戴麗華

一、問題提出

中國(guó)正處于十二五改革的初期。針對(duì)“十二五”開展的背景，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林指出：當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展的階段性特征，主要反映在消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代、公共產(chǎn)品短缺時(shí)代、人的自身發(fā)展時(shí)代。為什么要實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為什么提出第二次轉(zhuǎn)型與改革，為什么說“十二五”處于歷史性轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵五年？重點(diǎn)就在于時(shí)代背景發(fā)生了重大變化。如何改善公共產(chǎn)品的短缺問題關(guān)系到十二五改革的成敗與否。因此，在這樣的大背景下，中國(guó)政府亟需把重點(diǎn)從拉動(dòng)消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變到破解公共產(chǎn)品的供給困境上，以釋放公共產(chǎn)品短缺帶來的社會(huì)需求。

二、職能缺陷

從政府職能的角度看，公共產(chǎn)品的短缺主要是由于當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的滯后所致。政府的既有職能雖然在一定的歷史時(shí)期內(nèi)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到過積極的推動(dòng)作用，但隨著時(shí)代的變遷，中國(guó)社會(huì)的改革與轉(zhuǎn)型，國(guó)際環(huán)境的日新月異和理論基礎(chǔ)的完善與發(fā)展，政府在公共產(chǎn)品供給中的職能逐漸顯露出種種弊端與缺陷，現(xiàn)歸納總結(jié)其中主要的三點(diǎn)如下：

（一）公共產(chǎn)品供給的手段以管制為主

長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)主要采取管制的方式?？梢哉f在公共產(chǎn)品領(lǐng)域始終充斥著“計(jì)劃”的色彩。對(duì)于純粹的公共產(chǎn)品例如國(guó)防、傳染疾病的防治等，政府獨(dú)自擔(dān)任了制定規(guī)則、生產(chǎn)和提供的多重角色，其產(chǎn)品的質(zhì)與量幾乎完全取決于政府投入的多少。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品例如高等教育等，政府在承擔(dān)部分成本的同時(shí)向社會(huì)收取一定費(fèi)用，而收取費(fèi)用的多少本身亦由政府決定，即政府的價(jià)格管制。由此可見，政府對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供具有壟斷的權(quán)利，規(guī)避了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。施行這樣的手段固然具有一定的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)意義，然而其弊端也顯而易見，主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是，政府管制導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給價(jià)格高昂；二是，政府管制引發(fā)公共產(chǎn)品的供給效率低下；三是，政府管制不利于公共產(chǎn)品領(lǐng)域的革新。

（二）公共產(chǎn)品供給的模式以補(bǔ)救為主

所謂“補(bǔ)救”指的是：公共產(chǎn)品以事后供給為主，即公共產(chǎn)品的短缺引發(fā)了廣泛的公民需求或經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題后，政府才著手規(guī)劃新公共產(chǎn)品的供給，以彌補(bǔ)業(yè)已形成的損失。當(dāng)代中國(guó)政府的公共產(chǎn)品供給的模式主要以事后供給——補(bǔ)救為主，很少采取積極主動(dòng)的姿態(tài)調(diào)查評(píng)估公民需求和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，從而事先供給公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變公民的需求結(jié)構(gòu)。我國(guó)公共產(chǎn)品供給的補(bǔ)救模式已體現(xiàn)出諸多弊端，例如供給成本高昂，對(duì)社會(huì)問題的反應(yīng)滯后，公民需求的滿意度低等。

（三）公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)全面而分散

公共產(chǎn)品的供給水平是衡量一個(gè)社會(huì)發(fā)展程度高低的重要指標(biāo)之一。改革開放以后，我國(guó)政府才開始逐步意識(shí)到公共產(chǎn)品供給對(duì)國(guó)家建設(shè)與社會(huì)進(jìn)步的重要性，但正確的指導(dǎo)思想與合理目標(biāo)的形成仍需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間。

當(dāng)前我國(guó)許多地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給仍抱有一種求全責(zé)備的心理，盲目追求“大”、“多”、“全”。雖然地方政府希望提供更全面充沛的公共產(chǎn)品來滿足民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是過分追求這一點(diǎn)必將導(dǎo)致公共產(chǎn)品全面而分散、量多而質(zhì)劣的缺陷；導(dǎo)致“千城一面”，地方特色不突出，地方優(yōu)勢(shì)難發(fā)揮的弊端；引發(fā)資金使用效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重等后果。

三、對(duì)策建議

在公共產(chǎn)品短缺的時(shí)代背景下，為了更好地實(shí)現(xiàn)十二五期間的改革目標(biāo)，有必要針對(duì)上述現(xiàn)狀與問題從公共產(chǎn)品供給的手段、模式與目標(biāo)三方面為當(dāng)代中國(guó)政府的職能完善與轉(zhuǎn)變提出相應(yīng)對(duì)策建議：

（一）公共產(chǎn)品的供給應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)而非單純管制

公共部門中競(jìng)爭(zhēng)的好處主要體現(xiàn)在以下四方面：一是，競(jìng)爭(zhēng)最明顯的好處是提高效率：即投入少產(chǎn)出多；二是，競(jìng)爭(zhēng)迫使公營(yíng)的壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)；三是，競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷扼殺革新；四是競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣。因此，采用競(jìng)爭(zhēng)方式提供公共產(chǎn)品時(shí)，有利于提高產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，同時(shí)保障公共產(chǎn)品更符合公民需求，資源配置進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）公共產(chǎn)品的供給應(yīng)注重預(yù)防而非補(bǔ)救

在公共產(chǎn)品的供給中注重預(yù)防，有利于減少政府對(duì)社會(huì)問題的反應(yīng)時(shí)間，降低問題引發(fā)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本并且更好地滿足公民的物質(zhì)文化需求。

采取預(yù)防的模式供給公共產(chǎn)品可以主要從以下三方面入手：

一是，定期調(diào)查統(tǒng)計(jì)公民的社會(huì)生活現(xiàn)狀，合理評(píng)估公民需求。政府應(yīng)以積極主動(dòng)的姿態(tài)，定期在不同地區(qū)開展抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，了解不同階層公民的生存現(xiàn)狀、生活問題，評(píng)估公民需求和公共產(chǎn)品的匱乏。

二是，根據(jù)公民需求的評(píng)估，適度整改、翻新低效的或損毀的公共產(chǎn)品?；诠裥枨蟮脑u(píng)估，政府可遵循具體問題具體分析的原則，采取不同方式解決問題——對(duì)于資源配置不當(dāng)，使用效率低下，且無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民需求變化的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)及時(shí)整改或拆除；對(duì)于需求量較大但出現(xiàn)損毀現(xiàn)象的公共產(chǎn)品應(yīng)盡快翻修并定期維護(hù)，以保障其價(jià)值最大限度的發(fā)揮。

三是，根據(jù)公民需求的評(píng)估，采取試點(diǎn)方式，逐步新增公共產(chǎn)品。基于公民需求的評(píng)估，政府可適當(dāng)新增無法通過整改或翻新方式獲取的公共產(chǎn)品。

（三）公共產(chǎn)品的供給應(yīng)突出地方特色而非全面全能

公共產(chǎn)品的供給不應(yīng)刻意追求“大”、“多”、“全”，而應(yīng)與地區(qū)的地理位置、資源條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口狀況、公民需求和發(fā)展方向等相結(jié)合，做到“三要”：要突出地方特色與地方優(yōu)勢(shì)；要集中利用財(cái)政資源，避免資金浪費(fèi)；要采取監(jiān)管和績(jī)效考核等方式，防止公共產(chǎn)品走入“面子工程”、“形象工程”的歧途。

（作者單位：中技國(guó)際工程有限公司）