王雍君

公民需要大聲地設(shè)問：他們的錢包會安全嗎？公款會得到妥善管理嗎？新《預(yù)算法》能實現(xiàn)他們長久以來的期待嗎

自1995年開始實施的現(xiàn)行《預(yù)算法》已有18年沒有修訂了。在此期間，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了政府財政收支的更快增長，以致五級政府的財政身價（公共支出規(guī)模）暴漲了40多倍，財政上的“窮政府”變成名副其實的“富政府”。但許多公民注意到，政府管好納稅人錢包的能力，與其獲取收入和開支公款的能力很不相稱。各種形式的浪費(fèi)性支出行為，挪用和濫用公款，濫設(shè)公共賬戶（包括“小金庫”和“財政專戶”）處置公款，利用撥款的權(quán)力謀私，以及基于部門利益制定與解釋法律法規(guī)的現(xiàn)象，都不同程度地存在。為此，公民通過各種方式表達(dá)對公款管理的不信任和質(zhì)疑，包括要求公開“三公消費(fèi)”等敏感信息。但時至今日，透明度的范圍和程度依然相當(dāng)有限。

種種跡象表明，現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能為安全和妥善管理納稅人錢包提供可靠的保障。公民期待一部更好的《預(yù)算法》來保護(hù)公款的安全并確保其得到妥善管理。推論起來，全體公民的核心利益大概莫過于“錢包”的安全與妥善管理。這在政治上同樣具有持久的重要性，因為關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政合法性，也與各級政府的施政能力密切相關(guān)。

這一切都高度依賴于三道關(guān)鍵的公共財政防火墻機(jī)制，能否被牢固地嵌入新《預(yù)算法》中。修訂涉及許多條款，鑒于超出想象的復(fù)雜性，瑕疵在所難免。但無論如何，新《預(yù)算法》的靈魂和基石必須清晰而牢固，這就是必須有相關(guān)條款來強(qiáng)有力地支持防火墻機(jī)制的設(shè)計。在我看來，其他方面相對來說沒那么重要，但防火墻問題非同小可。如果這些機(jī)制的漏洞太大，必定造成反復(fù)出現(xiàn)的重大負(fù)面后果，因此絕不可掉以輕心。

第一道是立法機(jī)關(guān)代表公民對行政部門獲取收入和開支公款的法定授權(quán)。這是最根本的東西。很多人不清楚，在公共財政領(lǐng)域，公民的基本知情權(quán)首先是通過法定授權(quán)確立的。人類社會發(fā)展到今天，全世界的公民在了解他們?yōu)楹螒?yīng)該向政府繳款或納稅，以及政府是否將公款用于法定目的和意圖方面，應(yīng)該享有大致相同的權(quán)力，中國公民當(dāng)然不應(yīng)例外。預(yù)算授權(quán)還是約束預(yù)算過程中過度行政裁量、避免公款濫用的利器。對立法機(jī)關(guān)和公民而言，法定授權(quán)原則和程序的確立意味著：“所有公款的來源、使用和處置，我們不僅知道了，而且經(jīng)過了審查和批準(zhǔn)，我們有能力全程追蹤和監(jiān)控?！?/p>

第二道防火墻是針對國庫單一賬戶（TSA）的“兩個直達(dá)”。TSA設(shè)于央行，相當(dāng)于每級政府在央行中都只有唯一的一本“財政存折”，所有公款都存放在這個賬戶，并唯一地經(jīng)由這個賬戶流進(jìn)流出。兩個核心元素是：所有繳款人對政府所有財政繳款都直達(dá)TSA，所有公款都經(jīng)由TSA流向政府的供應(yīng)商或收款人。為此，除非經(jīng)國庫授權(quán)或法律另有規(guī)定，否則不得在商業(yè)銀行開戶賬戶處置公款。對立法機(jī)關(guān)和公民而言，針對TSA的兩個直達(dá)意味著：“納稅人的錢全部放在央行的一本‘存折里，這樣最安全也最容易監(jiān)管，透明度也最高”。

第三道防火墻是公款的收付應(yīng)處在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控之下。在實務(wù)上，這要求國庫部門（現(xiàn)行體制中包括財政國庫和央行國庫）定期（最好按月、按旬或按周）向立法機(jī)關(guān)報告TSA和其他賬戶上的資金流入或流出情況。對立法機(jī)關(guān)和公民而言，這一機(jī)制意味著：“我們知道并且掌管著納稅人錢包中的資金流進(jìn)與流出。”

仔細(xì)解讀《預(yù)算法》修正草案不難發(fā)現(xiàn)，距離嵌入以上三道關(guān)鍵防火墻機(jī)制仍有相當(dāng)距離。許多相關(guān)條款構(gòu)造的規(guī)則、程序和機(jī)制，對于防火墻機(jī)制而言非常不充分，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至不協(xié)調(diào)、不一致，有些直接或間接相抵觸。在這種情況下，公民需要大聲地設(shè)問：他們的錢包會安全嗎？公款會得到妥善管理嗎？新《預(yù)算法》能實現(xiàn)他們長久以來的期待嗎？

（作者為中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任、教授）