李愛芬

【摘 要】 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）強調(diào)了政府對教育經(jīng)費的監(jiān)管。文章闡述了政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的現(xiàn)實意義，論證了政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的理論依據(jù)，研究了《綱要》發(fā)布后政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的新舉措，如設(shè)立教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心；《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中增設(shè)了“財務(wù)監(jiān)督”一章；即將出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等。

【關(guān)鍵詞】 政府； 教育經(jīng)費； 監(jiān)管

一、政府對教育經(jīng)費監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實意義

（一）教育經(jīng)費達到GDP4%后應(yīng)加強對教育經(jīng)費的監(jiān)管

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條強調(diào)指出：“加強經(jīng)費使用監(jiān)督，強化重大建設(shè)項目和經(jīng)費使用全過程的審計，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效?！?/p>

2011年6月29日，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》第四條第二款規(guī)定：“……四是要加強財務(wù)監(jiān)督和績效評價。進一步完善財務(wù)監(jiān)督制度，強化重大項目經(jīng)費的全過程審計，建立健全教育經(jīng)費績效評價制度?！?/p>

2011年7月6日，劉延?xùn)|在全國教育投入和管理工作電視電話會議上指出：“要全面推行教育經(jīng)費科學(xué)化、精細化管理，建立健全教育經(jīng)費監(jiān)管機制，加強教育經(jīng)費使用績效考核，不斷提高教育經(jīng)費管理水平和使用效益。”

2012年1月6日，劉延?xùn)|在2012年全國教育工作會議上的講話中又強調(diào)指出：“盡快設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，加強教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心建設(shè)?！贫ǜ骷壐黝悓W(xué)校財務(wù)公開制度，使經(jīng)費使用始終處于社會監(jiān)督之下，在陽光下運行?！?/p>

2011年12月30日，教育部部長袁貴仁就國務(wù)院關(guān)于實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》工作情況的報告回答委員們詢問時表示，國家將設(shè)立專門的教育經(jīng)費監(jiān)管中心，使對經(jīng)費的使用、管理、監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十六條規(guī)定：“2012年達到4%，”這是政府的責(zé)任；第五十八條的標(biāo)題是“加強經(jīng)費管理，”這是學(xué)校的責(zé)任。2012年是財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例將達到4%的一年，對于教育主管部門將工作的重心放在經(jīng)費使用的安全和效益上是非常適時的。近兩年來，黨中央和國務(wù)院如此重視“監(jiān)管教育經(jīng)費”，專門成立“教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心”，表明了政府監(jiān)管教育經(jīng)費的必要性和重要性，同時，也表明了研究政府監(jiān)管教育經(jīng)費具有明顯的現(xiàn)實意義和重大的理論價值。

（二）加強對教育經(jīng)費監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實意義

1.對建設(shè)節(jié)約型學(xué)校具有重要的現(xiàn)實意義

黨和政府曾多次強調(diào)“建設(shè)節(jié)約型校園”和“建設(shè)節(jié)約型學(xué)校”，這次《綱要》在第五十八條中又一次指出：“堅持勤儉辦學(xué)，嚴(yán)禁鋪張浪費，建設(shè)節(jié)約型學(xué)校?！彪m然今年教育經(jīng)費達到GDP的4%后教育經(jīng)費有較大的投入，但我國是發(fā)展中國家，財力不是很充足，必須將有限的教育經(jīng)費用在刀刃上，但現(xiàn)在相當(dāng)多的學(xué)校新學(xué)區(qū)建設(shè)貪大求洋、“三公消費”浪費嚴(yán)重。因此，加強教育經(jīng)費監(jiān)管對建設(shè)節(jié)約型學(xué)校具有重要的現(xiàn)實意義。

2.對促進高等教育內(nèi)涵發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義

“大學(xué)者非大樓矣，乃大師矣。”目前高校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)存在問題，某省2010年專門下發(fā)了優(yōu)化高校支出結(jié)構(gòu)、加強內(nèi)涵建設(shè)的文件，要求高校內(nèi)涵建設(shè)比例本科院校不低于25%，高職高專院校不低于20%。但從2011年54所省屬高校（本科院校30所，高職院校24所）統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)來看，超過25%的本科院校僅有6所；高職院校平均占比11.57%，超過20%高職院校僅有2所。教育部、財政部曾頒布了《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》和《關(guān)于實施高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃》等文件，但不少學(xué)校仍搞面子工程，不在提高教育質(zhì)量、提升創(chuàng)新能力上下功夫。因此，加強教育經(jīng)費監(jiān)管對促進高等教育內(nèi)涵發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

3.對高校防范財務(wù)風(fēng)險、促進高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義

高校財務(wù)的可持續(xù)發(fā)展影響高?？沙掷m(xù)發(fā)展，高校財務(wù)風(fēng)險影響高校財務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。目前相當(dāng)多的高校盲目擴張、債務(wù)累累；一些高校招生達不到規(guī)模，資金緊缺，這些已構(gòu)成高校潛在的財務(wù)風(fēng)險。因此，加強教育經(jīng)費監(jiān)管對高校防范財務(wù)風(fēng)險、促進高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們，社會資源（又稱社會產(chǎn)品）從消費角度劃分，可以分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品?；A(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由財政全額撥款，故稱為義務(wù)教育；準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府公共財政撥款為主、以市場調(diào)節(jié)為輔的資源配置機制，故稱為非義務(wù)教育。政府的公共財政撥款決定了政府對教育經(jīng)費的監(jiān)管地位。學(xué)校雖然是面向社會自主辦學(xué)的法人實體，但由于學(xué)校的資金主要來自政府的公共財政撥款，因此，學(xué)校對這些資金只具有經(jīng)營權(quán)，不具有所有權(quán)，政府的財政部門和教育部門對公辦學(xué)校的經(jīng)費使用具有控制權(quán)。這就是政府要求公辦學(xué)校實行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等制度的理由；這也是政府對公辦學(xué)校經(jīng)費實行監(jiān)管的理由。所以，公共產(chǎn)品理論是教育經(jīng)費監(jiān)管的理論依據(jù)。

（二）委托代理理論

財政資金來自納稅人即全體人民。教育經(jīng)費的所有者是全體人民，教育經(jīng)費的經(jīng)營者是學(xué)校，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之日就是委托代理關(guān)系產(chǎn)生之時。學(xué)校的委托代理關(guān)系主要表現(xiàn)在三個層次：第一層次，委托代理關(guān)系是全體人民委托各級人民代表大會；第二層次，委托代理關(guān)系是各級人民代表大會委托各級人民政府；第三層次，委托代理關(guān)系是各級人民政府委托公辦學(xué)校管理層。

教育部門作為政府的組成部分，義不容辭地接受人民代表大會的委托，承擔(dān)著政府對教育經(jīng)費的監(jiān)管職責(zé)，因此，委托代理理論是教育經(jīng)費監(jiān)管的理論依據(jù)。

（三）公共受托責(zé)任理論

這實際上是上述兩個理論的結(jié)合，只不過強調(diào)受托責(zé)任。我國會計學(xué)家楊時展教授將受托責(zé)任定義為：“因受命或受托經(jīng)營財政或財務(wù)收支，對命令或托付人所負的一種以最大善意充分體現(xiàn)其意志的責(zé)任。負這種責(zé)任的人為責(zé)任人；命令或托付這種責(zé)任的人為授任人?！睏顣r展教授還指出：“任何單位和個人，接受了委托人的資金資源，具有代他保管和運用這些資金和資源的權(quán)力，就應(yīng)對委托人負起下列責(zé)任：以最大的忠誠，使委托人最滿意的方式，運用這些資金和資源，完成委托人托付，向他們報告，請求解除責(zé)任。這種責(zé)任是因受托引起的，就叫受托責(zé)任。所謂的委托人就是人民、股東、捐款人、其他各種出資人，而受托人則是政府、董事、企事業(yè)單位負責(zé)人、其他各種受資人?！?/p>

在公司中的受托責(zé)任稱為公司受托責(zé)任，在公共部門中的受托責(zé)任通常稱為公共受托責(zé)任。美國審計總署認為：公共受托責(zé)任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機構(gòu)向社會公眾說明其全部活動情況的義務(wù)。最高審計機關(guān)亞洲組織認為：公共受托責(zé)任是指受托管理公共資源的機構(gòu)報告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財務(wù)的責(zé)任。

1985年5月15日至21日，在日本東京舉行的最高審計機關(guān)亞洲組織第三次大會通過了《最高審計機關(guān)在加強公共會計責(zé)任制中的作用的指導(dǎo)方針聲明》（關(guān)于“公共會計責(zé)任制指導(dǎo)方針”的東京宣言），它在“公共會計責(zé)任的監(jiān)管”中規(guī)定：“授與公共企業(yè)的自主權(quán)并不免除其公共會計責(zé)任制。有關(guān)當(dāng)局必須認識到有必要對公共企業(yè)進行審計，以確保它們對議會的會計責(zé)任制，尤其要考慮到它們對于社會經(jīng)濟發(fā)展所具有的越來越大的重要性，向它們投入的大筆公共資金和公共對其健全的管理、成本意識與適當(dāng)效益所寄予的日益高漲的期待?！庇纱丝梢?，公共受托責(zé)任理論是教育經(jīng)費監(jiān)管的理論依據(jù)。

三、政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的新舉措

（一）新舉措是指中國教育財務(wù)會計史上的新創(chuàng)舉

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布前，只有兩個法規(guī)對“教育經(jīng)費監(jiān)管”作出了規(guī)定，這兩個規(guī)定是：2002年2月4日，上海市教育委員會關(guān)于印發(fā)《上海市高等學(xué)校經(jīng)費監(jiān)督管理暫行規(guī)定》的通知（滬教委法[2002]1號）；2004年12月9日，教育部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《黑龍江省義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費監(jiān)督管理及責(zé)任追究暫行辦法》的通知（教財廳函[2004]47號）。雖然只有兩個但足以表明上海市和黑龍江省對教育經(jīng)費監(jiān)管的重視，由于這兩個法規(guī)出臺較早，因此，教育經(jīng)費監(jiān)管的內(nèi)容和方式仍停留在傳統(tǒng)層面上。

從學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上搜索，發(fā)表“教育經(jīng)費監(jiān)管”的論文也不多，這些論文有些發(fā)表于《綱要》頒布前，有些發(fā)表于《綱要》頒布后。特別是《綱要》頒布后的論文都存在一個問題，都沒有提到《綱要》，沒有提到教育部設(shè)立的經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心。同時，大多數(shù)論文對教育經(jīng)費監(jiān)管停留在學(xué)校層面上，沒有放在政府監(jiān)管的層面上。

（二）政府對教育經(jīng)費監(jiān)管的新舉措

1.專門設(shè)立教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心

2010年10月19日，教育部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心的通知》（教人[2010]13號）規(guī)定：“為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》關(guān)于加強經(jīng)費管理、完善教育經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)職能的要求，根據(jù)中央機構(gòu)編制委員會辦公室《關(guān)于成立教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2010]96號），經(jīng)部黨組研究決定，設(shè)立教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心。該中心的主要職責(zé)是：受教育部委托，承辦與教育經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)的輔助性工作，提出意見建議；承辦相關(guān)教育專項經(jīng)費項目預(yù)算的前期論證、評估評審及績效評價等具體工作，提交相關(guān)論證、評審和評價報告，為教育部進行決策提供參考；承辦經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)信息化建設(shè)工作和財務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、匯總、分析工作；承辦與直屬高校、直屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計、單位撤并專項審計有關(guān)的具體工作和其他與財務(wù)管理有關(guān)的具體工作?！?/p>

設(shè)立教育經(jīng)費監(jiān)管的專職機構(gòu)，這是共和國成立后的第一次。它具有層次高、專業(yè)性強、監(jiān)管力度大等特點。2012年7月23日，教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心專門在中國人民大學(xué)組織專家論證了“教育部資金監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)方案”。雖然“資金監(jiān)控信息系統(tǒng)”是教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心一項重要的基礎(chǔ)工作，但足以反映教育部經(jīng)費監(jiān)管事務(wù)中心將監(jiān)管重心放在“經(jīng)費使用的安全和效益”上。正如該方案指出的：“建設(shè)好資金監(jiān)控信息系統(tǒng)，能使各單位在資金使用上更加規(guī)范、安全，也能指導(dǎo)各單位調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，使資金使用更好滿足單位各方面發(fā)展需要，提高績效水平。同時，建設(shè)好資金監(jiān)控信息系統(tǒng)，能強化各單位資金使用的評價和評估，便于教育部、財政部等上級部門對整個教育系統(tǒng)在財務(wù)管理上，包括財務(wù)制度、資金運動、資金使用結(jié)構(gòu)方面進行綜合評價，建立一套較完整的評價體系，為今后教育財務(wù)管理制度建設(shè)打下基礎(chǔ)。”上述這些，在歷史上是從來未有的創(chuàng)舉，是教育經(jīng)費監(jiān)管的創(chuàng)新。

2.《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中增設(shè)了“財務(wù)監(jiān)督”一章

2012年2月7日，財政部正式頒布了新的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號），已于4月1日實施，新規(guī)則專門增加了“財務(wù)監(jiān)督”一章，它包括財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容（對預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負債管理等的監(jiān)督）、財務(wù)監(jiān)督的方式（實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合）、財務(wù)監(jiān)督的制度（應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務(wù)信息）和外部財務(wù)監(jiān)督（應(yīng)當(dāng)依法接受主管部門和財政、審計部門的監(jiān)督）。這在《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中新增的，在中國教育財務(wù)會計史上也是第一次。

3.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》即將出臺

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，規(guī)范經(jīng)濟行為，控制經(jīng)濟活動，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的相互制約的制度，其中風(fēng)險控制是核心。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》目前也在征求意見，這是新中國成立以來第一次針對行政事業(yè)單位出臺的內(nèi)部控制規(guī)范，其目的是要提高行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的高度重視，加強單位及領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險管控意識。

完善內(nèi)部控制監(jiān)督機制，必須建立健全制度建設(shè)。教育部、財政部正在起草《關(guān)于合理安排使用財政教育經(jīng)費的指導(dǎo)意見》和《教育經(jīng)費使用監(jiān)管暫行辦法》，明確監(jiān)管范圍要以重大經(jīng)濟活動為監(jiān)管核心，以重大資金運轉(zhuǎn)為監(jiān)管主線，做到所有教育經(jīng)費全覆蓋、教育經(jīng)費使用過程全覆蓋。此外，還要盡快建立健全校內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任制，建立和健全重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、決策責(zé)任制度、績效考核制度，明確各級的職責(zé)權(quán)限和議事規(guī)則，做到相互配合、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法辦事。

【參考文獻】

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