王林

摘 要：共同治理是大多數(shù)美國大學遵循的普遍原則。但是20世紀70年代以來隨著美國逐漸步入新經(jīng)濟時代，美國政府財政資助政策的改變以及對大學投入的削減加劇了大學的市場化，同時政府加強了對大學的管控，這些因素使得美國大學共同治理的基礎——獨立自治權受到限制，引發(fā)大學的外部治理發(fā)生較大改變。同時，為了應對經(jīng)濟壓力和公共問責，美國大學內部出現(xiàn)了財政預算方式改革、兼職教師聘任增加以及集體談判的運行。這些舉措侵蝕到大學的共同治理，促使大學的內部治理也逐漸發(fā)生相應改變。

關鍵詞：美國；共同治理；外部治理；內部治理；自治

大學治理是指大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程，也就說，大學治理著重解決決策權力主體在各利益相關者之間的配置和行使問題。當前，眾多學者考察了美國大學從其建立至20世紀90年代以來的大學治理制度，指出目前美國大學最普遍的治理模式是“共同治理”（shared governance，簡稱“共治”）。大多數(shù)大學都奉行“共治”原則，并且“共治”模式代表了西方大學治理的歷史發(fā)展方向。[1]但是，20世紀70年代以來隨著美國逐漸步入新經(jīng)濟時代，美國大學面臨的政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很大改變，大學治理的理論和實踐也隨之悄然發(fā)生變化。本文試圖探討這一時期以來，美國大學外部治理和內部治理的演變。

一、美國大學外部治理的變化

20世紀后30年，美國社會逐漸從工業(yè)經(jīng)濟進入新經(jīng)濟時代。美國政府為了應對日益增加的全球競爭采取了保守的政治經(jīng)濟政策，將公共資源從社會福利項目轉向經(jīng)濟發(fā)展。這對大學的影響就表現(xiàn)為：投入大學的經(jīng)費緊縮，并且政府通過制定相關政策促使大學走出象牙塔,使其成為創(chuàng)造國家財富的重要生產(chǎn)者，大學市場合法化。相應的，大學共同治理的前提和基礎——大學自治權受到較大限制，大學的外部治理發(fā)生改變。

（一）聯(lián)邦政策的變化對大學治理的影響

1. 聯(lián)邦政府資助方式的改變加劇了大學市場化

（1）學生資助方面

聯(lián)邦政府的學生資助活動始于1944年的G1法，但直到佩爾助學金（Pell Grant）項目實施前，其資助主要是以高校為基礎展開。1972年參議員佩爾（Pell）提出應建立更大的“基本教育機會助學金”（Basic Education Opportunity Grant，BEOG）。同年，美國國會通過了《高等教育法修正案》，使“基本教育機會助學金”（該項目后來稱“佩爾助學金”）最終以法律的形式確定下來。佩爾助學金項目與過去的學生資助項目存在顯著的區(qū)別。在佩爾助學金項目中，聯(lián)邦政府不再把資金撥至高校且由學校來確定資助對象，而是把資助金轉換成教育券（voucher）交到被資助的學生手中，由學生自己來選擇高校。有學者指出，佩爾助學金相對于高等教育的全部成本顯得微不足道，對促進高等教育的公平并沒有起多大作用。[2]但是，佩爾助學金政策的重要意義是，它體現(xiàn)了聯(lián)邦政府關于高等教育理念的深刻轉變：從把高等教育看做是一個有益于全社會的公共商品轉變?yōu)榘阉醋鍪且粋€使個體受益的商品。[3]也就是說，佩爾助學金加劇了美國高等教育中的市場作用，使美國高等教育中的市場合法化。為此，各大學展開激烈的招生競爭，以致于有人評論說：“在某些方面，美國學院和大學已經(jīng)變得如同航空公司和賓館一樣，想方設法地利用每個座位和床位創(chuàng)造收入的最大化，從而產(chǎn)生效益。有所不同的是，高等院校還關心誰在使用這些設施?！盵4]

（2）研究資助方面

20世紀80年代是美國大學研發(fā)經(jīng)費大幅度增長的時期，特別是來自聯(lián)邦政府的投入。1980年，聯(lián)邦政府投入的研發(fā)經(jīng)費為58.13億美元，而到1990年達到85.50億美元，增長了47%。[5]聯(lián)邦研究資金的投入并非均勻分布在各大學和各研究領域。聯(lián)邦資金主要投向研究型大學，100所大學獲得了80%的聯(lián)邦經(jīng)費，而且這些經(jīng)費主要用于資助醫(yī)學、生物學、物理學領域的研究。[6]聯(lián)邦資助政策對大學的治理有著重要的影響，主要表現(xiàn)為：一是聯(lián)邦政策造就了研究型大學的優(yōu)勢地位，影響到了研究型大學的科研發(fā)展的先后順序，從而使得大學教授逐漸喪失了由好奇心驅動進行研究的自由。二是大學由此產(chǎn)生了一種對共同治理構成威脅的校園文化——要求教師成為獨立的“研究企業(yè)家”（research entrepreneur），有能力吸引足夠多的聯(lián)邦資金來維持其研究活動。這潛在地促使大學教師更加忠誠于自己的學科以及提供資金的機構，而不是大學這個共同體，從而削弱了共同治理的理念根基。[7]

2. 《貝多法案》（Bayh-Dole Act）改變了大學—市場—政府三者的關系

盡管克拉克在1983年所描繪的國家權力、學術權威和市場這三種勢力組成的三角形圖形中，就把美國的高等教育放在最靠近市場的位置，但事實上，20世紀80年代以《貝多法案》為核心的、促使科技成果商業(yè)化的多項法案，進一步加強了大學—市場—政府三者的關系，把大學推向市場一方，改變了大學的外部治理。

1980年美國國會通過的《貝多法案》規(guī)定：非盈利性機構，包括大學和小企業(yè)可以選擇保留由聯(lián)邦資助的研究項目成果的所有權；鼓勵大學與商業(yè)部門聯(lián)合以促進由聯(lián)邦資助的成果的應用；大學應對選擇擁有的成果申請專利，并且在申請時應優(yōu)先考慮小企業(yè)?？梢钥闯?，《貝多法案》極大地強調了大學參與利潤的分配，加強了大學與企業(yè)的聯(lián)系。在《貝多法案》之前，只有通過漫長而麻煩的申請過程，聯(lián)邦政府給以特別的許可，大學才能獲得聯(lián)邦資助的研究的專利。這就造成了發(fā)明者在大學里、政府控制發(fā)明許可權、企業(yè)無法成功利用科研成果的局面，換句話說，大學、政府和企業(yè)之間的合作存在鴻溝。

但是，隨著《貝多法案》等多項法案的頒布，美國大學技術轉移體制逐漸走向成熟，目前幾乎所有研究型大學都成立了技術轉讓辦公室等管理機構。擁有技術轉讓辦公室的大學數(shù)量從1980年的25個增長到1990年的200個。[8]更重要的是，《貝多法案》重新定位了大學、企業(yè)與政府之間的關系，搭建了三方不同利益相關者合作的平臺，但同時也打破了以前保護大學自主權的相對嚴格的組織界限，即企業(yè)通過把資金投向大學里能產(chǎn)生巨大回報的學科領域，以及通過簽署研究合同獲得對研究結果的發(fā)言權、限制研究成果的公布等方式影響到大學的自治，從而改變了大學的治理。

（二）州政府對大學治理的影響

1. 州高教管理系統(tǒng)對大學施加影響

盡管從國際比較的角度來看，美國的高等教育是世界上最多樣化的分權管理和市場導向的系統(tǒng)，但是大約從20世紀70年代起，美國的州政府就在高等教育管理中扮演著越來越重要的角色。1972年美國有47個州建立了州立高等教育董事協(xié)會來統(tǒng)領或協(xié)調全州的高教管理事務。20世紀80年代，州立高等教育董事協(xié)會的角色進一步發(fā)生變化，開始涉及高等教育內部的教學質量問題。而在這之前，州立高等教育管理系統(tǒng)的傳統(tǒng)角色主要是在計劃、預算評估、項目評估及管理等方面發(fā)揮協(xié)調作用，從未企圖影響高校的內部機制，特別是學術自治權。但是，到了80年代，州政府及立法機構利用各種政策工具影響高等教育系統(tǒng)的發(fā)展方向，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是要求院校開展學生學習結果評估，并向政府和公眾提供相關信息。但有研究者認為，對學生的學習結果的評估屬于院校的內部責任，復雜的學習結果很難進行辨別，也很難與政府官員和公眾進行溝通和交流。[9]二是州政府實行新的撥款政策，如競爭性撥款、激勵性撥款和績效撥款。到了90年代，以績效為導向的高教經(jīng)費分配政策發(fā)展迅速，各州把高教資金的分配與高校業(yè)績相掛鉤。到2000年有18個州采取績效撥款，28個州采取績效預算政策。由于衡量院校成果存在困難和較大爭議以及選舉政治的不確定因素等，績效撥款政策遭到院校抵制。[10]盡管2000年以后，更多的州采用績效報告政策代替績效預算和撥款①，但這足以表明州政府已經(jīng)介入大學的自治?；诖?，有人提出，院校自治和州政府的介入對大學都很重要，真正需要的不是得到更多自治，而是使大學和政府之間的關系更具有建設性。[11]

2. 州政府財政削減加劇大學對市場的依賴

20世紀五六十年代以來，伴隨高等院校的顯著擴展，州政府撥款成為美國公立高等院校財政收入的最主要的來源之一。但是，從上世紀70年代開始，州政府就開始削減對高等教育的撥款比例。從總體來看，州政府經(jīng)費在高等教育機構收入來源所占的比例從1975-1976年的31%下降到1994-1995年的23%；而同期大學本科人數(shù)增加了16%;研究生人數(shù)增加了36%。[12]僅從公立院校來看，州財政撥款占公立高校收入的比例由1980-1981年的45.6%下降到2000-2001年的35.6%。[13]此外，大學為了達到立法要求而投入資金以改善相關環(huán)境等舉措，也或多或少地變相增加了成本負擔。比如在1990年至1996年，計算機機房和教室就增加86%；而為了達到殘疾人法案的要求，平均每所公立大學投入了140萬美元來改建設備和環(huán)境。[14]這就使得即使在上世紀90年代末經(jīng)濟呈繁榮景象時期，高等教育財政狀況惡化到政府可提供的經(jīng)費與高等教育實際所需經(jīng)費之間的短缺在1997年達到400億美元。[15]長期經(jīng)費短缺使得大學多種渠道募集資金，包括提高招生錄取率、上漲學雜費、募集捐贈基金、申請政府資助、出售咨詢服務等。根據(jù)資源—依賴理論，大學在爭取外部資源的過程中，資源供應組織由于提供了資源，也就獲得了對大學的控制權——決定是否給予大學所需資源的權力，以及要求大學按照其希望的方式使用資源的權力?？梢哉f，由于大學對外部資源的愈加依賴，大學在某種程度上失去了自治而受制于外部其他組織。另一方面，資金短缺的壓力迫使大學仿效商業(yè)結構的運作模式，強調效率和效益，公司治理模式悄然地入侵大學。有學者指出，在研究型大學，“共同治理已經(jīng)成為遙遠的現(xiàn)實，而公司治理卻成為常態(tài)”[16]。

二、大學內部治理的緩慢改變

研究者關于2001年、2003年和2009年的全美調查結果均顯示：雖然共同治理存在共治理念的具體內涵不清晰、教師評議會運作低效、部分院校管理者和教師之間缺乏充分信任等問題，但是大學的內部治理結構并沒有發(fā)生大的改變，教師參與院校治理的正式權力也沒有發(fā)生重大衰退，共同治理仍然是很多大學治理的首要原則。[17]但是，隨著經(jīng)濟的全球化，為了應對經(jīng)濟壓力和公共問責，大學開始模仿公司治理模式，重點追求經(jīng)濟和效益，大學的共同治理逐漸受到侵蝕。下文主要闡述大學內部三個方面的變化帶給大學內部治理的改變。

1.實施責任中心預算（Responsibility Center Budgeting，簡稱RCB）的影響

在20世紀80年代末期，印第安納大學與普渡大學印第安納波里斯聯(lián)合分校（IUPUI）是第一個實行責任中心預算的公立大學。責任中心預算最初產(chǎn)生于私立研究型大學，隨著財政政策的收緊和社會問責的加劇，越來越多的州公立大學采取了這一管理方式，但各所大學所使用的名稱并不完全相同。它在印第安納大學和加州大學洛杉磯分校叫作“以責任為中心的管理”（Responsibility Center Management），密西根大學稱其為“以價值為中心的管理”（Value Centered Management），俄亥俄州立大學叫“基于激勵的預算”（Incentive Based Budgeting），南加州大學叫“以收入為中心的管理”（Revenue Centre Management）。[18]總體來說，以責任為中心的預算，就是把制定預算的權力下放到各個院、系，給院、系領導充分的財務和管理的自主權。在責任中心預算分配方法中，各個院、系的收入和直接費用都由院、系自己控制，大學的間接費用按院、系所占用學校資源的比例分配給各個院、系。各個院、系根據(jù)預期收益、預期支出編制自己的預算。

以責任為中心的預算方法對于傳統(tǒng)大學的治理有著較大的影響。首先，作為共同體的大學的概念遭到消解。在傳統(tǒng)的“大學”概念中，大學的成員相信，大學是一個共同體。但實行RCB制度后，大學就成為不再是擁有著共同目標的組織。[19]因為RCB制度產(chǎn)生“經(jīng)濟激勵”的院校文化，通過推動為招收學生和獲得資源展開競爭從而分裂了各院系，使得學術成員朝著一個共同的院校目標進行努力變得非常困難。[20]其次，大學內部的權力配置發(fā)生改變。在傳統(tǒng)的大學中，爭取院校外部收入主要是大學行政人員的責任。如招生辦公室招收學生確保學費收入目標的實現(xiàn)；校長游說政府給與財政支持；副校長和發(fā)展辦公室組織募捐活動、開發(fā)慈善基金會，尋求研究資助（當然，系主任要參與到這些活動中，但是保證預期的收入主要是大學行政官員的工作）。同時，財政資源的分配權也主要掌控在大學的行政人員手中。[21]但在RCB模式下，院校自己創(chuàng)收并在一定程度上自行進行資源分配。此時，高層行政管理人員就失去了對這些院系、中心和研究所的預算權。因此，有學者指出，大學高級行政管理人員的權力應當從資源分配轉向確定校園層面的優(yōu)先事項以及滿足整個大學的學術目標的領導上來。最后，實行RCB的院系交出了大學層面的治理權。院系的教職人員要在高等教育的市場中生存和勝出，就要更多地參與本院系的大部分事務。而參與一般大學層面的事務，比如擔任全校范圍的委員會委員就會花費其寶貴的時間和精力，因此，其參與的意愿和行動都減少了。[22]

2. 兼職教師增多對大學治理的影響

為了緩解大學的財政負擔，美國大學兼職教師的數(shù)量自20世紀70年代以后日益遞增。根據(jù)美國國家統(tǒng)計中心網(wǎng)（NCES）數(shù)據(jù)，從1970年到1993年，美國大學全職教師增長了47%，而兼職教師增長了355%，兼職教師與全職教師之比從1∶3.5迅速上升到1∶1.5。到2001年秋，全美大學一共有60萬全職教師和50萬兼職教師，逼近1∶1。以馬里蘭州為例，四年制公立大學兼職教師數(shù)從1981年的1995人增加到1998年的3144人，上漲了58%，而同期同類院校的全職教師從4066人增加到5209人，僅增加了28%。[23]

盡管兼職教師主要集中于四年制學院和兩年制社區(qū)學院，但兼職教師的大量存在還是影響到了大學的治理，主要表現(xiàn)為：首先，兼職教師不會堅持傳統(tǒng)的大學核心價值觀，這種價值觀既包括教學，還包括科研、社會服務、院校服務以及專業(yè)同行所認可的職業(yè)道德。其次，兼職教師課后與學生或同事的聯(lián)系較少，極少參與學院事務，成為專業(yè)聯(lián)合委員會成員的機會也比較少。[24]大多數(shù)的研究都表明，兼職教師基本沒有途徑能夠正式地或者非正式地參與系一級或者學院層面的決策制定。Leslie的調查表明，42%的受訪者認為，兼職教師對于系一級層面的決策沒有表決權；僅有1/4的機構表示其兼職教師有表決權，而這主要是集中在社區(qū)學院和文理學院。更多的情況是，兼職教師在參與院校管理時只是“觀察員”身份，或者只有發(fā)言權而沒有表決權。[25]最后，許多兼職教師對于沒有表決權、不能參與院校事務管理表示滿意。兼職教師認為參與院校委員會以及非正式地參與學院決策制定都是讓人心煩的、單調苦悶的工作。[26]由此，可以看出，數(shù)量越來越多并且地位越來越重要的兼職教師在大學治理中處于邊緣地帶，沒能同時也不愿意參與大學治理。

3. 集體談判（Faculty Collective Bargaining）對大學治理的影響

20世紀70年代，大學為了緩解財政危機，逐步削減終身聘任制教師的比例，大量解聘教師。為應對這種嚴峻的形勢，集體談判運動隨之興盛。1973年，全美2800所院校中有250所院校成立了教師集體談判團體[27]；到1994年，26%的教師加入到集體談判組織，其中96%的教師屬于公立院校，31個州都承認了教師集體談判組織的合法性。[28]

集體談判對大學治理產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)為三個方面：第一，校外機構的權力加強了。Baldridge.J.Victor等人的調查結論表明，四類院校（包括綜合大學、公立大學和學院、私立文理學院和社區(qū)學院）的大學校長都認為，教師集體談判使得大學的管理權力都不同程度地向外部機構移交。這主要表現(xiàn)為，在大多數(shù)情況下，公立大學的教師只能進入本校所屬的大學系統(tǒng)的談判組織，這意味著他們的工作狀況將是由大學系統(tǒng)來集中決定，同時，大學系統(tǒng)的行政管理人員通常在合同談判中扮演重要的角色。這使得各校大學校長抱怨，大學系統(tǒng)嚴重削弱了各大學的自治權。此外，其他機構，比如州公共雇員關系管理委員會、州補助委員會、仲裁和立法機構也都獲得一定的權力，卷入到院校治理中。第二，大學行政人員的權力增強了。首先，管理人員的數(shù)量增加。為了成功地進行集體談判，必須配備相關的專業(yè)人員，包括人事管理人員、勞動關系專家、律師、計算機分析員等。其次，管理信息主要集中于行政人員手中。教師集體談判刺激新的管理工具的出現(xiàn)，比如信息管理系統(tǒng)的建立。因為如果沒有關于學校經(jīng)濟方面的充分的信息，將無法進行有效的談判。因而信息管理工具是重要的新的管理權力來源。事實上，這些信息主要集中在少數(shù)行政人員手中。第三，集體談判使教師和行政人員的關系變得更為正式。這主要體現(xiàn)為：首先，集體談判使得針對大學教師的雇傭規(guī)則更加專業(yè)化；其次，合同在雇主和員工職責之間劃定了明確的界限，為教師就行政管理人員的決策進行質疑提供了途徑。[29]

三、結論

當前的研究表明，共同治理是大多數(shù)美國大學運行的首要原則。但是，共同治理的前提是大學自治。事實上，在大學治理的所有任務中，首要的和最重要的任務就是要確保大學的有效自治。[30]長期以來，大學曾被認為是不受外部，特別是國家的約束。特羅就曾說：“國家給予了高等院校不同尋常的尊重，國家經(jīng)常是滿足于把錢投進去，并且很少提出問題?！盵31]但是，自20世紀70年代以來，美國大學的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，特羅所描述的大學不受約束的狀況已經(jīng)一去不復返了。與此同時，政府不僅削減了對大學的投入，而且通過立法加劇了大學市場化的合法性，并通過各種政策工具影響大學的發(fā)展?？梢哉f，外部環(huán)境的改變已經(jīng)逐漸限制了大學的自治，從而引發(fā)大學內部治理的逐漸改變。

注釋：

① 績效報告，是美國對州高等教育或高?？冃е笜说谋憩F(xiàn)定期報道，績效報告與政府撥款沒有正式的聯(lián)系，主要是依賴信息公開而不是資金和預算來提高高校的績效。

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(責任編輯 陳志萍)