曹利娜

摘要：財政部門在社會保障資金的管控中發(fā)揮著重要的作用。目前，社會保障資金的管控中還存在著一些問題，主要有社會保障資金不足、社會保障資金使用不透明、社會保障資金保值增值困難、社會保險費未真正做到收支兩條線管理以及地區(qū)社會保障水平不均等。為了進一步強化社會保障資金的管理與控制工作，應該充分了解、分析上述問題及難點，并采取針對性的措施，做好社會保障資金的籌集與保值增值工作，探尋合適的社會保障資金管理模式并加大財政轉移支付力度。

關鍵詞：財政；社會保障資金；難點

中圖分類號：D632.1；F812.2文獻標志碼:A文章編號：1673-291X（2012）20-0140-02

社會保障資金的管控內容涵蓋了各類社會保障資金的所有運動環(huán)節(jié)與過程，也就是包括從社會保障資金的籌集到社會保障資金的使用再到社會保障資金的投資與結余等。建立健全社會保障制度，完善社會保障資金管理，為社會公眾提供適應我國發(fā)展狀況的社會保障，不僅是構建社會主義和諧社會的基礎，也是促進我國市場經濟進一步發(fā)展的重要保證。從理論上來講，社會保障資金的籌集與使用是我國國民收入初次分配與二次分配的重要途徑，所以說，社會保障資金管控是財政的一項重要職能。從實踐上來講，一個國家的社會保障工作如果出現(xiàn)支付困難，國家財政肯定要承擔最后的支付責任。所以說，財政必須加強對社會保障資金的管理與控制?；诖耍疚膹呢斦嵌确治錾鐣Ｕ腺Y金管控中的難點，并針對性地提出進一步加強社會保障資金管控的對策。

一、當前社會保障資金管控中存在的問題

（一）社會保障資金不足，個人空賬現(xiàn)象嚴重

自1995年之后，我國的養(yǎng)老保險逐漸由現(xiàn)收現(xiàn)付方式轉向統(tǒng)賬結合方式。在這個過程中，因為事先沒有對轉化成本做出明晰的度量，為了保證養(yǎng)老保險金能夠足額、按時地發(fā)放，所以把發(fā)放的養(yǎng)老保險金實際打入了員工個人的賬戶中去，導致員工個人賬戶的資金常常被用于補充社會統(tǒng)籌的資金，從而造成員工個人賬戶空賬運轉的問題。同時還要支付個人空賬賬戶的利息，導致社會統(tǒng)籌的資金和個人賬戶由于統(tǒng)賬結合出現(xiàn)職責不清晰，最終致使社會統(tǒng)籌資金賬戶從個人資金賬戶中透支。因此，可以說，我國社會保障資金個人賬戶從初期就形成了嚴重的“空賬”問題，而且隨著時間的推移逐漸增加，最終形成了一個很大的規(guī)模。據(jù)東方早報資料顯示，截至2010年末，我國社會保障資金個人賬戶的記賬金額達到1.9萬億元，其中，實有金額為2 039億元，所以說有1.7萬億元的空賬存在。世界銀行更是公布了一份預測報告，指出“按照當今的模式與制度，到2075年，中國養(yǎng)老保險資金個人賬戶的空賬將達到9.15萬億元。”

（二）社會保障資金使用不透明，資金占用問題嚴重

對社會公眾來說，社會保障資金的使用是一項備受關注的問題，依據(jù)國務院的有關要求，下崗職工的養(yǎng)老保險金、生活補貼資金、失業(yè)保險金的發(fā)放、領取等各項社會保障資金的管理都應該透明化、公開化，但是，從現(xiàn)實狀況來看，社會公眾普遍對社會保障資金的收支適用了解不多。盡管國務院很早就明確規(guī)定“社會保障資金實施?？顚Ｓ脤ｍ梼Υ娴闹贫龋魏螁挝慌c個人都無權擅自使用”，但是，在社會保障資金的籌集、運營與管理等過程中存在不公開、不透明的問題，地方政府與有關部門非法套取、占用與挪用社會保障資金的現(xiàn)象時常發(fā)生，甚至一些資金管理者將社會保障資金用于賭博。較為經典的案例是上海社會保障資金案，牽涉到高達34.5億元社保資金相似的案例還有很多，社會保障資金的管控存在很大的進步空間，必須予以高度重視。

（三）社會保障資金投資方式單一，保值增值困難

我國社會保障資金的管理控制把資金安全性放在首要位置，再加上我國資本市場不健全、金融工具不完善等因素的制約，社會保障資金的投資方式較為單一，除了留存保障正常開支的資金以外，其余的部分都用于購買國債或是存入固定的銀行之中。近年來，隨著銀行存款利率與國債利率的持續(xù)下降，社會保障資金的收益率持續(xù)下降，社會保障資金的投資效益愈來愈差，再考慮到當前的通貨膨脹因素，可以說，社會保障資金的保值都很困難，更不用說增值了。

（四）社會保險費管理不規(guī)范，未實現(xiàn)收支兩條線管理

依據(jù)國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》的有關規(guī)定，“我國社會保險費的征繳、檢查、監(jiān)督與管控工作統(tǒng)一由國務院勞動保障行政部門主管；繳費單位應當每月向社會保障經辦部門申報應該繳納的金額?！睏l例也對社會保險費的征收部門做了規(guī)定，統(tǒng)一由省、自治區(qū)與直轄市的人民政府負責，也可以由稅務機關或是社會保障經辦部門征收。所以說，按照條例規(guī)定，社會保險費的征收由社保機構負責，繳入財政專戶之后，社會保險費的發(fā)放也由社保機構主管，這導致社會保險費的管理并未真正實現(xiàn)收支兩條線管理。

（五）地區(qū)社會保障水平不均，轉移支付力度不夠

我國各個地區(qū)的經濟發(fā)展水平參差不齊，地區(qū)社會保障水平也不均衡。當前，我國社會保障制度已經覆蓋國有企業(yè)、三資企業(yè)、集體企業(yè)以及個體工商戶，但是，對非公企業(yè)參與社會保障的強制力度不夠，那么企業(yè)往往考慮到參保成本與回報率的問題而不去主動參保。同時，受傳統(tǒng)觀念的影響，個體工商戶與自由職業(yè)人員的參保意識不高，占據(jù)中國大多數(shù)人口的農民，權益理應受到保障，但是因為行業(yè)有別、城鄉(xiāng)割據(jù)、身份限制以及統(tǒng)籌層次較低等，導致社會保障制度在實際執(zhí)行的過程中有較大差別，制約著社會保障范圍的進一步擴大。依據(jù)瓦格納法則，隨著國民人均收入的逐漸提高，公共支出的金額也會增加。因此，要提升社會社會保障水平，就應該提高公共財政的支付能力，要實現(xiàn)各地區(qū)社會保障的均衡發(fā)展，就應該增加財政轉移支付的能力，增加對落后地區(qū)的財政轉移，特別是對社會保障的轉移支付。

二、加強社會保障資金管控的思考

（一）拓展社會保障資金籌集渠道

近年來，我國財政在經濟建設方面的支出較多，這是我國經濟發(fā)展的客觀要求，同時，也有一個值得重視的問題，那就是我國目前的貧富差距也到了必須要解決的階段，因而，作為促進社會公平的重要力量，社會保障資金應當充分發(fā)揮作用。我國的社會保障資金逐年增加，已經超越了國內生產總值的增長速度，但是，社會保障資金覆蓋的范圍依然比較窄，要想進一步擴大社會保障資金的覆蓋范圍。就必須拓展社會保障資金的籌集渠道，進而增加社會保障資金的支付力度。

拓展社會保障資金的籌集渠道，一方面，應當把許多的預算外資金歸入財政收入，目前，我國財政收入中存在著規(guī)模較大的預算外資金，這些資金的支付與管理十分重要，倘若運用不恰當，就會導致尋租腐敗，因而，必須盡快健全公共財政機制，將這些預算外資金歸入財政體系。另一方面，應當創(chuàng)新與改革社會保障資金的籌集，例如，目前，發(fā)行社會保障資金彩票，減少持有的國有股份等。但是，征繳社會保障稅費的方法仍然不妥，這是因為稅負過重對創(chuàng)造就業(yè)機會、引進外資有消極影響。

（二）確保社會保障資金保值增值

社會保障資金是群眾的養(yǎng)命錢與活命錢，資金的安全性與保值增值是直接關系到社會的和諧與穩(wěn)定的大事?？紤]到我國財政在保證社會保障資金安全性與保值增值上的優(yōu)勢，必須將社會保障資金歸入財政預算管理，社會保障資金的保值增值任務也必須統(tǒng)一由財政部門負責。在資金保值增值的實際操作上，應當堅持下面幾個原則：首先，不能把全部的社會保障資金都支付出去，必須留存適量的資金，以進行日常支付或是應對可能發(fā)生的意外支付事件；其次，資金的投資必須將安全性放在首要位置，嚴防風險，同時，應該盡可能的促進資金增值速度大于通貨膨脹速度；最后，合理配置國債、銀行存款以及其他投資的比例，以保證日常支付和投資回收期的有效融合。

促進社會保障資金的保值增值，一方面，可以利用財政專戶，按照個人儲蓄存款的利率存入銀行計息；另一方面，在留存一定的以供日常支付的資金以外，將剩余資金用于購買國債與政府債券，在日后社會保障體制改革完成、運營良好的基礎上，再嘗試其他風險相對較小的投資項目。

（三）探尋社會保障資金管理方式

當前，社會保障資金的管理方式有3種，集中管理、分散管理與相對集中管理。我國應當充分結合實際情況進行選擇，從長遠效益來看，我國應當選擇的社會保障資金管理方式是相對集中管理。相對集中管理方式是按照統(tǒng)一賬戶制度的特性，在確保資金的經營管理權與行政管理權、負債管理權與資產管理權、個人賬戶資產管理權與統(tǒng)籌賬戶資產管理權、監(jiān)督權相分離的前提下，把上述管理權力分別交由不同的機構或是部門，以構建一個各負其責、各司其職、權利分離的管理模式。

以社會保障資金中的養(yǎng)老保險金管理來看，相對集中管理方式符合我國養(yǎng)老保險金的基本管理要求，我國的養(yǎng)老保險金實施的是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的方式。從財務管理制度來看，相對集中管理方式是基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制度的結合；從產權所屬關系來看，相對集中管理方式是私人賬戶與公共賬戶與的結合。相對集中資金管理方式，一方面將統(tǒng)籌賬戶的資金交給社保資金專門管理機構運作，另一方面把個人賬戶資金交給基金理財公司運作，在分散風險的前提下實現(xiàn)資金的保值增值。

（四）加大財政轉移支付力度

加大財政轉移支付力度，首先，應當提升社會保障資金的統(tǒng)籌層次，這是國務院有關決定中提到的要求，統(tǒng)籌層次的提升能夠促進統(tǒng)籌調劑。本文主要考慮政府所應承擔的責任，因而，社會保障資金應該實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社保資金的全國統(tǒng)籌能夠進一步促進收入分配的均衡，社會統(tǒng)籌基礎上的養(yǎng)老保險金考慮更多的是公平問題，我國應當設置主要用于解決激勵與效率問題的個人賬戶；其次，中央政府為地方政府支付的社會保障資金主要是為了實現(xiàn)國家宏觀層次的公平，但是，單純依靠中央政府的轉移支付只會增加中央政府的財政負擔，這是不現(xiàn)實的。所以，社會保障水平的提升必須依靠地方政府，通過保證就業(yè)來提高人均收入。

隨著我國社會主義和諧社會的建設與社會經濟的發(fā)展、進步，尤其是在當今經濟危機的宏觀大環(huán)境下，強化社會保障資金的管控更加凸顯了迫切性與必要性。我們應當充分了解社會保障資金管控工作中的問題和難點，從財政角度出發(fā)，運用針對性的措施進一步加強對社會保障資金的管控。

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