李軍考斯

社會企業(yè)，是一種介于公益與營利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會公益與市場經(jīng)濟有機結(jié)合的產(chǎn)物，具有市場競爭性和公益性兼?zhèn)涞幕旌咸卣?。從本質(zhì)上講，社會企業(yè)不是非營利組織，它具有企業(yè)的一般屬性，但不同于一般企業(yè)，它所追求的不是單純意義上的經(jīng)濟效益最大化，而是追求經(jīng)濟效益與社會效益的平衡。

2012年3月22日正式發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，提出將在5年內(nèi)完成對全國所有事業(yè)單位改革分類，這意味著事業(yè)單位分類改革的大幕正式拉開。作為事關(guān)幾千萬人的改革方案，還需要從不同角度出發(fā)，更為精細地設(shè)計研究。

事業(yè)單位改革是行政管理體制

改革的重要組成部分

事業(yè)單位管理體制是計劃經(jīng)濟時期逐步建立并發(fā)展起來的，事業(yè)單位是我國行政體制中的一部分。在我國，事業(yè)單位是為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織，主要從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計調(diào)查、技術(shù)推廣與實驗、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機關(guān)后勤服務(wù)等活動。隨著行政事業(yè)改革的發(fā)展，目前的事業(yè)單位既可以是一個純粹的社會服務(wù)組織，也可以具有行政機構(gòu)和公共服務(wù)雙重職能，另外，在提供公共服務(wù)的同時，事業(yè)單位還可以是一個以營利為目的的投資方。

事業(yè)單位改革看似是對現(xiàn)有事業(yè)單位的改革。但實際上是整個行政管理體制改革的重要組成部分。事業(yè)單位的改革不僅是現(xiàn)有事業(yè)單位的問題，還涉及到整個行政事業(yè)機構(gòu)職能的調(diào)整。這就應(yīng)該包含兩個方面，一個是具有行政權(quán)力的事業(yè)單位納入政府行政機構(gòu)體系，也就是《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中提到的“對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)”；另一個是部分沒有行政權(quán)力的機關(guān)退出行政機構(gòu)行列。從這個意義上講，事業(yè)單位改革的視野應(yīng)該再寬泛一些，將部分應(yīng)該去行政化的行政機構(gòu)也納入改革范疇，使其真正成為獨立于政府、有著足夠獨立自主權(quán)的非政府組織。這類機構(gòu)中最典型的是“黨群線”管轄下的“群團組織”，實行“參公管理”，這部分組織和團體，在民政部“中國社會組織網(wǎng)”上是查找不到的，而是列入“編辦”管理的序列，被稱為群眾團體機關(guān)。這類群眾團體在計劃經(jīng)濟時期，對于統(tǒng)一群眾思想、維護社會穩(wěn)定，提高社會統(tǒng)籌管理能力起到了重要作用，但是，從長遠來看，應(yīng)該讓群眾團體回歸本質(zhì)，真正承擔起社會管理社會化的重任。

事業(yè)單位分類改革在實踐中

還需細化分類方案

我國的事業(yè)單位主要分布在教、科、文、衛(wèi)等領(lǐng)域。事業(yè)單位追求的首先是社會效益。有些事業(yè)單位在保證社會效益的前提下，為實現(xiàn)事業(yè)單位的健康發(fā)展、社會服務(wù)系統(tǒng)的良性循環(huán)，根據(jù)國家規(guī)定向接受服務(wù)的單位或個人收取一定的服務(wù)費用。一直以來，對事業(yè)單位的分類，學術(shù)界各有不同，從職能類型劃分，可以分為公益性、準公益性、經(jīng)營性三類，我國根據(jù)這一分類標準，對現(xiàn)有公益性事業(yè)單位的財政補償政策進行了區(qū)分，主要分為全額撥款、差額撥款、自收自支三大類。

日前出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》第8條“劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別”中提出：在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性；在第9條“細分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位”中提出：根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

盡管公益性事業(yè)單位主要承擔基本公益服務(wù)，但是也從事很多經(jīng)營性服務(wù)，如醫(yī)院，在承擔基本醫(yī)療服務(wù)功能的同時，也從事很多經(jīng)營性活動，如果單純的將其歸為公益屬性，忽略了醫(yī)院的經(jīng)營性，就容易使公立醫(yī)院的改革陷入“改不動”的境地。這類事業(yè)單位還包括各科研院所，一方面，政府需要這些機構(gòu)為其決策提供服務(wù)；另一方面，專家的培養(yǎng)是需要成本的，簡單的“參公管理”或者轉(zhuǎn)為企業(yè)，都容易陷入“一斷奶就死”、“一放開就亂”的局面。

還有一些事業(yè)單位既具有一部分行政管理職能，也按照企業(yè)運營方式運行，它們接收一部分財政撥款保障其行業(yè)行政管理職能的履行，但單位的大部分收益依靠自身經(jīng)營賺取，實際上屬于政府授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)運作模式。這類事業(yè)單位就很難單純的將其進行“參公管理”或者公司化改革。

此外，由于對“生產(chǎn)經(jīng)營活動”的界定比較模糊，對于什么樣的單位屬于生產(chǎn)經(jīng)營性的也很難界定。并且，在此之前的幾輪事業(yè)單位改革中，能企業(yè)化的事業(yè)單位基本上都已經(jīng)實行了改革，實行公司化運行。因此，在實際操作中可能會遇到很多問題，需要更加詳細的明確和論證。

可見，現(xiàn)有事業(yè)單位的分類改革方案主要是從宏觀方面指明了事業(yè)單位改革的主要方向，但對于既具有一定公益性，又需要通過自身營利實現(xiàn)生存的事業(yè)單位來說不具備可操作性，對有些事業(yè)單位的歸類也很難甄別，具體實施還需要詳細分析，改革方案的制定還需更加精細化。

社會企業(yè)應(yīng)成為部分事業(yè)單位

改革發(fā)展的一條路經(jīng)

社會企業(yè)，是一種介于公益與營利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會公益與市場經(jīng)濟有機結(jié)合的產(chǎn)物，具有市場競爭性和公益性兼?zhèn)涞幕旌咸卣?。從表現(xiàn)上看，社會企業(yè)具有明確的營利動機、風險意識、競爭取向、創(chuàng)新精神和不斷擴大規(guī)模的資本積累沖動。但同時，社會企業(yè)有明確的公益目標和宗旨，具有一些非營利性特征，受益面比較廣泛。從外延上看，社會企業(yè)一方面活躍在具有社會公共服務(wù)的相關(guān)企業(yè)中、包括提供一定程度的公共物品或準公共物品的企業(yè)，另一方面延伸到那些采用市場機制提供各種社會服務(wù)的非營利組織中。從本質(zhì)上講，社會企業(yè)不是非營利組織，它具有企業(yè)的一般屬性，但不同于一般企業(yè)，它所追求的不是單純意義上的經(jīng)濟效益最大化，而是追求經(jīng)濟效益與社會效益的平衡。

從發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗來看，社會企業(yè)一般關(guān)注的都是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會公共產(chǎn)品或服務(wù)需求量較大的領(lǐng)域，其發(fā)展能有效改善社會資源供給數(shù)量、種類、質(zhì)量等方面不足的狀況，彌補政府投入不足。

在我國，很多諸如教育、醫(yī)療、科研等事業(yè)單位的改革一直都糾結(jié)于既要保障公益性，又要通過營利維持生存發(fā)展的兩難之中，單純的市場化和政府化都不利于這類事業(yè)單位的發(fā)展?？梢哉f，這類事業(yè)單位所提供的社會服務(wù)具有準公益性特征，這種準公益性正是社會效益和經(jīng)濟效益的高度統(tǒng)一，這恰恰符合了社會企業(yè)的主要特征。從這個意義上講，社會企業(yè)是事業(yè)單位改革的一個可選擇路徑，尤其是對部分準公益性事業(yè)單位來說更是如此。

因此，事業(yè)單位改革應(yīng)細化分類方案，部分特定領(lǐng)域如教育、養(yǎng)老、環(huán)保、社區(qū)服務(wù)、應(yīng)用性研究等的事業(yè)單位有計劃有步驟地轉(zhuǎn)向社會企業(yè)，結(jié)合社會企業(yè)的運作模式、社會目標和以顧客為本的工作方式，不受外部股東利潤最大化的壓力束縛，從而提供更為專業(yè)化和切實有效的公共服務(wù)。與此對應(yīng)的是，政府應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變思想理念，在制度建設(shè)、資金保障等方面制定特殊的扶持政策，在未來幾年內(nèi)，推進部分特定領(lǐng)域的事業(yè)單位向社會企業(yè)順利過渡。

（作者：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所社會發(fā)展部）