摘要：本文從市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融監(jiān)管、渠道限制、稅收政策、財(cái)政支持等角度分析了小額貸款公司發(fā)展面臨的制度環(huán)境，并提出了進(jìn)一步完善小額貸款公司規(guī)制環(huán)境的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司 規(guī)制 環(huán)境 建議

一、引言

2012年5月26日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕27號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），鼓勵(lì)符合準(zhǔn)入條件的民營(yíng)企業(yè)通過多種方式投資于銀行業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門不得在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面設(shè)置限制條件或其他附加條件。截至2012年3月，全國(guó)共成立小額貸款公司4878家，實(shí)收資本3871.37億元，其中財(cái)政資金投資占比在10%以下，民間資本占絕大比重。盡管如此，據(jù)茅于軾（2011）估算，農(nóng)村的小額貸款規(guī)模在2000億元左右，而農(nóng)村的實(shí)際資金需求約為5000—6000億元，資金缺口仍然較大。據(jù)世界銀行調(diào)查，中國(guó)人均貸款筆數(shù)為0.12，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的0.82和發(fā)展中國(guó)家的0.22，中國(guó)僅有42%的成年人使用正規(guī)金融服務(wù)，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家95%的水平。另據(jù)世界銀行估計(jì)，2009年中國(guó)微型金融環(huán)境得分僅為35.9分，處于中等偏下的水平。中國(guó)微型金融的規(guī)制環(huán)境不夠友好，導(dǎo)致微型金融行業(yè)不發(fā)達(dá)，影響了普惠金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)小額貸款行業(yè)呈現(xiàn)出冰火兩重天的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在浙江、江蘇等地的小額貸款公司數(shù)量倍增的同時(shí)，甘肅2家小額貸款公司退市，內(nèi)蒙古5家小額貸款公司被注銷經(jīng)營(yíng)資質(zhì)?！秾?shí)施意見》在推動(dòng)民間資本進(jìn)軍銀行業(yè)的同時(shí)能否助力小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展？如何改善微型金融的規(guī)制環(huán)境，引導(dǎo)小額貸款公司健康發(fā)展？這些問題值得探討。

二、小額貸款公司發(fā)展面臨的規(guī)制環(huán)境

（一）“小額度”民間資本陽光化遭遇準(zhǔn)入壁壘

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）要求有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊(cè)資本不得低于1000萬元。除廣西、內(nèi)蒙古、貴州、新疆外，其余省份都不同程度地提高了準(zhǔn)入門檻。2011年以來，部分省份又相繼提高了注冊(cè)資本金上限，廣東將上限提高至10億元，浙江、貴州等省更是不再設(shè)置上限。部分省市在試水小額貸款公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的過程中，也是首當(dāng)其沖地考慮了大資本的小額貸款公司，將小額貸款公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件與注冊(cè)資本掛鉤。2012年山東省開始試水小額貸款公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，允許上一年度分類評(píng)級(jí)達(dá)到一級(jí)且注冊(cè)資本達(dá)到1億元以上的小額貸款公司在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資本每增加5000萬元便可申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)1家分支機(jī)構(gòu)，但最多不超過3家。因此，各省市在打開民間資本發(fā)起設(shè)立小額貸款公司制度之門的同時(shí)，又通過準(zhǔn)入門檻的無形提高，阻礙了小額民間資本作為主發(fā)起人的陽光化發(fā)展通道。

（二）金融主體地位缺失，無法享受政策優(yōu)惠

人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》（〔2009〕363號(hào)）將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)范圍，給予其金融機(jī)構(gòu)的定位，但事實(shí)上小額貸款公司依舊只在工商部門注冊(cè)，未能取得銀監(jiān)會(huì)頒發(fā)的金融許可證，其身份只是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)成立的非金融企業(yè)，不能享受小型金融機(jī)構(gòu)3年內(nèi)可以獲得貸款余額2%的財(cái)政補(bǔ)助，影響了小額貸款公司的業(yè)務(wù)能力，弱化了支農(nóng)意愿。2011年10月17日《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕4號(hào)）中的稅收優(yōu)惠政策同樣沒能惠及小額貸款公司。小額貸款公司參照一般服務(wù)業(yè)照章納稅，必須繳納5.6%的營(yíng)業(yè)稅及附加稅費(fèi)、25%的企業(yè)所得稅和20%的個(gè)人所得稅，稅負(fù)約占小額貸款公司營(yíng)業(yè)收入的30%左右，相比村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)信社免交所得稅和僅繳納3%的營(yíng)業(yè)稅而言，小額貸款公司稅負(fù)明顯偏重。

（三）高流動(dòng)性與低負(fù)債率之間的矛盾

外源融資渠道受阻成為制約小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。2012年2月8日，浙江省工商局出臺(tái)《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》（浙工商直〔2012〕2號(hào)），成為規(guī)范小額貸款公司融資的首個(gè)文件?！稌盒修k法》允許小額貸款公司在工商部門的監(jiān)管下，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，主要法人股東以及市屬范圍內(nèi)的其它小額貸款公司融資，但融資比例不得超過資本凈額的100%；小額貸款公司也可利用回購進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，交易規(guī)模不得超過資本凈額的50%。盡管小額貸款公司資金渠道不再限于銀行融資，可以多種途徑實(shí)現(xiàn)，但外源融資比例仍受到限制，不能根本上解決小額貸款公司資金短缺問題。事實(shí)上，目前小額貸款公司資本金與外部融資比例僅為1：0.13，遠(yuǎn)沒有觸及1：0.5的政策底線?！蛾P(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和靈活運(yùn)用多種金融工具，開展融資模式、服務(wù)手段和產(chǎn)品創(chuàng)新，建立小微企業(yè)金融服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，改進(jìn)小微企業(yè)貸款工作流程等?？梢钥闯觯畬?duì)民間資本陽光化運(yùn)作的政策抑制在不斷弱化，但《實(shí)施意見》指向和針對(duì)的都是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，仍未能從根本上解決由民間資本作為出資主體成立的小額貸款公司融資受限的問題。

（四）金融監(jiān)管缺位與行政監(jiān)管多頭并存

小額貸款公司從事的是金融業(yè)務(wù)，本應(yīng)由銀行業(yè)監(jiān)管部門管理，但由于金融機(jī)構(gòu)主體地位的缺失，且僅在工商部門注冊(cè)，相應(yīng)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任就轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，監(jiān)管主體不明造成監(jiān)管不足與過度并存。一方面，屬于職能范圍的監(jiān)管部門不獨(dú)立監(jiān)管，地方金融辦主要側(cè)重于對(duì)小額貸款公司的審批，將對(duì)小額貸款公司的經(jīng)常性、連續(xù)性監(jiān)管變成了不連續(xù)的監(jiān)管，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與識(shí)別的專業(yè)技能，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)貸款的全過程監(jiān)管，存在監(jiān)管真空；另一方面，金融辦、工商部門、財(cái)政部門、銀監(jiān)部門和人民銀行分支機(jī)構(gòu)組成小額貸款公司聯(lián)席會(huì)議，實(shí)施多頭監(jiān)管，在監(jiān)管中缺少協(xié)同與聯(lián)動(dòng)。工商部門對(duì)小額貸款公司注冊(cè)登記進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管；銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)不能對(duì)小額貸款公司的違規(guī)違法行為進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)和查處；基層央行難以強(qiáng)制性要求小額貸款公司接入人民銀行的征信管理系統(tǒng)。

（五）接入征信系統(tǒng)成本高，風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大

2011年1月，人民銀行《關(guān)于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關(guān)管理工作的通知》（銀辦發(fā)〔2011〕1號(hào)）就小額貸款公司接入征信系統(tǒng)的組織管理、流程管理、接入模式及接入后的業(yè)務(wù)管理要求做出了具體規(guī)定，允許符合條件的小額貸款公司按照“先建立制度、先報(bào)送數(shù)據(jù)、后開通查詢用戶”的原則加入企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫。2012年，浙江6家小額貸款公司在上報(bào)內(nèi)部信貸信息的基礎(chǔ)上，開始試行以“集中組織，一口接入”的方式接入央行征信系統(tǒng)，獲得與銀行同質(zhì)的征信查詢服務(wù)。問題是，小額貸款公司的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)普遍處于單機(jī)版操作狀態(tài)，與人民銀行對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)條件、技術(shù)規(guī)范及安全管理的要求相差甚遠(yuǎn)，要想實(shí)現(xiàn)與人民銀行征信系統(tǒng)的對(duì)接，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。受成本約束，加之缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，小額貸款公司普遍不具備接入條件，也就無法進(jìn)入征信系統(tǒng)全面了解貸款人的財(cái)務(wù)信息、貸款情況、信用等級(jí)情況等，對(duì)貸款人的考察往往依賴主觀判斷，增加了小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)控制難度，加大了其業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）涉農(nóng)貸款激勵(lì)政策沒有體現(xiàn)地區(qū)差異

2012年7月3日，財(cái)政部下發(fā)《小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)事項(xiàng)通知》（財(cái)金〔2012〕56號(hào)）規(guī)定，自2012年開始，在天津、遼寧、山東、貴州4?。ㄊ校╅_展小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)，對(duì)小額貸款公司當(dāng)年涉農(nóng)貸款平均余額同比增長(zhǎng)超過15%的部分，按2%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，在激勵(lì)小額貸款公司放貸的同時(shí)還兼顧了其運(yùn)作績(jī)效，對(duì)年末不良貸款率高于3%且同比上升的小額貸款公司，不予獎(jiǎng)勵(lì)。問題是，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展不平衡，如果用統(tǒng)一的增量標(biāo)準(zhǔn)來衡量的話，不利于微型金融協(xié)調(diào)發(fā)展。金融創(chuàng)新應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貸款增速不能脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則就可能出現(xiàn)拔苗助長(zhǎng)之勢(shì)，而在某些縣域地區(qū)，小額貸款公司貸款對(duì)于借款人維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)具有不可或缺的作用，激勵(lì)政策應(yīng)該考慮到這部分機(jī)構(gòu)維持財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的需要。

三、完善小額貸款公司規(guī)制環(huán)境的幾點(diǎn)思考

（一）建立健全微型金融基礎(chǔ)設(shè)施

政府應(yīng)通過構(gòu)建和完善微型金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，提高金融服務(wù)效率，強(qiáng)化金融企業(yè)的責(zé)任放貸意識(shí)。只有具備良好的微型金融基礎(chǔ)設(shè)施，小額貸款公司才能低成本和高效率地運(yùn)作。面對(duì)微型金融基礎(chǔ)設(shè)施的缺失，政府應(yīng)著力構(gòu)建面向微小金融的征信體系、破產(chǎn)框架、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、融資機(jī)制、擔(dān)保物權(quán)制度等。

（二）建立分層次監(jiān)管體系，實(shí)施差別監(jiān)管

目前，幾乎各地都出臺(tái)了相應(yīng)的小額貸款公司管理辦法，但地方管理大多處于松散狀態(tài)，缺乏中央層面的管理部門在省際間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這樣的管理模式不利于調(diào)控小額貸款公司發(fā)展節(jié)奏并調(diào)劑微型金融系統(tǒng)內(nèi)資金余缺。尤其是在小額貸款公司獲準(zhǔn)跨地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)后，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)該是分層次的，中央和地方各司其職、外部監(jiān)管與行業(yè)自律相得益彰。中央層面的監(jiān)管著力于注冊(cè)資本金在一定限額之上的小額貸款公司的牌照審批和跨區(qū)域小額貸款公司的合規(guī)經(jīng)營(yíng)，適度放寬縣域及以下地區(qū)小額貸款公司的資本上限，變審批制為報(bào)備制，由地方金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的報(bào)備。外部監(jiān)管主要著力于機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與合規(guī)運(yùn)行。行業(yè)自律則主要強(qiáng)調(diào)內(nèi)控建設(shè)與自我監(jiān)管。

（三）適度放松存款限制，有序?qū)崿F(xiàn)小額貸款公司融資渠道多元化

從小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展角度看，小額貸款公司拓寬融資渠道可以有多種路徑選擇，在內(nèi)源融資渠道方面，小額貸款公司可實(shí)行“股本年度增持”計(jì)劃，以注冊(cè)資本為基礎(chǔ)，實(shí)行日常招股制度并按年度增加注冊(cè)資本，并允許股東按照招股價(jià)格在內(nèi)部進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。在外源融資渠道方面，可有序?qū)崿F(xiàn)渠道多樣化：一是適度提高小額貸款公司銀行業(yè)融資比例，從資本凈額的50%逐步提高到最高2倍；二是對(duì)優(yōu)秀的小額貸款公司適度開放金融市場(chǎng)，允許其發(fā)行中短期票據(jù)、債券、再貸款融資、進(jìn)行拆借等，允許和鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)向小額貸款公司發(fā)放委托貸款、批發(fā)貸款等，擴(kuò)大小額貸款公司的可貸資金規(guī)模；三是對(duì)于符合條件的小額貸款公司，可允許其擇機(jī)上市融資；四是適度放松存款限制。盡管小額貸款公司吸收存款存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但這種風(fēng)險(xiǎn)畢竟是局部風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)造成體制內(nèi)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門可以結(jié)合小額貸款公司實(shí)際情況，實(shí)行有差別的適度存款準(zhǔn)入制度，允許小額貸款公司在達(dá)到一定年限，縣域貸款比、不良貸款率、資本充足率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，開展存款業(yè)務(wù)。

（四）建立社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和體系，樹立責(zé)任金融意識(shí)

金融企業(yè)應(yīng)逐步樹立起責(zé)任金融意識(shí)，服務(wù)于真正需要幫助的客戶群，金融服務(wù)要有足夠的透明度和效率，盡可能減輕客戶群的負(fù)擔(dān)，避免借款人出現(xiàn)過度負(fù)債，提供以前無人提供的服務(wù)，彌補(bǔ)金融服務(wù)的空白。小額貸款公司主要服務(wù)于縣域經(jīng)濟(jì)，更多關(guān)注的是小額貸款公司的“三農(nóng)”貸款比例等，而忽略了農(nóng)戶中的弱勢(shì)群體——貧困戶。幫助貧困戶發(fā)展商業(yè)性、可持續(xù)性的項(xiàng)目，滿足他們的信貸需求正是小額貸款公司社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。因此，相關(guān)部門有必要在對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管和評(píng)價(jià)上，引入貧困戶、貧困地區(qū)貸款覆蓋率等指標(biāo)，同時(shí)關(guān)注貸款項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響等。

（五）放寬涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)范圍，變貸款增量為存量獎(jiǎng)勵(lì)

2012年，天津、遼寧、山東、貴州4?。ㄊ校╅_始開展小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)，對(duì)小額貸款公司當(dāng)年涉農(nóng)貸款平均余額同比增長(zhǎng)超過15%的部分，按2%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。部分省市也出臺(tái)了相應(yīng)的激勵(lì)政策，如福建省擬在2013年12月31日前對(duì)小額貸款公司農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營(yíng)業(yè)稅。青島市對(duì)貸款年平均余額同比增長(zhǎng)或年均貸款利率低于全市同行業(yè)平均水平的小額貸款公司，按其上年小企業(yè)、“三農(nóng)”貸款年平均余額1%標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)?？紤]到地區(qū)經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展差異，政府應(yīng)進(jìn)一步放寬涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)范圍，對(duì)縣域及以下地區(qū)實(shí)行涉農(nóng)貸款存量獎(jiǎng)勵(lì)，將稅收減免與金融服務(wù)行為相結(jié)合，對(duì)“涉農(nóng)”金融行為給予稅收減免，其他金融服務(wù)照章納稅。

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〔本文系北京市教育委員會(huì)社科計(jì)劃面上項(xiàng)目“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)影響的實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SM201110037002）階段性成果，并受北京市屬高等學(xué)?！叭瞬艔?qiáng)教深化計(jì)劃項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號(hào)：PHR201108310）資助〕

（楊菁，1976年生，河南安陽人，北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。研究方向：農(nóng)村金融）