摘要：市場(chǎng)失靈導(dǎo)致部分居民住房需求不能得到滿足，地方政府職能固化致使政府失靈。相較于居民收入，同期商品房?jī)r(jià)格依然畸高，高房?jī)r(jià)導(dǎo)致住房問(wèn)題突出。此時(shí)需要地方政府轉(zhuǎn)變職能，積極履行公共品供給者的職能，保障區(qū)域居民住房福利。本文找到高房?jī)r(jià)的危害及地方政府促成高房?jī)r(jià)的動(dòng)力機(jī)制；提出加快地方政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管和強(qiáng)化地方政府作為的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府 職能轉(zhuǎn)變 高房?jī)r(jià) 調(diào)控機(jī)制

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2011年全年我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年增長(zhǎng)17.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)11.4%；全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，增長(zhǎng)14.1%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)8.4%。一般來(lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)收入比在3—6倍之間為合理區(qū)間，如果考慮住房貸款因素，住房消費(fèi)占居民收入比重應(yīng)低于30%。2011年末商品房?jī)r(jià)格處于止?jié)q乃至下降趨勢(shì)，但相較于居民收入，房?jī)r(jià)依然很高，一線城市房?jī)r(jià)收入比高達(dá)15倍。在市場(chǎng)機(jī)制失靈而不足以滿足所有剛需住房時(shí)，地方政府便應(yīng)該積極彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，為社會(huì)提供市場(chǎng)所不能提供的住房，這是地方政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。但現(xiàn)實(shí)中，也發(fā)生地方政府失靈。地方政府非但沒(méi)有履行控制房?jī)r(jià)的職責(zé)，反而成了推動(dòng)高房?jī)r(jià)的最為重要的主謀，導(dǎo)致本已嚴(yán)重的住房問(wèn)題雪上加霜。

一、高房?jī)r(jià)的危害

房地產(chǎn)發(fā)展對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)功不可沒(méi)，成為地方財(cái)政主要來(lái)源。2010年全國(guó)土地出讓金突破2萬(wàn)億人民幣，形成土地財(cái)政依賴(lài)癥，甚至成為一些地方的支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致地價(jià)、房?jī)r(jià)飛漲。高房?jī)r(jià)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)最為重要的民生問(wèn)題，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題，涉及到中央與地方政府相互博弈的問(wèn)題。因?yàn)榉慨a(chǎn)除了屬于相對(duì)的私人物品外，還有一定的公共產(chǎn)品屬性，可以算作準(zhǔn)公共產(chǎn)品，房?jī)r(jià)的形成除屬于純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果外，還需要地方政府對(duì)其的干預(yù)和管制。雖然房?jī)r(jià)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果，但在我國(guó)相對(duì)不完善的市場(chǎng)機(jī)制及強(qiáng)勢(shì)政府控制的背景下，高房?jī)r(jià)已經(jīng)超出了市場(chǎng)的范疇，帶來(lái)了更多的危害。

（一）嚴(yán)重影響社會(huì)公平和穩(wěn)定

高房?jī)r(jià)帶來(lái)的直接影響是全社會(huì)生活成本提升和城市大量的拆遷，最為受影響的是城市中低收入者、進(jìn)城安家的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民和城市拆遷居民，弱勢(shì)群體受到巨大影響。城市低收入者由于收入本身有限或者依然享受著地方政府的低保補(bǔ)助，根本無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住房；農(nóng)轉(zhuǎn)非居民由于轉(zhuǎn)戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以滿足城市購(gòu)房所需；城市拆遷居民沒(méi)有拆遷主動(dòng)權(quán)，更沒(méi)有實(shí)力去爭(zhēng)取更大的拆遷利益，從而導(dǎo)致這三類(lèi)群體的利益最受傷害。房?jī)r(jià)的上漲必然會(huì)推動(dòng)房租上漲，使得城市弱勢(shì)群體生活更加困難，加上地方政府的公租房及廉租住房建設(shè)滯后，地方政府拆遷建設(shè)規(guī)劃沒(méi)有更多考慮居民的利益，以及居民收入分配不公平和社會(huì)兩極分化加劇，這一切都嚴(yán)重危及到社會(huì)的公平，不利于公序良俗社會(huì)的形成，給社會(huì)帶來(lái)了諸多的不穩(wěn)定因素，社會(huì)維穩(wěn)成本劇增。

（二）高房?jī)r(jià)給金融業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)

房地產(chǎn)的持續(xù)繁榮是建立在巨量資金投入基礎(chǔ)上的，這與全球金融危機(jī)后我國(guó)寬松貨幣政策密切相關(guān)，更與商業(yè)銀行對(duì)房產(chǎn)貸款的鼎力支持關(guān)系很大。巨量的資金進(jìn)入房地產(chǎn)，大量投資或投機(jī)資金紛紛涌入其中，助推了房地產(chǎn)的畸形繁榮，使得房?jī)r(jià)進(jìn)一步攀升，巨量資金的流通，必然導(dǎo)致商業(yè)銀行業(yè)的呆賬、壞賬以及爛賬的機(jī)率增加，加劇了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，影響金融業(yè)的穩(wěn)定良序發(fā)展。大量資金所吹起來(lái)的巨大地產(chǎn)泡沫，存在著隨時(shí)可能破滅的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加了銀行業(yè)及其他非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）高房?jī)r(jià)不利于整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

房地產(chǎn)的發(fā)展不是一天形成，而是長(zhǎng)期以來(lái)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式催生的。從地方政府把房地產(chǎn)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱開(kāi)始，房地產(chǎn)的急劇發(fā)展成為必然，地方房?jī)r(jià)也成為衡量地方政府經(jīng)濟(jì)好壞的關(guān)鍵指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為綱的背景下，房?jī)r(jià)高漲是必然。房?jī)r(jià)高漲不僅不利于民生，且不利于地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府把更多的注意力放到房地產(chǎn)上，導(dǎo)致大量資金、人才以及其他資源紛紛涌入地產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源投入受限，相對(duì)限制其他實(shí)體產(chǎn)業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的難度進(jìn)一步加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本攀升，不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到巨大影響。

二、地方政府促成高房?jī)r(jià)形成的動(dòng)力機(jī)制

地方政府和高房?jī)r(jià)關(guān)系密切，在多方利益博弈的環(huán)境下，地方政府對(duì)高房?jī)r(jià)的形成具有重要的影響。房?jī)r(jià)作為反映市場(chǎng)中房產(chǎn)的價(jià)格，是住房總需求和總供給之間相互作用而成的用貨幣符號(hào)量化的指標(biāo)，直接反映房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和老百姓住房成本狀況。房?jī)r(jià)的形成最根本上來(lái)說(shuō)是基于供需雙方共同作用，不論其中是否有某種操縱，還是各種陰謀、陽(yáng)謀。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革還沒(méi)有完全成功，市場(chǎng)化程度還不是很高，地方政府在其中的干預(yù)力量很大，尤其是在一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府體制的威權(quán)國(guó)家。作為直接反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況的房?jī)r(jià)，不能不受到地方政府的直接影響。地方政府對(duì)高房?jī)r(jià)形成的影響已經(jīng)很明顯了，就其具體成因，和我國(guó)的體制密切相關(guān)。

（一）地方政府職能錯(cuò)位導(dǎo) 致高房?jī)r(jià)

我國(guó)地方政府顯示出明顯的盈利傾向，經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能最為突出，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而社會(huì)公共服務(wù)職能相對(duì)缺失。這一弊病是由于我國(guó)典型的地方政府績(jī)效考核模式和晉升錦標(biāo)賽模式直接造成的。地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的絕對(duì)化和地方政府的部門(mén)利益化，在剛性GDP為綱的績(jī)效考核與畸形城市化的誘導(dǎo)下，以固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式必然會(huì)是地方政府GDP和地方財(cái)政的重要來(lái)源。作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)獲得了畸形成長(zhǎng)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)飛速上竄。各級(jí)地方政府紛紛圈地建房，大量城市土地和農(nóng)村土地被征用或征收。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府急功近利，弱化了自己的職責(zé)，帶來(lái)了大量的拆遷悲劇，引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。正是由于地方政府的職能錯(cuò)位，以及在畸形城市化、房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)觀和土地財(cái)政依賴(lài)癥的誘導(dǎo)下，為了促進(jìn)房地產(chǎn)的畸形發(fā)展和土地財(cái)政的劇增，不得不對(duì)激增的房?jī)r(jià)視而不見(jiàn)，視老百姓的基本福利于不顧。

（二）地方政府失職行為助推高房?jī)r(jià)

地方政府充當(dāng)中央政府在地方范圍和事務(wù)內(nèi)的代理人，以及地方事務(wù)的決策者，歸根到底是地方老百姓的代理人。一般意義上，地方政府的職責(zé)在于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，扮演社會(huì)公仆的角色，職責(zé)核心是服務(wù)。我國(guó)在很早就提出建設(shè)服務(wù)型政府的構(gòu)想。本屆政府的定位是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理，這四大定位要求地方政府從根本上來(lái)說(shuō)是不能盈利的，而是需要為社會(huì)的公共利益而行動(dòng)。住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以需要地方政府在市場(chǎng)失靈的情況下，積極提供市場(chǎng)不能提供的住房。現(xiàn)實(shí)之中，部分地方官員為了一己私利而忘記了自身的職責(zé)，產(chǎn)生了大量的尋租行為，因房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題落馬的官員比比皆是，也使得官商勾結(jié)行為日漸猖狂，嚴(yán)重違背了自身的職責(zé)。地方政府違背了自己設(shè)立的初衷，便會(huì)偏離正軌，是典型的失職行為，客觀上助推甚至縱容房?jī)r(jià)高企。

（三）地方政府的不作為誘發(fā)高房?jī)r(jià)

我國(guó)是一個(gè)單一制的中央集權(quán)國(guó)家，地方政府是中央政府下放權(quán)力的承受者，是中央政府在地方的代理人。但是中央與地方除了委托代理關(guān)系之外，還存在著政治博弈的一方面。中央政府出臺(tái)了眾多調(diào)控樓市房市的調(diào)控政策，力圖保持房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展以及控制住房?jī)r(jià)格的急劇上漲。但各地方政府出于自身利益考慮，片面強(qiáng)調(diào)地方一域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地財(cái)政，表現(xiàn)出對(duì)中央的政策反應(yīng)消極的態(tài)度，變現(xiàn)或者緩慢執(zhí)行中央的政策。對(duì)中央政府的政策往往以文件的形式執(zhí)行，而沒(méi)有采取及時(shí)有效的控制之策，使得中央政府出臺(tái)的政策由于政策時(shí)滯，導(dǎo)致最終并沒(méi)有得到真正的貫徹落實(shí)?？梢哉J(rèn)為地方政府的不作為的行為是直接導(dǎo)致地方房?jī)r(jià)在多次調(diào)控之后依然上漲的直接誘因。

三、基于地方政府職能轉(zhuǎn)變的高房?jī)r(jià)調(diào)控機(jī)制

地方政府的職能錯(cuò)位、失職以及不作為在很大程度上導(dǎo)致房?jī)r(jià)的上漲幅度明顯高于居民收入上漲水平。地方政府公共利益守護(hù)者和踐行者的定位，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)高速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。地方政府必須進(jìn)行自我反思和變革，轉(zhuǎn)變自身職能，超越發(fā)展主義模式，進(jìn)行政府體制改革，以扭轉(zhuǎn)高房?jī)r(jià)的消極影響，贏回社會(huì)的贊譽(yù)。想要破解高房?jī)r(jià)的魔咒，就須從地方政府這個(gè)角度出發(fā)，找到高房?jī)r(jià)的調(diào)控機(jī)制。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府職能

高房?jī)r(jià)的解決辦法很多，比如地方政府進(jìn)行干預(yù)、直接對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控、對(duì)于房貸進(jìn)行限制等，但諸如此類(lèi)的辦法在實(shí)踐中收效甚微。本文認(rèn)為最根本的一條是改革地方政府自身。雖然這對(duì)于政府來(lái)講十分困難，但如果這個(gè)根本性的因素沒(méi)有改變，那么控制高房?jī)r(jià)便成為天方夜譚。這一切都要求地方各級(jí)政府重新進(jìn)行定位，多考慮自身的服務(wù)角色，轉(zhuǎn)變自身職能，增加公共服務(wù)職能；調(diào)整現(xiàn)有官員績(jī)效考核模式，增加社會(huì)公共服務(wù)、人民滿意類(lèi)的考核指標(biāo)，減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比重；改革現(xiàn)有財(cái)政體制，地方政府從地產(chǎn)行業(yè)中退出來(lái)，放棄土地財(cái)政迷夢(mèng)，構(gòu)建倡導(dǎo)低端有保障，中端有市場(chǎng)，高端有遏制的房地產(chǎn)調(diào)控政策體系。通過(guò)轉(zhuǎn)變地方政府自身的職能，加大服務(wù)職能，不與民爭(zhēng)利，做到還利于社會(huì)，還利于民。

（二）加強(qiáng)地方政府監(jiān)管

鑒于地方政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域暴露出來(lái)的眾多問(wèn)題，需要糾正地方政府失靈。主要的途徑便是通過(guò)體制內(nèi)與體制外的力量對(duì)地方政府行為進(jìn)行監(jiān)管，減少地方政府失職行為，從而為糾正高房?jī)r(jià)提供前提。體制內(nèi)的監(jiān)督必須首先運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，改變現(xiàn)有的監(jiān)督體制和軟弱的監(jiān)督力度，加強(qiáng)地方人大對(duì)于本級(jí)地方政府的監(jiān)督，擴(kuò)張地方監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力和范圍，保持法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。體制外的監(jiān)督群體需要與體制內(nèi)的監(jiān)督連接起來(lái)，形成一個(gè)監(jiān)督鏈條。加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)各界對(duì)于地方政府的監(jiān)督，堅(jiān)持新聞監(jiān)督的獨(dú)立性，減少地方政府對(duì)于新聞媒體的干預(yù)；積極立法保障公民對(duì)于地方政府監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；擴(kuò)展上訪渠道，完善聽(tīng)證制度，構(gòu)建舉報(bào)人保護(hù)制度。通過(guò)多種途徑共同監(jiān)督地方政府，保證地方政府按照公共意志采取行動(dòng)，減少甚至避免失職行為。

（三）強(qiáng)化地方政府作為

中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的福利房供給政策，地方政府應(yīng)積極響應(yīng)，強(qiáng)化自身作為，積極關(guān)注地方民生。劃撥更多土地給公共租賃住房。在放棄單位分房的體制進(jìn)入市場(chǎng)化購(gòu)房體制之后，有部分群體還不能達(dá)到獨(dú)立買(mǎi)房的條件，此時(shí)就更需要地方政府出面積極為這一群體提供足夠的保障房屋。應(yīng)大量修建廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，提供給這些群體購(gòu)買(mǎi)或租賃。要加強(qiáng)監(jiān)督管理，使得公共住房真正提供給真正需要的群體。通過(guò)公共租賃住房和廉租房等減輕這一群體的壓力，改善他們的住房條件，引進(jìn)更多社會(huì)資本參與公共住房建設(shè)，增加社會(huì)公共住房供給，以進(jìn)一步緩解住房難的問(wèn)題。

住房關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)老百姓的生存，理應(yīng)受到全社會(huì)的關(guān)注。地方政府應(yīng)從轉(zhuǎn)變職能開(kāi)始，從積極履行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策著眼，從提供更多的公共福利住房著手，緩解老百姓住房難問(wèn)題。改革涉及到眾多的利益集團(tuán)和既得利益者的利益，包括地方政府本身。希望地方政府能夠看到更大的利益，積極履行自身的職責(zé)，保護(hù)好老百姓的利益，做到不與民爭(zhēng)利，做到藏富于民。而一切的一切，取決于地方政府改革的決心和信心。

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（龔胤，1983年生，四川眉山人，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院MPA研究生。研究方向：公共管理。楊智慧，1986年生，山東德州人，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院MPA研究生。研究方向：公共管理。向建，1988年生，重慶萬(wàn)州人，西南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。研究方向：地方政府管理和馬克思主義中國(guó)化）