口至少需要自種1.6—1.7億畝播種面積。這說(shuō)明，我們需要使用6—7億畝的境外播種面積才能維持當(dāng)前的現(xiàn)狀。按照土地產(chǎn)能來(lái)計(jì)算，我國(guó)的播種面積缺口達(dá)到20%?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀是非常嚴(yán)峻的，我們要有危機(jī)感。這也是中央為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)要守住18億畝耕地的紅線、為什么強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為什么強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)的科技進(jìn)步的重要原因。世界太平的時(shí)候沒(méi)有問(wèn)題，一旦風(fēng)吹草動(dòng)，進(jìn)口出了問(wèn)題，就關(guān)系到生存問(wèn)題，這確確實(shí)實(shí)是關(guān)系到國(guó)家安全的戰(zhàn)略問(wèn)題。

糧食安全問(wèn)題事關(guān)全局、影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。現(xiàn)在有些同志提倡走出去戰(zhàn)略，提出在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，我們應(yīng)當(dāng)有信心更多地利用國(guó)際市場(chǎng)。這個(gè)提議是好的，但問(wèn)題在于，第一，在國(guó)外買地、租地如果數(shù)量太少，解決不了問(wèn)題，數(shù)量太多又會(huì)非常敏感。無(wú)論一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的土地制度，是什么樣的社會(huì)屬性，從根本上來(lái)講，土地都是國(guó)土。第二，任何國(guó)家的土地問(wèn)題都與社會(huì)最基本的財(cái)產(chǎn)制度聯(lián)系在一起，所以非常容易引起民族情緒，成為政客們的斗爭(zhēng)工具。

農(nóng)產(chǎn)品的供給，需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的買賣。現(xiàn)在的問(wèn)題在于，我國(guó)雖然是大豆進(jìn)口的大國(guó)，但卻無(wú)法掌控大豆的定價(jià)權(quán)。因?yàn)槭澜缢拇蠹Z商ABCD（美國(guó)ADM、美國(guó)邦吉、美國(guó)嘉吉、法國(guó)路易達(dá)孚）對(duì)糧食和食用植物油的國(guó)際貿(mào)易控制高達(dá)70%。這四大糧商自己幾乎都不種地，他們?cè)谌虻募Z食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)物流中心，通過(guò)儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施掌控糧源和貿(mào)易。糧商的物流設(shè)施越好，農(nóng)民種地就越多，所得收成就越有保障。我國(guó)沒(méi)有定價(jià)權(quán)主要是因?yàn)槲覀冎荒軓腁BCD手中購(gòu)買糧食。

解決糧食安全問(wèn)題，需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念。如果全球主要農(nóng)產(chǎn)品總量能增長(zhǎng)，我國(guó)的糧食安全水平就能得到相應(yīng)提高，至于誰(shuí)種大豆則是相對(duì)次要的問(wèn)題。我國(guó)還可以采取向其他國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助的方式來(lái)保障我國(guó)的糧食安全。投資能為東道國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)?shù)夭粌H可以增加稅收，也能促進(jìn)就業(yè)，也利于滿足我們的豆油和豆餅需求，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。對(duì)有潛力的后發(fā)地區(qū)、后發(fā)國(guó)家給予大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，可以提高這些國(guó)家和地區(qū)的糧食產(chǎn)量，改善人們生活，增加消費(fèi)。目前，我國(guó)已經(jīng)在14個(gè)非洲國(guó)家開(kāi)展了農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，開(kāi)展了100多個(gè)項(xiàng)目。非洲有很大的種植潛力，目前整個(gè)非洲小麥的進(jìn)口量超過(guò)自身需求的45%。把非洲的供給量提高了，全球糧食總量就會(huì)提高，就會(huì)促進(jìn)糧食價(jià)格穩(wěn)定，也利于提高我國(guó)的糧食安全水平。

（二）農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題

農(nóng)村的土地制度和經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題。目前，我國(guó)農(nóng)村的土地制度確實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)際的要求，農(nóng)民在土地問(wèn)題上受到的損害比較大。具體的損害主要來(lái)自兩個(gè)方面：一方面，土地承包關(guān)系難以穩(wěn)定，經(jīng)常調(diào)地、變動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民不愿對(duì)土地進(jìn)行投資。另一方面，征地補(bǔ)償太低，被征地農(nóng)民的生活比較艱難。這兩個(gè)問(wèn)題都在努力地 加以解決，但是解決的過(guò)程也是曲折的。關(guān)于農(nóng)村內(nèi)部如何完善基本經(jīng)營(yíng)制度，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)明確。這里主要分析國(guó)家征收建設(shè)用地時(shí)，農(nóng)民利益受損的問(wèn)題。

1、征地過(guò)程中農(nóng)民利益受損的理論根源

國(guó)家征收建設(shè)用地致使農(nóng)民利益受損，有其理論上的根源。關(guān)于征地補(bǔ)償，我國(guó)歷來(lái)有兩大流派，其中一個(gè)流派的觀點(diǎn)是土地增值收益歸公。這個(gè)理論的依據(jù)在于，農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后的升值主要得益于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，所以土地增值收益理應(yīng)歸屬于社會(huì)，而對(duì)被征地農(nóng)民只能按土地原用途的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。然而，這個(gè)理論難以站住腳。因?yàn)?，農(nóng)地已經(jīng)被征收用于非農(nóng)業(yè)了，農(nóng)民也不可能再當(dāng)農(nóng)民了，按土地原用途的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，顯然難以做到被征地農(nóng)民的生活水平不下降、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。因此另一種觀點(diǎn)是對(duì)被征地農(nóng)民的土地應(yīng)按新用途的價(jià)值補(bǔ)償，但政府要通過(guò)稅收調(diào)節(jié)收入分配。

談到征地問(wèn)題，就涉及到“公共利益”的概念。因?yàn)?，憲法中?guī)定，國(guó)家只有因?yàn)椤肮怖妗钡男枰趴梢哉鞯?。世界各?guó)都有征地制度，但其他國(guó)家的征地制度適用范圍相對(duì)比較小。

2、工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低是問(wèn)題的癥結(jié)所在

我國(guó)征地過(guò)程中出現(xiàn)了很多矛盾和問(wèn)題。專家認(rèn)真研究，中央高度關(guān)注，都在努力想辦法減少和彌補(bǔ)農(nóng)民的損失。僅從土地管理法看，最開(kāi)始征地時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)地原用途年產(chǎn)值的6—10倍，現(xiàn)在已經(jīng)提高到30倍，如果30倍不夠，還可以從土地出讓金中繼續(xù)補(bǔ)償。然而，還是有人認(rèn)為政府在利用征地牟利。這里存在著一定的誤區(qū)。問(wèn)題在于，征地之后主要有公益和非公益兩種用途，而在我國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展階段，一定程度上把城市的成片開(kāi)發(fā)理解成了公益用途，由此引發(fā)了工業(yè)用地價(jià)格明顯低于市場(chǎng)平均土地價(jià)格的突出問(wèn)題。更有甚者，為了招商引資采取零地價(jià)政策。政府在工業(yè)用地的出讓中虧本，只好采取兩種辦法解決。一種是壓低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，二是推高城市住宅用地的供給價(jià)格。

事實(shí)上，在這樣的征地制度下，除了農(nóng)民利益受損，城市居民的利益也受到了損害。當(dāng)前城市的房?jī)r(jià)過(guò)高，是由于征地過(guò)程中工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低帶來(lái)的虧損轉(zhuǎn)移到了房地產(chǎn)價(jià)格上，從而推高了房?jī)r(jià)，導(dǎo)致城市居民買不起房。由此可見(jiàn)，要建立合理的土地制度，一定要從工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低的癥結(jié)出發(fā)，消除這個(gè)現(xiàn)象，否則不可能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低，也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)自身的不良發(fā)展和無(wú)法集約用地。土地使用費(fèi)過(guò)低，導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有成本的壓力，不認(rèn)真思考如何提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，問(wèn)題凸顯。

3、如何保障農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益

整個(gè)社會(huì)承受不了工業(yè)用地的低價(jià)格供應(yīng)，改革征地制度的條件和社會(huì)氛圍正在逐步成熟。有一些解決辦法可以加以研究和借鑒，比如不改變所有權(quán)而轉(zhuǎn)變土地用途的方式。例如，在上海批準(zhǔn)建設(shè)一個(gè)4000畝地的電子工業(yè)園區(qū)，有建設(shè)用地指標(biāo)，也符合政府規(guī)劃，但是不征地。企業(yè)通過(guò)與農(nóng)民商議的方式使用土地，企業(yè)得以入駐園區(qū)，農(nóng)民也能通過(guò)租金或者分紅獲得相應(yīng)的利益。如此一來(lái)，企業(yè)需要用地必須與農(nóng)民商議，如果談不攏就只能放棄合作，如果談成合作就實(shí)現(xiàn)雙贏。

不論是農(nóng)民的土地還是國(guó)家的土地，都應(yīng)該按照規(guī)劃使用。政府應(yīng)該引領(lǐng)社會(huì)制定出科學(xué)、公開(kāi)、公正的規(guī)劃，履行好政府的職能。政府的規(guī)劃要有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不能輕易變動(dòng)。美國(guó)的土地制度在這方面做的就比較好。我在西雅圖看到，縣級(jí)政府邀請(qǐng)專家制定土地規(guī)劃并在市政廳公示，所有人都有權(quán)利評(píng)價(jià)規(guī)劃草案的合理性，參與評(píng)價(jià)的人大多是利益相關(guān)者。與我國(guó)類似，農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地價(jià)格會(huì)提高。規(guī)劃的紅線決定了許多人的利益。在公示的過(guò)程中，甚至有專門的中間人作為中介，通過(guò)游說(shuō)政府規(guī)劃紅線的范圍而從中牟利。然而，經(jīng)過(guò)兩個(gè)月公示期的意見(jiàn)收集與討論改進(jìn)，通過(guò)議會(huì)表決后的規(guī)劃就不會(huì)輕易改變了。我國(guó)的規(guī)劃變動(dòng)太多，而且難以控制。從實(shí)際情況出發(fā)，要把握好規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)總量的閥門。決不允許違反規(guī)劃的建設(shè)發(fā)生，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)制定年度用地計(jì)劃，這樣才能控制好年度信貸、建筑材料等的總量。政府管規(guī)劃、管年度用地計(jì)劃，不再搞土地經(jīng)營(yíng)，才能退出利益沖突的焦點(diǎn)，扮演監(jiān)督者的角色。對(duì)于符合規(guī)劃有建設(shè)用地指標(biāo)的項(xiàng)目，政府組織協(xié)調(diào)企業(yè)與農(nóng)民談判，因?yàn)椴皇枪嫘皂?xiàng)目，所以不必非要征收土地、改變土地的所有權(quán)。這是一個(gè)目前被越來(lái)越多人認(rèn)可的征地制度改革方式。這種方式的主要優(yōu)勢(shì)在于，可以大幅減少矛盾和沖突，在改變土地用途的同時(shí)保證農(nóng)民的土地所有權(quán)收益。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于政府制定出的規(guī)劃，無(wú)論是土地所有者還是使用者都應(yīng)當(dāng)服從。世界上任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家在土地管理問(wèn)題上，都有依據(jù)規(guī)劃制定的用途管制，即使是土地的所有者也應(yīng)當(dāng)在政府規(guī)劃的合法范圍內(nèi)使用土地。在我國(guó)農(nóng)村土地改革的過(guò)程中，農(nóng)民提出了質(zhì)疑，同樣是土地，為什么農(nóng)民的土地不能作為其他用途使用。這是因?yàn)?，從本質(zhì)上來(lái)講，農(nóng)村土地和城市土地的區(qū)別就在于規(guī)劃的用途不同。如果符合規(guī)劃，可以只改變土地用途，而不用實(shí)行征地，讓農(nóng)民獲得收益；如果不符合規(guī)劃，在規(guī)劃中是農(nóng)業(yè)用途的土地卻擅自蓋建筑，這是違法的。

由此可見(jiàn)，目前媒體上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的爭(zhēng)論存在著一定的誤區(qū)。某些輿論把小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題歸因于對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的歧視，這是嚴(yán)重的誤解。小產(chǎn)權(quán)房不合法，主要是因?yàn)樗环贤恋乩靡?guī)劃和沒(méi)有年度用地指標(biāo)。這與是不是農(nóng)民的土地沒(méi)有關(guān)系。

總之，土地問(wèn)題既關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，又關(guān)系到國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)，還關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，我國(guó)要借鑒其他國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)實(shí)際的嚴(yán)格的土地法律制度。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題

1、我國(guó)當(dāng)前仍缺乏對(duì)農(nóng)民變市民問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題非常復(fù)雜。2011年提出中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村，達(dá)到6.9億人。細(xì)算一下，其中至少有大約2.3億人沒(méi)有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民戶口，絕大部分是農(nóng)業(yè)戶口，51.27%的城鎮(zhèn)化率是要再打折扣的。

農(nóng)民變市民問(wèn)題的難點(diǎn)在于，最初少量農(nóng)民進(jìn)城的時(shí)候沒(méi)有研究制定相應(yīng)的制度，現(xiàn)在人多了又不敢解決，問(wèn)題越拖越嚴(yán)重。農(nóng)民變市民的問(wèn)題如果前期沒(méi)有制度設(shè)計(jì)，后期就不好辦。農(nóng)民變市民，一定要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。

2、如何解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題

在解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采取的辦法大致可以分為兩類。

第一類國(guó)家是在城市化快速發(fā)展之初就建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。等到大規(guī)模開(kāi)始城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)候，農(nóng)民進(jìn)城，在社保上沒(méi)有壁壘，所以沒(méi)有增加太多負(fù)擔(dān)。日本明治維新以前已經(jīng)實(shí)行農(nóng)村土地的長(zhǎng)子繼承法，不允許分割。次子、末子如果想留在家中，就只能做長(zhǎng)子的“長(zhǎng)工”。所以，明治維新一開(kāi)始，政府就意識(shí)到要考慮對(duì)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的農(nóng)家次子、末子在進(jìn)入城鎮(zhèn)后的社保問(wèn)題。于是，政府推出一系列社會(huì)保障制度，一些有實(shí)力的公司推出了終身雇傭的制度，向雇員提供基本食宿和一定的社會(huì)保障。等到了城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)民無(wú)論在城市還是在農(nóng)村都有社會(huì)保障。

第二類國(guó)家是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中建立過(guò)渡性制度。比如泰國(guó)曼谷大約有300萬(wàn)農(nóng)民工，市政府針對(duì)不同打工目的的農(nóng)民建立了相應(yīng)的制度。到曼谷來(lái)打工的農(nóng)民，一部分人賺了錢以后要回到家鄉(xiāng)，一部分則希望將來(lái)成為曼谷市民。針對(duì)第一種情況，農(nóng)民工進(jìn)城在勞工局登記、繳納工傷保險(xiǎn)就可以，不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。針對(duì)第二種情況，農(nóng)民工進(jìn)城要在勞工局和社保局都進(jìn)行登記，之后個(gè)人和用人企業(yè)按要求繳納各種社保費(fèi)用，繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設(shè)計(jì)很有序，讓農(nóng)民自己做選擇。與此同時(shí)，這8年也給了社會(huì)足夠的消化時(shí)間。

相較于國(guó)際上比較成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)缺乏這種過(guò)渡性的制度安排。因此，為了解決這個(gè)問(wèn)題，我們必須抓緊時(shí)間做好制度設(shè)計(jì)，通過(guò)合理引導(dǎo)人口的流向、解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等問(wèn)題，以求在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)社會(huì)更加和諧，農(nóng)民也有更多的自主選擇權(quán)。

（本文系作者在清華大學(xué)“三農(nóng)”講壇上的演講摘要）