摘要：完善發(fā)展規(guī)劃評估機制具有多方面的重要意義。本文在我國發(fā)展規(guī)劃評估機制進行回顧的基礎(chǔ)上，指出了當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃評估中存在的問題，并通過針對性的分析，提出了一系列完善發(fā)展規(guī)劃評估機制的對策與建議。

關(guān)鍵詞：發(fā)展規(guī)劃評估機制 完善 對策與建議

一、我國發(fā)展規(guī)劃評估的實踐探索

（一）規(guī)劃中期評估成為法律要求

為了克服“重規(guī)劃編制、輕實施評估”的突出問題，我國在“十一五”時期中將發(fā)展規(guī)劃中期評估確立為正式制度安排，2006年頒布的《各級人大常委會監(jiān)督法》第21條明確規(guī)定：人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議，這為完善規(guī)劃評估機制提供了法律保障。

（二）加強對約束性指標(biāo)的考核評估

從“十一五”規(guī)劃開始，為恰當(dāng)處理政府與市場的關(guān)系，我國將規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類，并對約束性指標(biāo)設(shè)置了一系列考核評估措施，明顯改變了指標(biāo)落實難的情況?！笆晃濉币?guī)劃綱要的22個指標(biāo)中，單位GDP能耗降低、單位工業(yè)增加值用水量降低等8個約束性指標(biāo)的實施情況都明顯好轉(zhuǎn)，有效推動了規(guī)劃的實施。

（三）積極引入第三方評估

2008年“十一五”規(guī)劃中期評估時，國家發(fā)展和改革委員會采取自我評估和外部評估結(jié)合的方式，委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行三家機構(gòu)分別開展第三方評估，并委托國家信息中心對規(guī)劃實施情況進行了問卷調(diào)查。各省市發(fā)展改革部門也大多委托研究咨詢機構(gòu)獨立進行第三方評估。

（四）探索開展規(guī)劃年度評估

國家“十二五”規(guī)劃綱在“完善規(guī)劃實施和評估機制”這一章中規(guī)定，規(guī)劃主管部門要向國務(wù)院提交規(guī)劃實施年度進展情況報告，并以適當(dāng)方式向社會公布。據(jù)此，國家和部分省市探索開展了“十二五”規(guī)劃的年度評估工作，對指標(biāo)年度進展、主要任務(wù)落實、項目實施效果等進行評估，并提出了促進規(guī)劃實施的建議。

二、當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃評估中存在的問題

（一）規(guī)劃自身缺陷導(dǎo)致難以評估

1、規(guī)劃導(dǎo)向多元表述含糊

規(guī)劃評估的首要任務(wù)是衡量規(guī)劃的實施是否達到預(yù)定目標(biāo)，這要求規(guī)劃本身具有明確的可測目標(biāo)。但由于規(guī)劃本身的綜合性、復(fù)雜性，以及規(guī)劃編制者的主觀因素，規(guī)劃文本易出現(xiàn)內(nèi)部有效性不足的問題，表現(xiàn)為定性描述過多、概括性過強，規(guī)劃目標(biāo)多元復(fù)合甚至相互矛盾，導(dǎo)致評估的主要價值取向和價值排序出現(xiàn)混亂。同時，規(guī)劃中存在許多需要“進一步完善”、“探索”和“推進”的軟約束任務(wù)，這導(dǎo)致落實情況難以檢驗，無法對規(guī)劃實施主體進行問責(zé)，從而給規(guī)劃評估帶來很大困難。

2、規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置偏于保守

由于規(guī)劃評估和激勵機制不完善，容易簡單地將指標(biāo)是否完成作為規(guī)劃實施結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致部分規(guī)劃目標(biāo)在設(shè)置時趨于保守，難以主動發(fā)揮加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的作用。每個五年計劃中都或多或少存在目標(biāo)設(shè)置偏于保守，從而最終超額完成甚至遠超規(guī)劃目標(biāo)的情況，導(dǎo)致規(guī)劃評估失去意義。

（二）規(guī)劃體系銜接不暢，導(dǎo)致規(guī)劃評估無所適從

1、平行級規(guī)劃協(xié)調(diào)不足

在目前的發(fā)展規(guī)劃體系中，有發(fā)展改革部門主導(dǎo)的五年規(guī)劃綱要、主體功能區(qū)規(guī)劃，有各個部門分領(lǐng)域編制的專項規(guī)劃和打破行政區(qū)界限的各類區(qū)域規(guī)劃，還有體系外的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、結(jié)構(gòu)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃等。編制主體各異，領(lǐng)域交叉重復(fù)，往往造成規(guī)劃間相互矛盾，評估標(biāo)準(zhǔn)混亂。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，編制城市規(guī)劃要以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期為5年，而城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為20年，5年期的規(guī)劃很難有效地引導(dǎo)和評估20年期的規(guī)劃。

2、上下級規(guī)劃銜接不夠

我國發(fā)展規(guī)劃工作呈現(xiàn)出層層編制、層層落實的特點，上下級規(guī)劃銜接不夠給規(guī)劃評估帶來了困難。在目前體制下，國家五年規(guī)劃綱要的審批發(fā)布時間晚于地方，國家級專項規(guī)劃發(fā)布時間更晚，導(dǎo)致規(guī)劃要求難以準(zhǔn)確對接。以指標(biāo)為例，一些約束性指標(biāo)的分解下達需要時間，一些新設(shè)指標(biāo)的統(tǒng)計制度尚需建立，這導(dǎo)致部分地區(qū)特別是市縣級的規(guī)劃只好“以上級下達為準(zhǔn)”，給地方規(guī)劃的及時有效評估造成困難。

（三）評估方法有待進一步改進

1、技術(shù)手段較為簡單

發(fā)展規(guī)劃中期評估目前主要是按“時間過半、任務(wù)過半”的標(biāo)準(zhǔn)進行評價，實施中存在的問題則主要依靠經(jīng)驗進行診斷和檢討，對于規(guī)劃目標(biāo)與實施結(jié)果的因果關(guān)系、政府對市場的替代性影響、以及規(guī)劃的短期影響和長期影響間的差異等則缺乏研究。目前大多數(shù)評估報告遵循的“總體進展成效——面臨的問題和挑戰(zhàn)——對策措施”框架具有總結(jié)成績多，發(fā)現(xiàn)問題少，對策措施操作性差等問題。通過評估診斷出的問題，基本集中在外部環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待調(diào)整、節(jié)能減排壓力大、改革攻堅難度大等幾個方面，缺乏針對性。

2、年度評估方法有待完善

近年來，國家和部分省市探索開展了發(fā)展規(guī)劃的年度評估，但年度評估在突出年度特點的同時，往往以一年為時間跨度對成績和問題進行總結(jié)，很容易與政府工作報告及年度計劃報告的內(nèi)容重疊。同時，年度評估對規(guī)劃指標(biāo)的要求更高，但很多長周期、慢變量的指標(biāo)，如森林覆蓋率等并非每年都會統(tǒng)計，很多體現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)向的創(chuàng)新性指標(biāo)和統(tǒng)計制度也尚未得到完全建立，這都給年度評估工作帶來了困難。

（四）公眾參與程度仍需提升

發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上屬于公共政策，涉及到社會各方面利益的重新分配，利益協(xié)調(diào)在規(guī)劃過程中的重要性日益突出。目前，各地對公眾參與較為重視，采取了建言獻策、大討論、網(wǎng)上調(diào)查等各種方式征求公眾意見，但公眾參與規(guī)劃評估尚缺乏有效渠道。由于信息不對稱且力量分散，公眾在規(guī)劃評估中處于弱勢地位，而且其建議往往涉及具體問題，在總體規(guī)劃評估中易被忽視。在缺少民眾利益表達機制的情況下，評估后的規(guī)劃調(diào)整可能僅僅降低了難以實現(xiàn)的目標(biāo)，卻仍未與公眾需求對接。如何從個體訴求中歸納出共性問題，協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、市民等不同利益主體的關(guān)系，是規(guī)劃評估工作面臨的一大挑戰(zhàn)。

三、完善發(fā)展規(guī)劃評估機制的對策與建議

（一）完善規(guī)劃體系，明確規(guī)劃邊界

改變規(guī)劃評估依慣例推進的被動局面，盡快出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，構(gòu)建一系列定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，明確立項、編制、征求意見、發(fā)布、評估、考核等一系列程序。在立項階段，充分論證規(guī)劃編制的必要性，精簡規(guī)劃數(shù)量，從源頭解決規(guī)劃偏多、評估時依規(guī)打架的問題，將更多精力投入到規(guī)劃銜接指導(dǎo)和評估環(huán)節(jié)。明確政府和市場的不同作用，對一些主要依靠市場力量推動的領(lǐng)域，不編制發(fā)展規(guī)劃。對一些較為具體或者尚不成熟的領(lǐng)域，以專業(yè)部門的行動計劃或者近期建設(shè)規(guī)劃代替發(fā)展規(guī)劃，突出發(fā)展規(guī)劃的總領(lǐng)作用。

（二）改進規(guī)劃編制方法

在規(guī)劃中充實與政府職責(zé)相關(guān)且易于檢查和評估的內(nèi)容，減少華而不實的口號式語言，減少含義模糊的表述。全面把握規(guī)劃功能，在規(guī)劃編制為市場自我發(fā)展和長期發(fā)展留下空間。加強與空間規(guī)劃、土地規(guī)劃的銜接，加強上下級規(guī)劃編制中的銜接，為規(guī)劃實施評估打好基礎(chǔ)。

（三）強化考核評估機制

圍繞規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，加強實施評估和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。強化監(jiān)測能力建設(shè)，加強對規(guī)劃綱要和各類專項規(guī)劃完成情況的統(tǒng)計、核查和考評，出臺“十二五”規(guī)劃實施考核評價辦法，強化跟蹤監(jiān)測及結(jié)果應(yīng)用，堅決糾正“上有政策、下有對策”的行為。尊重各地資源稟賦和發(fā)展階段不同帶來的差異。做好發(fā)展規(guī)劃中期評估，繼續(xù)探索開展年度評估，年度評估應(yīng)側(cè)重于從中長期視角對規(guī)劃指標(biāo)完成情況進行考察，并對新情況進行分析。

（四）構(gòu)建公眾參與平臺

加強規(guī)劃評估的宣傳，并將政策措施落實情況向社會公開。完善社會監(jiān)督機制，發(fā)揮新聞媒體、社會組織的橋梁和監(jiān)督作用。健全政府與企業(yè)、市民的溝通機制，對與公眾利益密切相關(guān)的事項進行公示、聽證和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。委托第三方機構(gòu)通過民意測驗、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等方式調(diào)查公眾對發(fā)展規(guī)劃實施效果的看法和意見。借鑒國外“協(xié)商規(guī)劃”的經(jīng)驗，將評估模式從強調(diào)權(quán)威的“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝讌f(xié)的“自下而上”，引導(dǎo)各方充分表達利益訴求，提高公眾對規(guī)劃評估結(jié)果的滿意度。

參考文獻：

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③鄢一龍，王亞華.經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃實施評估方法[J].經(jīng)濟研究參考，2009（50）

（賈川，1984年生，上海交通大學(xué)MPA，上海市發(fā)展和改革委員會）