孟俊紅

家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：推進城區(qū)義務教育學校均衡發(fā)展，試行學區(qū)化管理、學校聯(lián)盟、對口合作和教師、校長交流制度。加強區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學校間對口支援、資源共享和校長、教師交流。以此為契機，許多地方政府采取了一些旨在解決教育資源不均衡的措施，如教師輪崗制度、優(yōu)質(zhì)教育資源倍增工程、城鄉(xiāng)中小學手拉手活動等，這就不可避免地導致教師在不與原學校脫離關系的條件下，到其他學校工作的情況日趨增多，交流教師（交流教師有的也稱為“支教教師” ，鑒于“支教教師”另有其特殊含義，本文使用“交流教師”）、派出學校、工作學校之間的關系日趨復雜。因此，很有必要對相關的法律問題進行一番探析。

一、交流教師的法律關系定位

教師交流有兩種：其一，“人走關系動”式交流，如，2006~2008年，遼寧省沈陽市在五城區(qū)進行了沈陽歷史上最大規(guī)模的教師交流，采取的是“人走關系動”式的交流和輪換。其二，“人走關系保留”式交流，這是目前大部分地區(qū)采取的教師交流模式，交流教師并不與派出學校脫離關系，而是在一定期限內(nèi)在工作學校從事教育教學服務?！叭俗哧P系動”式交流實質(zhì)上是交流教師與原單位脫離法律關系，與新單位之間建立法律關系，其法律關系相對簡單。但是“人走關系保留”式交流的法律關系就相對復雜，也最容易發(fā)生糾紛。因此，本文主要闡述“人走關系保留”式教師交流的法律關系。

要弄清交流教師的法律關系，首先必須從實行教師交流制度的初衷進行解析。教師交流的目的是為了解決教育公平問題，不管是政府牽頭的學校與學校之間的教師交流，還是學校自愿結對的教師交流，教師所執(zhí)行的均是派出學校的任務。從這點考慮，交流教師實際上是受派出學校委派、在工作學校完成本職工作，其在法律上應當構成委托關系。

教師與派出學校的關系?；谖嘘P系，交流教師執(zhí)行的仍然是本職工作，其與派出學校的法律關系仍然存在，這種關系可能是人事關系，也可能是聘任關系。交流教師只要完成派出學校交付的任務——在工作學校按要求完成教育教學工作，即可視為已經(jīng)完成本職工作，在派出學校的工資、福利待遇、年度考核、職稱職務晉升均不應該受到影響。

教師與工作學校的關系?；谖嘘P系，交流教師在工作學校完成的是派出學校與工作學校約定的工作。但是交流教師所完成的是一種特殊的勞務——教育教學工作，因此，交流教師應當服從工作學校的教學安排與管理。派出學校在考核交流教師的工作時應聽取工作學校的意見，工作學校對交流教師的工作評價應當是派出學校考核交流教師的重要依據(jù)。從工資、福利待遇來說，由于教師交流制度旨在解決教育資源不均衡的問題，工作學校并不需要向交流教師支付任何報酬（雖然大部分學校會象征性地給予補貼）。

交流教師、派出學校、工作學校三方權利、義務的保障。由于教師交流是新生事物，最初主要依靠教師的自覺來保障，但隨著教師交流的頻繁，交流教師、派出學校、工作學校的權利、義務經(jīng)常出現(xiàn)得不到保障的現(xiàn)象。由于交流教師不受工作學校的人事管理和工資管理，也就會出現(xiàn)交流教師不認真完成教育教學任務的情況；由于交流教師不在派出學校工作，有些派出學校在職稱、職務晉升方面不考慮交流教師；由于工作學校條件比較艱苦，為了鼓勵優(yōu)秀教師到這些地區(qū)交流，許多派出學校會對交流教師作特別的承諾，但事后往往不能兌現(xiàn)這種承諾。因此，為了保障派出學校、交流教師、工作學校的合法權益，規(guī)范教師交流制度，促使教師交流制度健康發(fā)展，三方的權利、義務最好是用協(xié)議的方式加以明確。地方政府也可以用政策規(guī)定使這種權利安排制度化。

二、交流教師與勞務派遣

教師交流在一定程度上與勞務派遣相似。勞務派遣關系，又稱人才派遣、人才租賃、勞動派遣、勞動力租賃，是指由勞務派遣機構與派遣勞工訂立勞動合同，由派遣勞工向實際用工單位給付勞務，勞動合同關系存在于勞務派遣機構與派遣勞工之間，但勞動力給付的事實則發(fā)生于派遣勞工與實際用工單位之間。在教育實踐中，的確存在學校使用勞務派遣教師的現(xiàn)象。如個別學校為規(guī)避與職工簽訂無固定期限勞動合同的強制性規(guī)定，將原來使用的臨時工通過勞務派遣加以解決。并且，隨著勞務派遣制度的完善，學校為解決臨時崗位問題，利用勞務派遣的機會肯定會越來越多。但是交流教師與勞務派遣還是有本質(zhì)區(qū)別的。

第一，教師交流與勞務派遣的本質(zhì)不同。勞務派遣是為解決用工單位臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位欠缺而設置的勞動用工制度，其目的在于降低用工成本。教師交流制度則是為解決教育資源配置不均衡、優(yōu)化教師資源配置、提升農(nóng)村教師水平、實現(xiàn)教育公平而設置的。

第二，教師交流與勞務派遣所適用的法律不同。勞務派遣要適用《勞動合同法》的規(guī)定，但交流教師要根據(jù)不同情況適用不同的法律。交流教師與派出學校之間根據(jù)其法律關系分別適用行政法或民法，交流教師與工作學校之間主要依據(jù)派出學校、工作學校、交流教師三方的協(xié)議，派出學校與工作學校之間更多地需借助地方的政策規(guī)定。

第三，教師交流與勞務派遣的主導性因素不同。勞務派遣的主導性因素是勞務派遣公司和用工單位，要遵循市場法則，政府主要負責對勞務派遣的監(jiān)管，一般不參與具體的勞務派遣事務。交流教師要解決教育公平問題，對于派出學校來說更多的是承擔社會責任，因此，政府要多介入教師交流事務。從教師交流的可實現(xiàn)性來看，離開政府的主導性作用甚至是政府的強制作用，教師交流制度很難落到實處。

第四，交流教師與勞務派遣的內(nèi)容不同。交流教師完成的是教育教學工作，其工資報酬、福利待遇主要由派出學校支付。而勞務派遣的用工單位要支付加班費、績效獎金，提供與工作崗位相關的福利待遇（《勞動合同法》第六十二條）。

三、交流教師制度對教師法律地位的影響

自愿的教師交流對教師與學校的法律關系定位影響不大，交流教師與工作學校之間的法律關系基本上可以靠派出學校與工作學校的約定來解決。但問題在于，這種自愿的交流對解決教育資源公平配置問題只是杯水車薪。其一，薄弱學校（工作學校）的條件相對較為艱苦、待遇較差，許多教師并不愿到這些學校工作，采取自愿交流不能完全滿足解決教育公平的需要。其二，優(yōu)質(zhì)學?；诟鞣N顧慮，不愿派優(yōu)秀教師到薄弱學校工作，而薄弱學校的教師也擔心到名校教學是否能夠得到平等對待。在這種情況下，相當一部分地方政府采取了強制交流制度。如實施教師交流舉措較早的沈陽市規(guī)定，城區(qū)義務教育階段中小學教師，男50周歲、女45周歲以下，在同一所學校工作滿6年以上者，都要分批進行異校交流。凡晉升上一級專業(yè)職務的教師，必須具備異校交流任教一年以上經(jīng)歷，評選特級教師以及市以上先進的，須具有異校交流經(jīng)歷。這種強制交流對教師法律定位產(chǎn)生了明顯的影響。

學校用人自主權受到?jīng)_擊。從學校法律地位的發(fā)展趨勢來看，學校的獨立法人地位越來越明確?！督逃ā返谌粭l規(guī)定了學校的法人地位，第二十八條規(guī)定了學校的權利，其中就有“聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分”的權利。依照這種規(guī)定，學?？梢宰杂善溉谓搪毠?，但是在強制進行教師交流的背景下，學校的用人自主權受到了一定的沖擊。

教師自主選擇權受到?jīng)_擊。與學校的法人地位相適應，教師的法律地位也在發(fā)生著變化。在市場經(jīng)濟條件下，我國《教育法》和《教師法》將教師與學校的關系定位為聘任關系。《教師法》第十七條規(guī)定：學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任?！督處煼ā返谄邨l具體規(guī)定了教師應當享有的六項權利。從民法角度來看，既然是聘任合同，雙方地位平等，教師應當有自主選擇的權利。但是在教師強制交流的情況下，教師的自主選擇權越來越受到限制。

教師的身份定位受到挑戰(zhàn)。教師與公辦學校的關系是復雜的，雖然人事關系在未來一定時期內(nèi)還會存在，但未來的發(fā)展趨勢是建立教師與學校的勞動合同關系。在強制交流背景下，這種身份定位受到一定的影響。日本的《國家公務員法》《教育公務員特例法》規(guī)定，中小學教師為公務員，中小學教師的定期流動屬于公務員的人事流動范疇。同時又有專門的法律法規(guī)，對教師流動的年限、流動的待遇等作出規(guī)定，各級政府在相關政策和制度上保持一致。目前，我國將教師納入公務員管理的呼聲一直很高，教師流動的困難和部分地區(qū)對教師流動的強制，使得將教師納入公務員管理的倡議又有了新的依據(jù)。

四、提醒與建議

交流教師是為解決教育公平與教育資源均衡問題，在政府的主導下出現(xiàn)的新現(xiàn)象。從法律定位來看，交流教師受聘于派出學校，與派出學校建立勞動合同關系或人事關系，為其他學校提供教學服務，其權利義務由派出學校與工作學校協(xié)商確定。但是我們也應該看到，教師到農(nóng)村學?；蛘弑∪鯇W校交流，在部分地區(qū)具有強制性，這種強制性在一定程度上又影響了學校與教師的關系，對學校用人自主權、教師的自主選擇權形成了一定的沖擊，并可能會引發(fā)糾紛。最好的方法是規(guī)范教師待遇問題，統(tǒng)一規(guī)定教師的工資、福利等，利用經(jīng)濟杠桿、職稱政策杠桿等引導教師合理流動。

（責 編 子 君）