丁筱凈

“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”——摘自“十八大”報告

11月8日，胡錦濤同志在十八大會議上提出：“要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！?/p>

異地間社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)，已成為我國社保領(lǐng)域的一個難題。如何暢通流動，也成為百姓對于社保發(fā)展的最大期待。2009年至今，關(guān)于社保接續(xù)轉(zhuǎn)移法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，讓民眾的期待有了現(xiàn)實依據(jù)。

未來十年，社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度如何順暢地運作起來？

法規(guī)接踵出臺

早在2009年12月，國務(wù)院就轉(zhuǎn)發(fā)了人社部、財政部共同制定的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，其中對社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的方法做了較為詳細的規(guī)定。

在2011年開始實行的《社會保險法》中，以法律明確了社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的原則：個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險及失業(yè)保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。

2012年6月，國務(wù)院發(fā)布《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確要求“切實做好社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。以農(nóng)民工為重點，妥善解決人員流動過程中社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，實現(xiàn)制度的有效銜接。全面實施城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。落實醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實現(xiàn)醫(yī)療保險繳費年限在各地互認，累計合并計算”，力圖解決由于社保、醫(yī)?？缡∞D(zhuǎn)移和互認困難導(dǎo)致的問題。

各部門相關(guān)文件的出臺，直接促進了社會、公民對社保接續(xù)轉(zhuǎn)移制度落實的監(jiān)督。

“但目前的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不順暢?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，中央財經(jīng)大學社會保障系主任褚福靈如此評價。他曾于2010年主持國家社會科學基金項目《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制與實現(xiàn)機制研究》、教育部人文社會科學項目《基于勞動標準的基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)研究》等相關(guān)課題。

公民發(fā)問

“即使地方人社部門不能立即出臺新辦法，也應(yīng)該向公眾告知原因以及制定新辦法的時間表，以回應(yīng)公眾的期待。”深圳公益人士劉瀟虎表示。

2010年，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》開始施行，但2011年全年，全國辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)續(xù)僅78萬人次，與1.59億跨省、跨地區(qū)流動就業(yè)的農(nóng)民工群體及其流動的頻繁程度相比，凸顯出《暫行辦法》的落實堪憂。

2012年9月17日，劉瀟虎向全國31個?。▍^(qū)、市）的人力資源和社會保障廳（局）申請政府信息公開，希望了解社保轉(zhuǎn)移接續(xù)和互認制度在全國各地的具體規(guī)定和進展情況。

他要求公開的內(nèi)容非常詳盡：“流動人口在社會保險轉(zhuǎn)出時，其可以將用人單位和個人繳納的保險費一并轉(zhuǎn)出，還是只能部分轉(zhuǎn)出？如果只能部分轉(zhuǎn)出，該轉(zhuǎn)出部分具體是哪些部分？”同時他要求公開這些規(guī)定的“具體法律依據(jù)”，要求各地公開醫(yī)療保險跨地區(qū)互認的規(guī)定情況。在信息公開申請書中他寫道：“如果有規(guī)定，具體規(guī)定是什么？如果未制定，主要的阻力因素是什么？計劃在何年何月前制定？”

“既然法律法規(guī)已經(jīng)出臺，為什么落實情況依然不理想？”劉瀟虎認為，跨地區(qū)就業(yè)在我國越發(fā)普遍，如果社會保險不能順暢轉(zhuǎn)移，流動人口的權(quán)益就將嚴重受損，“如果轉(zhuǎn)移接續(xù)中的障礙不消除，就成了社?；鹫剂鲃尤丝诘谋阋肆?。”

四十年藍圖

關(guān)于我國社保未來的發(fā)展方向，一份官方背景的研究成果這樣描述：

“2008年后，我國社會保障體系建設(shè)劃分為三階段：第一階段（2008—2012年），初步構(gòu)建‘兩免除一解除的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會救助、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險體系）；第二階段（2013—2020年），實現(xiàn)整個社會保障體系全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段（2021年—本世紀中葉），全方位地滿足國民社會保障需求并邁進中國特色社會主義福利社會。”這是我國著名社保專家、中國社會保障研究中心主任鄭功成和他的團隊經(jīng)過4年研究后，對我國社會保障到本世紀中葉的發(fā)展戰(zhàn)略藍圖的描繪。

這三階段也被稱為“三步走”，是“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究”的最重要成果。這項始于2007年5月的研究，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的直接關(guān)心和人社部、民政部等部門的大力支持。最終的研究成果《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（以下簡稱《發(fā)展戰(zhàn)略》），皆通過不同途徑報送國家決策層。

20世紀40年代的貝弗里奇報告描繪了英國福利國家的理論藍圖，而后風靡西方世界。有人將共四卷的《發(fā)展戰(zhàn)略》稱為“中國式貝弗里奇報告”，認為這是中國式的未來福利圖景描繪。

作為此項目總負責人，鄭功成既肯定過去十年我國社保制度的飛躍，也坦承接下去的任務(wù)艱巨。

“既要不斷克服城鄉(xiāng)二元分割、地區(qū)發(fā)展失衡等客觀困難，又要解決制度設(shè)計不良、制度碎片化、項目結(jié)構(gòu)失衡、保障權(quán)益不公、管理體制與經(jīng)辦機制不合理等自身不足，所有這些，均決定了新時期深化社會保障改革的任務(wù)還異常艱巨?！?/p>

“請多關(guān)注全國統(tǒng)籌治本之計，少關(guān)注轉(zhuǎn)移接續(xù)治標之術(shù)?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，鄭功成如是說。

全國統(tǒng)籌在望

統(tǒng)籌層次較低，縣、市、省多級別交錯，是社保難以自由流動的關(guān)鍵原因。這種情況被中央財經(jīng)大學社會保障系主任、中國社會保障研究中心主任褚福靈形象地稱為“分灶吃飯”。“現(xiàn)在，統(tǒng)籌已經(jīng)在省級展開，分灶吃飯的格局并沒有打破，而且省級統(tǒng)籌的落實效果也很不理想?！瘪腋ｌ`表示，統(tǒng)籌層次提高必然涉及到各部門的既得利益調(diào)整，因此受到很大阻力。

“并且，由于各省獨立設(shè)計系統(tǒng)，因此各省之間的信息不對稱、系統(tǒng)不兼容情況較為嚴重，這樣的重復(fù)建設(shè)也是資源的極大浪費?！?/p>

“全國性的統(tǒng)籌呼之欲出，很快，我預(yù)計用不了十年，全國性的統(tǒng)籌就會建立?！痹隈腋ｌ`眼中，直接建立全國性統(tǒng)籌的效果會比先建立省級統(tǒng)籌后，等其運作順暢再建立全國統(tǒng)籌更理想?！熬拖駠壹型顿Y、集中建設(shè)一條高速公路，肯定比各省自己建設(shè)更通暢?！?/p>

一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，也是鄭功成等人在《發(fā)展戰(zhàn)略》中建議的操作方式。他講述了一個細節(jié)：“《社會保險法》里提到，‘基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。當時這句話在我們表決稿中的表述是‘基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。后來我提出建議，要把‘實行省級統(tǒng)籌刪掉，直接到逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。法條最終采納了這個意見，意味著給了我們更加明確的信號——法定范圍內(nèi)，基本養(yǎng)老保險將實行全國統(tǒng)籌，而不是省級統(tǒng)籌。”

“在黨的十八大后，我國將在社會保障普惠性的基礎(chǔ)上，進一步突出公平的價值取向。換言之，就是社會保障將不再是一種維護社會穩(wěn)定的消災(zāi)化險型制度安排，而會成為調(diào)節(jié)社會財富公正分配的基本制度保障?！编嵐Τ杀硎?。

“十八大報告給了我們足夠的信心。經(jīng)過近五年來的快速發(fā)展，我國已基本建立了覆蓋全民的醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度，綜合型的社會救助制度也早已覆蓋城鄉(xiāng)?！编嵐Τ烧f，“這三大基本保障制度未來8年的發(fā)展任務(wù)就是在鞏固普惠性的同時增強公平性，而推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與不同群體之間的制度整合、提高統(tǒng)籌層次與提升保障水平將是實現(xiàn)其公平性不可逆轉(zhuǎn)的取向?！?/p>