實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，常常聽到地方同志和有關(guān)專家對加強(qiáng)金融支持西部地區(qū)發(fā)展的請求與呼吁，但同時，也不時聽到金融機(jī)構(gòu)同志對西部地區(qū)金融市場的不滿。西部地區(qū)金融供給是否不足？促進(jìn)金融支持西部地區(qū)發(fā)展又該采取哪些措施呢？

一、西部地區(qū)金融發(fā)展加速，金融供給總體不足

實(shí)施西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)金融發(fā)展取得了顯著進(jìn)展，發(fā)揮了重要的支撐作用。主要體現(xiàn)在：一是金融機(jī)構(gòu)信貸投放力度持續(xù)增加，信貸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高。西部地區(qū)本外幣貸款余額從 2000年末的 1.7萬億元增長到 2009年末的 7.2萬億元，增長了 3.2倍；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)平均不良貸款率由 2004年末的16.49%下降到 2009年6月末的4.42%。二是農(nóng)村金融服務(wù)體系日趨完善，拓展了西部地區(qū)金融服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織提高了農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋率。截至 2010年 6月，西部12省區(qū)市共成立小額貸款公司 655家，占全國的 1/3強(qiáng)；貸款余額為323.9億元，占全國的 25.94%。三是現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、信用體系建設(shè)步伐加快，金融基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。先后建成了包括大額實(shí)時支付、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)支付、同城票據(jù)清算、小額批量支付、銀行卡跨行支付和支票影像等六大支付系統(tǒng)，資金流通速度和匯劃清算速度全面提速。人民銀行征信信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫連通了西部地區(qū)絕大部分金融機(jī)構(gòu)和部分小額信貸機(jī)構(gòu)，為西部 118萬多家企業(yè)和1.4億多自然人建立了信用檔案。①四是金融業(yè)務(wù)日趨多元化，金融產(chǎn)品和服務(wù)供需均顯著增長。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會保持了平穩(wěn)較快發(fā)展，企業(yè)和居民的金融需求明顯增加，金融業(yè)對金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給相應(yīng)增多?？傮w上，西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)生活的金融化程度快速提升，進(jìn)入了金融發(fā)展加速階段。

然而，需求與供給從來都是相互影響的。一方面，西部地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存貸比偏低、資產(chǎn)和人員配置占比偏低、經(jīng)濟(jì)資本配置占比也偏低，總體處于資源凈流出狀態(tài)。另一方面，我們梳理西部地區(qū)在建續(xù)建項目顯示存在大規(guī)模信貸需求，頻繁見諸媒體的金融網(wǎng)點(diǎn)缺位、服務(wù)缺位等問題，也表明西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基本金融服務(wù)需求尚未得到滿足。換句話說，從金融機(jī)構(gòu)角度看，西部地區(qū)的金融需求不足，但從企業(yè)、個人角度看，西部地區(qū)存在的問題則是金融供給不足。

二、西部地區(qū)資金及金融服務(wù)供給不足的主要原因

（一）西部地區(qū)金融資源的比較收益總體不高

與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)企業(yè)大多規(guī)模小、競爭力弱，產(chǎn)業(yè)鏈短、集群效應(yīng)低，居民收入水平低、投資渠道有限。這就決定了西部地區(qū)金融需求的規(guī)模、形成機(jī)制和內(nèi)在風(fēng)險水平均與東部有顯著不同。同時，西部地區(qū)地廣人稀，自然條件差，提供金融服務(wù)的成本較東部地區(qū)要高。這種高風(fēng)險、高成本的基本特征，意味著只有能夠獲得較高比較收益，或者不計收益，才能使資金愿意流向西部地區(qū)。

（二）商業(yè)銀行風(fēng)險治理模式不鼓勵金融資源向西流動

目前，處于我國金融系統(tǒng)實(shí)質(zhì)主導(dǎo)地位的大型國有商業(yè)銀行均已完成股份制改造，并初步建立起風(fēng)險治理和管理體系。與此同時，西部地區(qū)獲得金融資源的難度增大了。一方面，由于西部地區(qū)合格風(fēng)險緩釋普遍較少，信貸風(fēng)險相對偏大，明顯處于不利位置。同時，國內(nèi)主要商業(yè)銀行均為單一法人，為最大限度地降低風(fēng)險、提高收益，必須盡可能將資金配置到東部地區(qū)。另一方面，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離，股東大會、董事會、監(jiān)事會分立的架構(gòu)下，管理層面對股東和董事利潤最大化的壓力更大、更直接，在戰(zhàn)略上必然也傾向于將更多資金配置在東部地區(qū)。

（三）金融監(jiān)管差異化程度不夠

一是對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管指標(biāo)未能充分包含對東西部地區(qū)差異性的考慮。特別是金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，以及商業(yè)銀行資本充足率、存款準(zhǔn)備金率、存貸比、流動性指標(biāo)和利率浮動范圍等方面沒有針對西部實(shí)際做差異化安排。二是對政府融資平臺采取一刀切的處理辦法，限制了西部地區(qū)地方政府合理融資的能力。實(shí)際上，2008年肇始的地方政府投融資風(fēng)潮中，西部地區(qū)設(shè)立投融資平臺的數(shù)量、形成平臺貸款和實(shí)質(zhì)風(fēng)險敞口的規(guī)模都遠(yuǎn)小于東部地區(qū)。

（四）政策性金融業(yè)務(wù)供給不足

當(dāng)前，我國政策性專業(yè)銀行模式和商業(yè)化轉(zhuǎn)型與政府主導(dǎo)的融資需求迅速增大存在明顯沖突。政策性金融業(yè)務(wù)②是以國家（政府）信用為基礎(chǔ)的特殊融資手段，旨在彌補(bǔ)商業(yè)性金融之不足，協(xié)助政府貫徹產(chǎn)業(yè)、社會及區(qū)域政策，是推動國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具之一。我國在推進(jìn)商業(yè)銀行改革的同時，設(shè)立了國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行三家政策性銀行。其中，農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行對口領(lǐng)域狹小且基本固定，國家開發(fā)銀行實(shí)際上成為了我國政策性金融的業(yè)務(wù)主體。多年來，國家開發(fā)銀行在促進(jìn)西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目投資方面發(fā)揮了重要作用，并在自身風(fēng)險控制和可持續(xù)發(fā)展方面成績斐然。然而，由于多方面原因，國家開發(fā)銀行現(xiàn)已轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行。盡管其主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)營模式尚未發(fā)生大的變化，但屬性的根本轉(zhuǎn)變正逐漸對業(yè)務(wù)導(dǎo)向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，由此已經(jīng)和將要帶來的政策性金融服務(wù)空白，還沒有其他金融機(jī)構(gòu)能夠填補(bǔ)。

三、關(guān)于加大西部地區(qū)金融支持力度的若干建議

（一）促進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和金融體系協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融的耦合度

一是大力促進(jìn)西部地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。當(dāng)前階段，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有較好發(fā)展空間，是西部地區(qū)吸引金融資源的主導(dǎo)力量。同時，科學(xué)有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育，也能通過提高金融資源投入的規(guī)模效益增強(qiáng)吸引力。二是依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃和西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃，引導(dǎo)人口向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚。通過促進(jìn)城鎮(zhèn)化，擴(kuò)展市場的規(guī)模和深度，為金融深化創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。三是促進(jìn)西部地區(qū)金融結(jié)構(gòu)多元化和組織體系網(wǎng)絡(luò)化，鼓勵設(shè)立面向西部地區(qū)的風(fēng)險創(chuàng)投和產(chǎn)業(yè)基金，合理調(diào)整西部地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)布局。四是鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對符合西部地區(qū)市場特點(diǎn)金融產(chǎn)品的研發(fā)力度，對典型產(chǎn)品可考慮給予一定特許經(jīng)營保護(hù)，以調(diào)動金融機(jī)構(gòu)加大研發(fā)投入的積極性。

（二）加大資金支持力度，引導(dǎo)金融資源向西部地區(qū)流動

一是借鑒歐盟凝聚基金模式，由中央財政出資設(shè)立西部開發(fā)基金和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金，主要用于加強(qiáng)對西部創(chuàng)新體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的重大項目前期工作、以獎代補(bǔ)等方面的資金支撐。二是加大對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)面向西部地區(qū)企業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)品研發(fā)、小微企業(yè)發(fā)展、教育衛(wèi)生、信息化和鐵路建設(shè)等領(lǐng)域的財政貼息力度。三是對創(chuàng)投平臺和產(chǎn)業(yè)基金向西部地區(qū)符合條件的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和市場領(lǐng)域投資給予適度風(fēng)險補(bǔ)償。

（三）鼓勵設(shè)立金融法人，有效提高金融監(jiān)管差異化程度

為提高商業(yè)銀行資金西投的意愿，須在加大業(yè)務(wù)層面政策引導(dǎo)的同時，對商業(yè)銀行整體和其承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)施行差異化的考核與監(jiān)管。國家在引導(dǎo)國有金融機(jī)構(gòu)加大對西部地區(qū)資源投入力度的同時，必須適當(dāng)降低盈利考核目標(biāo)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)研究，開發(fā)能夠反映區(qū)域差異的差別化監(jiān)管工具，同時，應(yīng)鼓勵符合條件的投資者在西部地區(qū)組建中小金融法人，促進(jìn)西部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)多層次、地域化發(fā)展。作為獨(dú)立法人，可以適用有別于母公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（四）設(shè)立區(qū)域性開發(fā)銀行，推動政策性金融業(yè)務(wù)發(fā)展

政策性金融既有資金來源的財政“無償撥付”性質(zhì)，又有資金運(yùn)用的“有償借貸”性質(zhì)。為促進(jìn)落后地區(qū)開發(fā)而設(shè)立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)，在國際上不乏先例。當(dāng)前，通過政策性金融為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、早期科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、小微企業(yè)發(fā)展等提供資金支持、利息補(bǔ)償、信用擔(dān)保等服務(wù)，有助于推動西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速起步。為此，應(yīng)采取有力措施，重建西部地區(qū)政策性金融業(yè)務(wù)體系?？梢灾醒胴斦橹?，西部地區(qū)省級地方財政和大型金融、實(shí)業(yè)企業(yè)為輔，共同出資設(shè)立專門面向西部地區(qū)的區(qū)域性開發(fā)銀行，作為獨(dú)立法人，在管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、風(fēng)險治理和績效考核等領(lǐng)域做差異化安排。同時，也可以委托商業(yè)銀行和保險公司開展政策性業(yè)務(wù)，對政策性業(yè)務(wù)在資本占用、風(fēng)險收益、運(yùn)營成本等方面進(jìn)行差別化監(jiān)管考核，推動政策性金融業(yè)務(wù)分布式發(fā)展。

（五）推進(jìn)西部地區(qū)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，擴(kuò)展金融服務(wù)平臺

為降低金融機(jī)構(gòu)提供產(chǎn)品和服務(wù)的成本，提高金融服務(wù)可及性，必須加快推進(jìn)西部地區(qū)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，鼓勵有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)依托信息化手段，提高金融、社保、社會管理等領(lǐng)域的信息整合度，實(shí)現(xiàn)征信等基礎(chǔ)信息和業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺共享，擴(kuò)展金融業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和覆蓋面。

（六）適度支持西部地區(qū)地方政府債和政府融資平臺

當(dāng)前及今后一段時期，投資拉動為主仍將是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征。在刺激民間投資的同時，保持、增加政府投資依然是不可替代的。鑒于目前地方財政收入增速下滑，財政收支平衡壓力加大，建議對西部地區(qū)即將到期的地方債以新舊置換等方式適度延長期限，并可考慮發(fā)行專項國債，用以支持西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施及民生工程。此外，考慮到西部地區(qū)地方融資平臺發(fā)育相對滯后，其積極作用還有進(jìn)一步發(fā)揮空間，建議在嚴(yán)格規(guī)范的前提下，適當(dāng)放寬對西部地區(qū)政府融資平臺的限制。

注：

①見郭新明、楊嵐等：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》（西安）2011年2期，P81—P90。文中數(shù)據(jù)資料與我們在工作中接觸到的和感受到的情況總體上是一致的。

②政策性金融被世界各國廣泛運(yùn)用于農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口、中小企業(yè)、落后地區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域，它具有以下特征：由政府創(chuàng)立、參股或保證；不以盈利為目標(biāo)；具有確定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和對象；特殊的融資原則；有獨(dú)自的法律依據(jù)。普遍認(rèn)為，由于政策性金融機(jī)構(gòu)在資信和融資成本方面具有優(yōu)勢，為避免造成金融市場競爭過度，并保證經(jīng)營的效率，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在公益性較強(qiáng)，且風(fēng)險評估較為困難的領(lǐng)域，并保持適度的組織規(guī)模。

（作者單位：國家發(fā)展改革委西部開發(fā)司）