申建英

【摘 要】 我國目前正處于一個腐敗高發(fā)期，而且正向智能化、隱蔽化發(fā)展，給國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會帶來了極其嚴(yán)重的危害。作為國家“免疫系統(tǒng)”的審計部門應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起反腐敗的責(zé)任。文章主要是探討反腐倡廉建設(shè)中實施廉政審計的必要性和緊迫性、實施的現(xiàn)狀及需要進(jìn)一步解決的幾個問題。

【關(guān)鍵詞】 腐敗； 廉政審計； 反腐敗

腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，是一個世界性的痼疾，也是社會公眾十分關(guān)注的問題。黨的十六屆四中全會提出“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，從源頭上拓展防治腐敗工作領(lǐng)域，逐步形成拒腐防變教育、制度、監(jiān)督機制，反腐倡廉取得一定成果。但是，由于各方面體制機制還不完善，一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，有的案件涉案金額巨大，違法違紀(jì)行為趨于隱蔽化、智能化、復(fù)雜化。反腐敗的形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然繁重。國家審計機關(guān)相對于一個國家，就像是一個人的“免疫系統(tǒng)”相對于人的肌體一樣，因此，必須開展廉政審計，充分發(fā)揮預(yù)防、揭示、抵御經(jīng)濟(jì)運行中的各種矛盾和各種病害的功能。

一、現(xiàn)階段實施廉政審計的必要性和緊迫性

（一）目前政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重

腐敗是與廉政相對立的一個政治學(xué)范疇。腐敗的原意是指物質(zhì)的腐爛和變質(zhì)，引申到政治領(lǐng)域，是指權(quán)力職能的蛻變，是指國家公職人員為其特殊利益而濫用權(quán)力或偏離公共職責(zé)的權(quán)力蛻變現(xiàn)象。我國現(xiàn)階段正處于腐敗的高發(fā)期，據(jù)中共中央紀(jì)委發(fā)布的數(shù)字，2010年中國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案139 621件，結(jié)案139 482件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分146 517人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理5 373人。

腐敗給國家?guī)碚紊稀⒔?jīng)濟(jì)上和社會文化上的危害。從政治上看，腐敗破壞國家與政府公信力，不利于行政體制的發(fā)展和改革，有損法律尊嚴(yán)和司法公正；從經(jīng)濟(jì)上看，腐敗干預(yù)和破壞正常經(jīng)濟(jì)運行秩序，擾亂資源合理分配和流動；從社會和文化上看，腐敗嚴(yán)重敗壞社會風(fēng)氣，侵害公共利益，破壞社會公平，嚴(yán)重破壞社會倫理道德。腐敗已經(jīng)成為國家在21世紀(jì)穩(wěn)步前進(jìn)、國富民安的一個重大而難以鏟除的隱患，其危害之巨、之廣、之久，不能不引起相當(dāng)?shù)闹匾暋?/p>

（二）腐敗的主要表現(xiàn)形式

腐敗的最主要形式包括貪污、賄賂、挪用公款公物、濫用職權(quán)、徇私舞弊。2007年中紀(jì)委列舉了一些新的形式，如在商品房買賣置換中以明顯低于市場價格購置或以劣換優(yōu)謀取不正當(dāng)利益的，以借為名占用他人住房、汽車的，參與賭博或以變相賭博等形式收錢斂財?shù)模栉兴送顿Y證券或其他委托理財?shù)拿x獲取不正當(dāng)利益的，為本人謀取預(yù)期的不正當(dāng)利益或以各種方式為配偶、子女和其他親友謀取不正當(dāng)利益的。當(dāng)前的腐敗還不斷出現(xiàn)新的動向，比較突出的一個就是有些在任的領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的權(quán)力和將來的利益做交易，“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。

（三）實施廉政審計可有效打擊腐敗活動，促進(jìn)清正廉明建設(shè)

通過實施廉政審計，首先，可以堅決打擊腐敗分子的腐敗活動，挽回腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失，扭轉(zhuǎn)社會風(fēng)氣；其次，可以加強制度建設(shè)，堵塞漏洞，夯實反腐懲防體系；最后，可以創(chuàng)新和豐富審計理論體系，促進(jìn)國際交流與合作。

二、廉政審計的由來及現(xiàn)狀

國家審計署審計長劉家義在“談中國參與聯(lián)合國審計工作”答記者問時有這么一段話：“國家審計隨著國家治理的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著國家治理的發(fā)展而發(fā)展。在國家治理這個大系統(tǒng)中有決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。國家審計就是國家治理的一個監(jiān)督控制系統(tǒng)，它服務(wù)于決策的落實，又促進(jìn)決策的完善，還對執(zhí)行系統(tǒng)落實決策的過程進(jìn)行監(jiān)督和控制。國家治理需要國家審計，國家治理的方向和重點決定著國家審計的目標(biāo)?！庇纱耍梢缘贸?，廉政審計就是基于國家治理腐敗的需要而產(chǎn)生的。

1998年11月，在烏拉圭召開的第16屆最高審計機關(guān)國際組織大會上，確立“防止和偵破舞弊與貪污腐敗”為第一主題，深入研討“審計在防止和偵破舞弊和貪污腐敗方面的作用”，從此拉開了全球范圍內(nèi)舞弊審計的帷幕。

廉政審計是從特種審計變遷而來的。特種審計是2000年有專家提出來的，是基于防范國家公職人員在政府采購、重大工程項目、基金管理、國有企業(yè)改制等活動中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為而特設(shè)的一種審計。但是，由于審計實施中仍然以審查財務(wù)收支為主，體現(xiàn)不出其特性，所以一直沒有將特種審計進(jìn)行到底。在以后幾年里，隨著中央提出架構(gòu)防腐體系的精神，許多學(xué)者在特種審計的基礎(chǔ)上研究廉政審計，對廉政審計的目標(biāo)、機構(gòu)設(shè)置和人員配備、廉政評價標(biāo)準(zhǔn)等都做了研究。

但是，時到今日，我們還沒看到真正意義上的“廉政審計”。各級審計機關(guān)基本上是處于完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的運用方面。究其原因是多方面的，但最主要是還存在認(rèn)識上的誤區(qū)，操作上的一些實際困難。因此，筆者以為，有必要對實施廉政審計相關(guān)的幾個問題予以進(jìn)一步探討。

三、實施廉政審計需要解決的幾個問題

（一）廉政審計的組織機構(gòu)問題

廉政審計必須由獨立的特定審計主體來執(zhí)行，這特定的審計主體是由審計機關(guān)牽頭，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢查部門共同組成的。從審計機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置看，可以在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處（科），將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處（科）改名經(jīng)濟(jì)責(zé)任及廉政審計科。在人員配備方面以審計機關(guān)人員為主，監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門人員協(xié)同配合。這種組織機構(gòu)是形散神不散的組織，各部門將各自的職責(zé)統(tǒng)一到反腐這個目標(biāo)中來，其威懾力比起任何一個單獨的組織的職權(quán)都大，同時可以防止部門之間的推諉或越權(quán)。

（二）與任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系問題

雖然任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和廉政審計在某些方面很相像，都立足于從源頭上和制度上預(yù)防治理腐敗，審計客體也都是“人”，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也含有一定廉政審計的內(nèi)容，但嚴(yán)格來講，兩者存在很大的不同。其不同點主要表現(xiàn)在：第一，審計客體不同。任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的客體是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，而廉政審計的客體是所有國家公職人員。第二，審計目標(biāo)不同，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的目標(biāo)主要是鑒證和評價被審計人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況及其功過是非，而廉政審計的目標(biāo)促進(jìn)廉政建設(shè)。目前，許多地方通過加強任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計來帶動廉政建設(shè)，這固然沒有錯，但是，如前所述，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的客體范圍相對較小，普適率比較低，廉政審計的普適率高，所有公職人員都是審計對象，其威懾力和影響面非常廣泛。打個比方，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的效果（從廉政角度看）是切除肌體的幾個毒瘤，而廉政審計是治療肌體的千瘡百孔包括毒瘤。廉政審計對腐敗的打擊面更廣更有效。所以，不能因為有了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計而忽視廉政審計的存在。

（三）廉政審計的法律依據(jù)問題

法治社會依法治國，廉政審計也需要法律依據(jù)。首先，必須完善《審計法》的相關(guān)內(nèi)容。目前廉政審計的法律依據(jù)不足，《審計法》總則第一條提出“為了加強國家的審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展”而制定本法。促進(jìn)廉政建設(shè)是實行審計監(jiān)督的目標(biāo)之一，但是，《審計法》并沒有明確提出廉政審計的領(lǐng)域，也沒有對廉政審計的目標(biāo)、方法、管理機制等作出規(guī)定。所以，基于目前反腐的嚴(yán)峻形勢，很有必要在現(xiàn)行《審計法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全和完善廉政審計法規(guī)體系，比如以條例或?qū)嵤┘?xì)則的形式出現(xiàn)，構(gòu)建廉政審計的具體法規(guī)，作為審計機關(guān)開展廉政審計的法律依據(jù)。

其次，必須完善公職人員廉政法規(guī)體系。為了約束國家公職人員權(quán)力運行過程，除了要遵守國家規(guī)定一般法律規(guī)定之外，還應(yīng)根據(jù)公職人員的特殊性制定相應(yīng)的法律規(guī)范和行為準(zhǔn)則。目前已頒布實施的法規(guī)有《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》、《公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》。今后，還應(yīng)加快建立健全國家工作人員出入境登記備案和證件集中保管的制度，盡快啟動官員財產(chǎn)的申報制度。公職人員廉政法規(guī)是廉政審計中評判被審計人員是否廉政的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

（四）廉政審計的工作思路問題

廉政審計是一種新型審計，筆者以為開展廉政審計重在“事前抓制度、事中抓監(jiān)督、事后抓懲處”。

1.事前抓制度。事前審計的目的是防患于未然，審計部門應(yīng)力求從源頭上防治腐敗。要從源頭上防止腐敗就必須建立健全內(nèi)部控制制度?，F(xiàn)在國家出臺了一系列有關(guān)公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部防腐反腐的制度、條例，那么各級政府、各部門、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位就應(yīng)該行動起來。圍繞崗位廉政風(fēng)險點進(jìn)行排查，主要排查重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用等方面易產(chǎn)生腐敗行為的廉政風(fēng)險點；在招待費支出、車輛使用方面易產(chǎn)生不廉行為的廉政風(fēng)險點；在內(nèi)外交往、業(yè)務(wù)公關(guān)過程中易產(chǎn)生腐敗行為的廉政風(fēng)險點。在排查基礎(chǔ)上，堵塞漏洞，健全和完善業(yè)務(wù)流程，制定責(zé)任追究制度。審計機關(guān)應(yīng)以此為契機，有計劃地安排審計力量審查各單位的防腐制度建設(shè)情況，并針對存在的問題提出建議，追究有關(guān)單位負(fù)責(zé)人責(zé)任。

2.事中抓監(jiān)督。在腐敗可能正在發(fā)生的過程中及時有效地予以發(fā)現(xiàn)和制止，也能在一定程度上減少腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。腐敗的產(chǎn)生原因很多，從客觀方面看，主要是公職人員在權(quán)力運行過程中缺乏監(jiān)督，存在暗箱操作的行為。所以，事中抓監(jiān)督主要圍繞以下幾個方面：一是監(jiān)督權(quán)力運行過程是否做到“公開、公平、公正”的原則；是否推進(jìn)政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開；是否接受來自人民群眾、民主黨派和無黨派人士、新聞輿論等監(jiān)督。二是監(jiān)督公職人員的財產(chǎn)變化。收集領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)信息，結(jié)合銀行監(jiān)督，查明其財產(chǎn)來源明細(xì)記錄，使他們的財產(chǎn)保持一定的透明。針對目前審計力量不足的情況，廉政審計組織可以抓住重點項目、重要人事任免、群眾反映強烈的環(huán)節(jié)或人員深入開展廉政審計，跟蹤業(yè)務(wù)活動過程，防止或阻止腐敗發(fā)生或升級。

3.事后抓懲處。我國目前腐敗活動猖獗，除了缺乏制度約束，監(jiān)督不力之外，還有一個重要原因是懲處不嚴(yán)，也就是說腐敗的成本比較低。在“一人當(dāng)官，雞犬升天”，“犧牲我一個，幸福全家人”的成本與效用理論下，顯然此險值得冒。我們在期待立法部門出臺相應(yīng)的嚴(yán)厲懲治腐敗分子的法規(guī)的同時，作為廉政審計組織應(yīng)重在抓懲處。在查處違法案件時，應(yīng)該順藤摸瓜，一查到底，將與當(dāng)事人有關(guān)的違法犯罪人員一網(wǎng)打盡，切除后路，提高其貪污腐敗的成本。同時，筆者以為在特殊審計領(lǐng)域，在立法上應(yīng)授予廉政審計組織以特權(quán)，通過聯(lián)席會議的方式，有權(quán)直接對重大腐敗分子按照有關(guān)條例和法律規(guī)定，行使紀(jì)律、行政、司法權(quán)力，以增強廉政審計的威懾力。

綜上所述，筆者認(rèn)為，基于腐敗問題已經(jīng)從各級政府、各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，向普通公職人員蔓延發(fā)展的這一現(xiàn)狀，審計機關(guān)在承擔(dān)監(jiān)督腐敗的責(zé)任方面比以往任何時候都大，實施廉政審計波及面更廣，威懾力更強，對有效預(yù)防和治理腐敗問題效果更佳。

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