楊晗

[摘要]當(dāng)代中國政府管理以科學(xué)化、公開化、效率化為基本趨勢。其中，政府績效評估制度作為政府績效改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，倍受學(xué)界關(guān)注。然而，政府績效評估制度實(shí)施至今，顯現(xiàn)出許多不盡如人意的地方，究其原因主要可以從政府活動本身的特征以及孕育該制度的政治文化、政治體制背景中尋找。

[關(guān)鍵詞]“官本位”；政府績效評估；困境

[中圖分類號]D616[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0040-02

一、“官本位”的本質(zhì)以及表現(xiàn)

“官”這種身份標(biāo)識并非自人類社會開始便存在，因此。“官本位”現(xiàn)象也是在我國特定歷史階段才出現(xiàn)，那么，產(chǎn)生該現(xiàn)象的真正動因是什么呢?韓海濤在《國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化的綜述》一文中歸納了我國傳統(tǒng)政治文化特征的主流觀點(diǎn)，其中在闡釋權(quán)力本位時寫道：“國家政治功能無限膨脹、無限覆蓋，而社會自主空間則極度狹窄和社會經(jīng)濟(jì)功能的極度弱小。在這種政治是一切、一切是政治的社會中，權(quán)力當(dāng)然成為最活躍、最有價值的生存工具和生活杠桿，由此便產(chǎn)生了權(quán)力本位的政治文化現(xiàn)象。從深層看，其形成主要源于小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)這樣一種依附型生產(chǎn)方式的存在：從表層看，主要根據(jù)專制體制下權(quán)力能夠直接操縱社會分配和兌換社會利益的實(shí)用性價值，以封建皇權(quán)為尖頂?shù)慕鹱炙凸倭朋w系按權(quán)力太小和官位高低進(jìn)行資源分割的現(xiàn)實(shí)，成為對于社會成員的直接刺激。權(quán)力本位的政治價值取向?qū)е轮袊鴼v史上的‘學(xué)而優(yōu)則仕傳統(tǒng)，官僚機(jī)構(gòu)腫脹，使其他領(lǐng)域萎縮與成為政治生活的附庸?！庇纱丝磥?。如果從社會政治文化層面上理解“官本位”現(xiàn)象，其實(shí)它只是權(quán)力本位的一種變體，政治權(quán)力在其流變過程中，借助專制官僚體制，催生出“官本位”這種文化現(xiàn)象。

由于“官本位”產(chǎn)生于特定的歷史時期，其表現(xiàn)形式因此具有較強(qiáng)的傳統(tǒng)色彩，國內(nèi)學(xué)者呂鳳華在《標(biāo)本兼治官本位》中列舉了三個方面：一是以官作為評判價值的標(biāo)準(zhǔn)。官的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，成為衡量人的價值和地位的基本尺度。二是以官作為謀取私利的手段。有了官就有了自我價值實(shí)現(xiàn)、社會地位提高的機(jī)會，就可光宗耀祖、福蔭子孫、享受特權(quán)。三是把獲取更高的官位作為一生追求的最高目標(biāo)。隨著中國社會進(jìn)入近現(xiàn)代歷史發(fā)展時期?！肮俦疚弧爆F(xiàn)象的傳統(tǒng)特征有所弱化，尤其在當(dāng)代，受西方文化的影響，其表現(xiàn)形式更加多元化和內(nèi)隱化，政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體以及企業(yè)中均有所表現(xiàn)，帶著“官本位”思想爭名謀利之官僚開始披上了“為人民服務(wù)”的外衣。簡單來講，官本位至少包含這種意思：把是否為官當(dāng)作社會核心價值尺度來衡量個人的社會地位和價值。如今，“官本位”已演化成為官僚主義、政治腐敗等政治領(lǐng)域不良現(xiàn)象的代名詞，“官本位”的價值取向長期積淀后形成權(quán)威人格，官員的身份被固定化、神圣化。這種意識形態(tài)下的政治活動具有極強(qiáng)的隨意性、專斷性等人治色彩，“官本位”也成為中國傳統(tǒng)人治政治的表現(xiàn)之一。

二、我國當(dāng)代政府績效評估制度的現(xiàn)狀概述

我國在新公共管理思潮的影響下。自90年代以來，開始關(guān)注和跟蹤西方的政府績效評估的研究進(jìn)展，各級地方政府和政府部門以推進(jìn)政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)和推行公共部門績效管理為突破口，在我國興起了社會服務(wù)承諾制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、目標(biāo)責(zé)任制考核、公民評議政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價等典型的評估方式，這在很大程度上改變了我國傳統(tǒng)官僚體制下，考核評估官員政績的價值取向和評估模式，一定程度上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下對政府行政行為的要求。但是，從現(xiàn)實(shí)貫徹落實(shí)角度考察。這種轉(zhuǎn)變多發(fā)生在個別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而其它地區(qū)的轉(zhuǎn)變多停留在理論層面和制度化的文字層面，并未真正深入到體制本身，政府績效評估停留在定性化人為評定階段，以領(lǐng)導(dǎo)的指示為風(fēng)向標(biāo)，績效評估設(shè)計(jì)粗糙泛泛，科學(xué)化程度低，同時，在監(jiān)督制約機(jī)制的建立方面存在嚴(yán)重缺失，尤其是民眾監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，使政府績效評估演變成為政府官員自己“監(jiān)督”自己的幌子，官僚主義作風(fēng)因勢助長，最終使績效評估制度流于形式。

三、“官本位”下我國當(dāng)代政府績效評估制度困境分析

(一)政治發(fā)展的內(nèi)生性因素與外生性因素的沖突

近代以前的中國一直保持自給自足的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，支持其發(fā)展的以內(nèi)生性因素為主。從文化體制角度來看，中國傳統(tǒng)政治文化肯定人，相信人可以通過教化克服人性中的惡，這種“內(nèi)省式”的文化特征催生中國的人治政治模式。韓海濤在《國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化的綜述》一文中提到自律的政治文化時寫到“自律就是主體根據(jù)自己的內(nèi)在意志和良心引出道德規(guī)范?！月珊退珊捅灰暈閮煞N不同的政治類型。……中國的政治形態(tài)屬于前者。感性自律的治國實(shí)踐，其現(xiàn)實(shí)旨?xì)w是以情感為支點(diǎn)的人治政治。……它所導(dǎo)致的后果：一是對于以理性為基礎(chǔ)的法治和‘他律政治的疏離無知；二是強(qiáng)化了全社會普遍的明君清官期盼意識?！薄Ｎ鞣秸蝹鹘y(tǒng)則恰好相反，他們認(rèn)為圣賢之人的統(tǒng)治固然是好的。但是圣人存在與否并非歷史常態(tài)，無規(guī)律可循，因此，需要借助于制度因素對人的行為予以規(guī)范。我國政府績效評估制度在傳統(tǒng)政治文化的影響下，顯現(xiàn)出重德行、輕功效，重主觀、輕客觀，評估標(biāo)準(zhǔn)分類混亂的官僚主義特征。這種內(nèi)生的績效評估特征在專制官僚體制和傳統(tǒng)儒術(shù)政治文化的雙重作用下，帶上了鮮明的人治色彩，并內(nèi)化為國人的文化認(rèn)同而長期存在于國家對官員的管理過程中。對此，《政府績效評估導(dǎo)論》一書有專門的描寫：中國獨(dú)特的行政文化為實(shí)行政府績效評估設(shè)置了先天障礙。中國傳統(tǒng)的“官文化”就是做官，就是為了“官”和“管”?！肮佟本鸵Х桨儆?jì)保住烏紗帽，那么實(shí)行績效評估就增加了做官的成本和風(fēng)險，因?yàn)檎冃гu估“評”的就是官，他們當(dāng)然不會積極配合；“管”就要視“民”為奴，怎么能讓他們來管制自己，來考核“官”呢?“民”長期在此傳統(tǒng)行政文化影響下畏“官”。在各地基層，這樣的“行政文化”根深蒂固，雖然近年來我們在行政文化方面進(jìn)行了革命性的變革，但由于正處在社會轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的“行政文化”深根難除，“官本位”思想仍然嚴(yán)重。雖然政府是人民選舉的，“人民代表”代表人民行使權(quán)力，但由于權(quán)力失衡，過多地強(qiáng)調(diào)政府的“權(quán)威性”，實(shí)際上民眾處于“弱勢”地位，只是形式上的當(dāng)家作主，大部分真正權(quán)力仍然掌控在政府手里，民眾很難參與和推動績效評估發(fā)展。這是我國典型的影響政府績效評估制度的內(nèi)生性文化因素，雖然體制上這種“官本位”思想已經(jīng)失去了存續(xù)的正式渠道，但是內(nèi)生的文化因素具有強(qiáng)大的歷史慣性。

我國現(xiàn)代政府績效管理制度，是在西方管理科學(xué)和哲學(xué)實(shí)證主義思潮的影響下開始轉(zhuǎn)型并逐漸發(fā)展起來的，支撐制度存在的理論基礎(chǔ)具有明顯的外生性特征，由此生發(fā)的管理實(shí)踐也印上了西方的烙印，比如重實(shí)績、重量化、重效率，其制度化和法治化等特征同我國的人治色彩形成鮮明的對照。以上種種特征并非無源之水、無本之木，績效評估制度的現(xiàn)代性之所以能夠在西方文化的土壤中健康成

長，則深深根源于西方自由主義經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和憲政主義法治理念在公權(quán)力的運(yùn)作過程中所起到的本質(zhì)性作用。我國傳統(tǒng)文化則恰恰缺少該理論基礎(chǔ)，甚至其特征對評估制度的現(xiàn)代性的培育產(chǎn)生了巨大的阻礙和扭曲作用，最終導(dǎo)致政府績效評估制度的異化，政治發(fā)展的內(nèi)生性因素和外生性因素發(fā)生沖突，我國當(dāng)前的政府績效評估制度陷入困境。

當(dāng)然，我們看到，我國政治發(fā)展已經(jīng)邁向憲政化方向，憲法明確將一切權(quán)力賦予人民，從權(quán)力流變的角度來看，“官本位”將逐漸演變?yōu)椤懊癖疚弧保瑐鹘y(tǒng)的人治政治正在向法治政治轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)前，如何在我國弱化甚至消除“官本位”思想，應(yīng)該作為完善我國政府績效評估制度建設(shè)過程中重點(diǎn)思考的問題。

(二)政府績效評估制度所依存的政治體制內(nèi)部機(jī)制不健全

長期以來。我國政治體制內(nèi)部存在嚴(yán)重的權(quán)力制約機(jī)制不足的問題，在政府績效評估領(lǐng)域影響尤為突出。績效評估本質(zhì)上是對政府官員行政能力和行為的監(jiān)督與考核，這便要求有能與政府權(quán)力相互制衡的制約機(jī)制的保障，否則績效評估制度很難樹立自身的權(quán)威性，從而保證其實(shí)施的力度和效度。當(dāng)前我國政府的績效評估實(shí)踐仍處于初始階段。尚沒有專門的立法，而且相關(guān)的立法也還很少。這使得政府績效評估多在政府立法中做出具體規(guī)定，具有地方性的特點(diǎn)，缺少人大立法監(jiān)督，這種缺失更加助長了人為因素的活躍性。為“官本位”意識形態(tài)留下了生存空間，人民作為監(jiān)督主體的身份與地位無法得以確立。人民主權(quán)無從體現(xiàn)。當(dāng)然，這其中還存在著人民代表大會立法權(quán)威不足，政府越俎代庖越于人大之上的現(xiàn)象，這是由我國政治體制內(nèi)部更深刻的原因造成的，政府績效評估面對立法缺失的艱難現(xiàn)狀，在同強(qiáng)大的傳統(tǒng)政治文化相互抗衡過程中再次陷入困境。

從歷史角度觀察。政府績效評估制度在我國發(fā)展至今，并未真正走出傳統(tǒng)意義上的評估模式，現(xiàn)代性特征更多的起到了裝飾性作用。因此，我們應(yīng)該將建立并強(qiáng)化我國人大立法的監(jiān)督制約機(jī)制作為規(guī)避“官本位”傳統(tǒng)意識形態(tài)的有效手段予以重點(diǎn)研究。歷史趨勢不容否認(rèn)，政府績效評估制度在與傳統(tǒng)政治文化勢力相互交鋒的過程之中將逐步顯現(xiàn)其現(xiàn)代性優(yōu)勢。

結(jié)語

冰凍三尺非一日之寒，“官本位”意識形態(tài)在中國延續(xù)了兩千多年，其影響的深度和廣度為民主法治理念的傳播和貫徹設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的屏障。在當(dāng)代以市場經(jīng)濟(jì)和法治化為特征的社會形態(tài)下。政府績效評估制度有其存在與發(fā)展的必然性和重要性。因此，當(dāng)下的關(guān)鍵是思考如何弱化“官本位”意識形態(tài)，最終使之退出歷史舞臺，只有找到了這個問題的解決之道。政府績效評估制度在我國才有望走出重重困境。獲得真正的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：杜宇]