姜國(guó)棟

《朱镕基講話實(shí)錄》收錄了這樣一句話：“我們一定要奮發(fā)圖強(qiáng)，勵(lì)精圖治，把我們的政府建設(shè)成一個(gè)廉潔的、高效的、廉價(jià)的政府。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中講過(guò)‘廉價(jià)政府這個(gè)詞，實(shí)際上就是指一個(gè)精簡(jiǎn)的、成本很低的、不浪費(fèi)人民血汗的政府。”由此想到，溫家寶總理曾不止一次地在《政府工作報(bào)告》中提出，“政府自身建設(shè)存在一些問(wèn)題”，“公務(wù)消費(fèi)不規(guī)范，奢侈浪費(fèi)，行政成本高”等等。他強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在，不少地方、部門(mén)和單位講排場(chǎng)比闊氣，花錢(qián)大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行，群眾反映強(qiáng)烈。溫總理的這段講話切中時(shí)弊，字字千鈞。

回顧我國(guó)的實(shí)踐，黨的十六大就提出了“深化行政管理體制改革”的任務(wù)，并在政府管理中引入了績(jī)效理念。十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出：“要改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系?！笨梢?jiàn)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，已成為深化行政管理體制改革、促進(jìn)公共財(cái)政體制改革和推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2009年，財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，指導(dǎo)各地方財(cái)政部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。胡錦濤總書(shū)記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)也指出，要把改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推向前進(jìn)，就必須深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系，提高財(cái)政管理績(jī)效。

近年來(lái)，市人大常委會(huì)不斷創(chuàng)新工作思路，將預(yù)算審查監(jiān)督工作向縱向延伸，將工作重點(diǎn)逐步由監(jiān)督政府“分好錢(qián)”向“分好錢(qián)”與“花好錢(qián)”并重轉(zhuǎn)變。常委會(huì)預(yù)算工委在前兩年連續(xù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，2011年繼續(xù)對(duì)本市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)政策落實(shí)情況開(kāi)展了跟蹤監(jiān)督。市十三屆人大常委會(huì)第七十三次主任會(huì)議專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了有關(guān)情況匯報(bào)。

連續(xù)三年跟蹤監(jiān)督

市人大常委會(huì)預(yù)算工委一直高度關(guān)注本市預(yù)算績(jī)效管理工作，從2009年開(kāi)始就在不同場(chǎng)合與政府有關(guān)部門(mén)溝通推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相關(guān)事宜。2010年，委員會(huì)對(duì)市農(nóng)委、市科委、市衛(wèi)生局等3個(gè)部門(mén)中的4個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行監(jiān)督調(diào)研，并組織開(kāi)展了“關(guān)于推動(dòng)本市績(jī)效預(yù)算的若干問(wèn)題思考”的課題調(diào)研，推動(dòng)政府制定出臺(tái)了《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)【2011】1號(hào)），市財(cái)政部門(mén)還成立專(zhuān)門(mén)處室負(fù)責(zé)相關(guān)工作。2011年，委員會(huì)繼續(xù)以財(cái)政支出相關(guān)政策落實(shí)為情況切入點(diǎn)，跟蹤監(jiān)督并推進(jìn)。

從調(diào)研的情況來(lái)看，本市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作正在有序推進(jìn)。一是相關(guān)制度逐步完善。相繼出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法〉的實(shí)施意見(jiàn)》、《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)聘用第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)聘用評(píng)審專(zhuān)家管理暫行辦法》等配套文件。二是工作機(jī)制逐步建立。初步建立了以部門(mén)職責(zé)分工為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制。三是試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。選擇了35個(gè)與民生關(guān)系密切、社會(huì)關(guān)注度高、資金規(guī)模較大的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。四是結(jié)果運(yùn)用逐步推進(jìn)。在2012年部門(mén)預(yù)算編報(bào)時(shí)選擇部分專(zhuān)項(xiàng)資金試編績(jī)效目標(biāo)，并在財(cái)政部門(mén)明確了評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的職責(zé)分工和工作流程。

起步之時(shí)步履“蹣跚”

但調(diào)研也顯示，本市的預(yù)算績(jī)效管理工作只是剛剛起步，還存在不少的問(wèn)題和不足。例如，績(jī)效理念尚未全面樹(shù)立。績(jī)效理念尚沒(méi)有貫穿于財(cái)政管理全過(guò)程。編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有設(shè)立或設(shè)立不明確，資金分配和使用責(zé)任落實(shí)不到位；預(yù)算執(zhí)行中，缺乏對(duì)項(xiàng)目完成進(jìn)度的績(jī)效監(jiān)控；績(jī)效管理局限于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，沒(méi)有全過(guò)程、全方位展開(kāi)。又如，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍有待擴(kuò)大。2011年，本市試行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目35個(gè)，資金量近100億元，項(xiàng)目量偏少且范圍偏窄，與本市市級(jí)近1300億元的財(cái)政支出相比仍然偏小，與財(cái)政部要求建立覆蓋所有財(cái)政性資金的績(jī)效預(yù)算管理體系還有不小差距。再如，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制尚處起步階段。目前，大部分政府部門(mén)開(kāi)展的評(píng)價(jià)主要側(cè)重考察單一項(xiàng)目執(zhí)行管理的規(guī)范性，績(jī)效評(píng)價(jià)更像是項(xiàng)目總結(jié)驗(yàn)收，難以有效促進(jìn)部門(mén)整體管理水平提升?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、合理配置資源、提高資金使用效益等目標(biāo)尚沒(méi)有充分結(jié)合起來(lái)。

打造“廉價(jià)”政府需“三移”

針對(duì)這些問(wèn)題，常委會(huì)預(yù)算工委在調(diào)研后認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)本市的預(yù)算績(jī)效管理工作，需要做到“三移”。

關(guān)口要“前移”，即預(yù)算績(jī)效管理工作的關(guān)口要“前移”。目前，本市預(yù)算績(jī)效管理的重心還主要側(cè)重于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，把重點(diǎn)放在財(cái)政支出后的評(píng)價(jià)。然而，事先目標(biāo)不明確，往往導(dǎo)致事后評(píng)價(jià)缺乏說(shuō)服力和約束力。因此，應(yīng)當(dāng)把工作的關(guān)口前移，從現(xiàn)在的“執(zhí)行后”前移到“預(yù)算目標(biāo)編制時(shí)”，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算績(jī)效管理模式，將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。

范圍要“平移”，即納入預(yù)算績(jī)效管理的范圍要“平移”。2011年，本市試行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目35個(gè)，資金量近100億元，無(wú)論是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的數(shù)量還是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的資金量仍然偏小偏少。因此，應(yīng)該把管理的范圍平移。首先，要擴(kuò)大財(cái)政項(xiàng)目支出的覆蓋面，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋；隨后，要將評(píng)價(jià)擴(kuò)大到基本支出，通過(guò)對(duì)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)支出和基本支出的綜合考量，更全面地評(píng)價(jià)部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效狀況；將來(lái)可能還要和部門(mén)資產(chǎn)管理等工作相銜接，從而，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政部要求的建立覆蓋所有財(cái)政性資金的績(jī)效預(yù)算管理體系。

重心要“下移”，即績(jī)效評(píng)價(jià)主體的重心要“下移”?？?jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性要求非常高的工作。目前，本市35個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目都是由市財(cái)政局為主開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。如果要實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政性資金全覆蓋，就要發(fā)揮預(yù)算主管部門(mén)，甚至是各預(yù)算單位的作用。一方面，各預(yù)算單位是行業(yè)或業(yè)務(wù)的主管部門(mén)，更熟悉行業(yè)或?qū)I(yè)情況；另一方面，將工作量分散出去，化整為零，也具有可操作性。因此，應(yīng)該將評(píng)價(jià)主體的重心下移，由“市財(cái)政局為主”開(kāi)展評(píng)價(jià)，逐步轉(zhuǎn)變成“由各預(yù)算主管部門(mén)、各預(yù)算單位為主”開(kāi)展評(píng)價(jià)。財(cái)政部門(mén)要更多地承擔(dān)起指導(dǎo)和監(jiān)管的責(zé)任，從而確保本市績(jī)效預(yù)算管理工作有序推進(jìn)。