騰杰

現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)升級轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的支農(nóng)資金籌措難，效益低，監(jiān)管不利等問題的解決，有待于整個(gè)財(cái)政支農(nóng)機(jī)制的創(chuàng)新。

近年來，隨著首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，北京市郊區(qū)縣進(jìn)入了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型、農(nóng)民向居民加速轉(zhuǎn)變、農(nóng)村向城市加速融合、城鄉(xiāng)一體化加速推進(jìn)的發(fā)展階段。而財(cái)政支農(nóng)工作在落實(shí)反哺農(nóng)業(yè)政策、整合支農(nóng)資金、深化“三農(nóng)”投入機(jī)制創(chuàng)新、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村體制改革等方面具有不可替代的基礎(chǔ)性作用和保障性功能。

財(cái)政支農(nóng)工作盡管取得了積極成效，但在實(shí)際工作中卻出現(xiàn)一些新問題，主要體現(xiàn)在支農(nóng)資金的籌措、分配、監(jiān)管等方面。如何進(jìn)一步提高支農(nóng)資金的使用效率和效益，是擺在財(cái)政支農(nóng)工作者面前一道亟需破解的難題。筆者通過對順義財(cái)政支農(nóng)工作的樣本分析，發(fā)現(xiàn)要提高支農(nóng)效率，必須要從創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制入手。

財(cái)政支農(nóng)工作面臨的三大問題

首先是區(qū)縣財(cái)政的壓力不斷增大。

近年來，隨著中央和北京市對“三農(nóng)”支持力度的不斷加大，上級財(cái)政支農(nóng)資金投入的總量持續(xù)增長，但增長緩慢且力度仍然不夠。市級啟動(dòng)了分稅制財(cái)政體制改革，下劃區(qū)級部分事權(quán)和財(cái)力，但下劃資金額度有限，財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致區(qū)級財(cái)力補(bǔ)充或配套壓力很大。同時(shí)，鎮(zhèn)級財(cái)政受財(cái)力限制，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村市場體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)等主要依賴區(qū)級以上財(cái)政資金支持。相對于順義重要的農(nóng)業(yè)地位和發(fā)展要求，上級支農(nóng)資金支持的增長幅度緩慢，區(qū)級財(cái)政收入受經(jīng)濟(jì)形勢影響存在不確定性，導(dǎo)致區(qū)級財(cái)政支農(nóng)資金籌措的壓力不斷增大。

其次，現(xiàn)有分配體制造成財(cái)政支農(nóng)資金整體效益發(fā)揮不夠，整合財(cái)政支農(nóng)資金難度加大。

從順義區(qū)來看，表現(xiàn)在以下幾方面：一是支農(nóng)資金項(xiàng)目數(shù)目多、但單一項(xiàng)目額度小，過多過細(xì)的專項(xiàng)造成投入分散。二是項(xiàng)目管理部門多，資金使用條塊分割，難以形成合力。三是資金支出結(jié)構(gòu)不合理，比例失調(diào)，支農(nóng)資金總量看似很大，其中用于社會(huì)性的、公益性的大中型建設(shè)項(xiàng)目比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型建設(shè)項(xiàng)目的比重較小。四是從財(cái)政支農(nóng)資金支持環(huán)節(jié)上看，對支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品安全體系、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系等方面的投入不夠。很顯然，由于支農(nóng)資金整合涉及到的職能部門較多，在部門利益面前，只有站在全市、全區(qū)的高度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，才能取得更好的成效。

第三，支農(nóng)資金監(jiān)管難度加大。

從全市來看，基層財(cái)政部門承擔(dān)著更多的資金監(jiān)管職能：區(qū)級財(cái)政除了要發(fā)揮對縱向財(cái)政支農(nóng)資金支出的監(jiān)管，還要加強(qiáng)對橫向撥付到農(nóng)口部門的項(xiàng)目資金的監(jiān)管。而鎮(zhèn)級財(cái)政的工作任務(wù)也從組織收入逐漸向支農(nóng)惠農(nóng)政策的宣傳、貫徹落實(shí)以及支農(nóng)資金監(jiān)督管理等方面轉(zhuǎn)變。在實(shí)際工作體會(huì)中，我們發(fā)現(xiàn)對支農(nóng)資金監(jiān)管的難度巨大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是資金來源分散，不利于監(jiān)督管理。二是項(xiàng)目計(jì)劃建設(shè)與資金下?lián)艽嬖跁r(shí)間差，資金分配不及時(shí)、跨年使用，不利于資金監(jiān)管；三是受農(nóng)業(yè)項(xiàng)目自身的特殊性限制，對財(cái)政支農(nóng)資金的績效考評難度較大，績效考評體系難以進(jìn)一步完善。四是受體制原因、人員素質(zhì)等方面的影響，涉農(nóng)部門對支農(nóng)資金監(jiān)管的意識(shí)淡薄，主要依賴財(cái)政部門的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，不利于對資金使用全鏈條的監(jiān)管。

很顯然，這些問題的存在，對支農(nóng)資金效益的發(fā)揮是十分不利的；而這些問題的解決，有待于整個(gè)財(cái)政支農(nóng)機(jī)制的創(chuàng)新。

推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作的五條建議

針對工作中存在的問題和難點(diǎn)，筆者以機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，提出以下幾點(diǎn)建議：

一是優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，突出財(cái)政支農(nóng)支持重點(diǎn)。

要突出財(cái)政支農(nóng)支持重點(diǎn)：一是以加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，助推社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；二是以加強(qiáng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，開發(fā)農(nóng)業(yè)多功能，加強(qiáng)節(jié)水灌溉項(xiàng)目的推廣，進(jìn)一步擴(kuò)大滴灌、微噴等節(jié)水灌溉技術(shù)的使用面積，助推都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展；三是以培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，增加農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化能力，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；四是以優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，實(shí)施規(guī)模化生產(chǎn)，助推農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；五是資金投向應(yīng)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，讓公共財(cái)政的政策惠及最需要的地區(qū)和群體，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。

二是轉(zhuǎn)變思想觀念，推動(dòng)支農(nóng)資金有效整合。

提高對財(cái)政支農(nóng)資金整合的認(rèn)識(shí)，這需要財(cái)政部門、農(nóng)口職能部門從思想上真正重視起來，為支農(nóng)資金整合創(chuàng)造良好的社會(huì)和工作環(huán)境。一是通過爭取各級部門的支持配合，進(jìn)一步形成支農(nóng)資金整合的合力，最大限度地整合各方面資源，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。要推動(dòng)各部門強(qiáng)化大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮職能優(yōu)勢，認(rèn)真履行職責(zé)，密切協(xié)作配合，形成齊抓共管的合力。二是借助金財(cái)工程、農(nóng)村信息化建設(shè)等現(xiàn)代化技術(shù)手段，結(jié)合財(cái)政支農(nóng)管理以及社會(huì)公眾的需求，提出合理化建議，為政府決策提供依據(jù)。三是要大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重，加大對農(nóng)民實(shí)施直接補(bǔ)貼的力度。

三是完善財(cái)政支農(nóng)服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)。

完善財(cái)政支農(nóng)服務(wù)體系，關(guān)鍵在于逐步形成加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、激發(fā)農(nóng)村動(dòng)力活力，強(qiáng)化農(nóng)民主體地位的制度保障體系。一是要進(jìn)一步建立健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品安全服務(wù)體系等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持，建立村級服務(wù)站點(diǎn)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政對農(nóng)民專業(yè)合作組織的扶持，在培訓(xùn)、引進(jìn)良種、推廣技術(shù)、購置設(shè)備、建設(shè)生產(chǎn)基地、創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌、開展信息服務(wù)與營銷推介活動(dòng)等方面予以資金支持；對邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作組織和生產(chǎn)國家與社會(huì)急需的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民專業(yè)合作組織優(yōu)先扶持。三是完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。按照尊重農(nóng)民意愿，依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。四是深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。按照資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東的思路，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活存量資產(chǎn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在動(dòng)力，建立與市場經(jīng)濟(jì)接軌的新型經(jīng)濟(jì)組織。五是支持開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)一步探索集社會(huì)力量應(yīng)對自然災(zāi)害的新模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍。

四是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，探索市場化發(fā)展模式。

建立“政府出資，市場運(yùn)作”新型財(cái)政資金運(yùn)作模式，將財(cái)政資金從一般競爭性領(lǐng)域退出來，采用補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、減免稅費(fèi)、購買服務(wù)等政策工具和激勵(lì)措施，支持農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，把錢用到農(nóng)民直接受益的項(xiàng)目上，提高財(cái)政資金使用效益。可通過政府公開招標(biāo)的方式購買，轉(zhuǎn)變過去層層設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，政府直接去辦事的傳統(tǒng)辦法，按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人“的思路，變花錢養(yǎng)人辦事為花錢直接辦事，走企業(yè)化經(jīng)營、市場化運(yùn)作、社會(huì)化服務(wù)的路子。通過貼息、擔(dān)保、政策優(yōu)惠等方式，引導(dǎo)并刺激銀行信貸資金等社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。通過貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、規(guī)費(fèi)減免等方式調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民投入的積極性。通過政府的公共服務(wù)催生農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)中介服務(wù)組織的創(chuàng)建與發(fā)育，從而帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)。

五是加強(qiáng)基層財(cái)政建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮鎮(zhèn)級財(cái)政對支農(nóng)資金的監(jiān)管作用。

在當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模和種類越來越多、支農(nóng)資金管理要求越來越高的新形勢下，目前鎮(zhèn)級政府機(jī)構(gòu)工作職能劃分急需改革，基層財(cái)政尤其是鎮(zhèn)級財(cái)政要更多賦予支農(nóng)資金的監(jiān)督職能。一是實(shí)行財(cái)政縱向管理，提高監(jiān)管效果。鎮(zhèn)級財(cái)政部門人員編制和經(jīng)費(fèi)從地方政府剝離，實(shí)行垂直管理。鎮(zhèn)級財(cái)政在日常工作中橫向?qū)嵤┡c縱向監(jiān)管相結(jié)合，不留監(jiān)管“真空”。二是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作職責(zé)，明確并逐步強(qiáng)化其支農(nóng)資金監(jiān)管的職責(zé)。各類強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策最終落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由鎮(zhèn)級財(cái)政具體操作和執(zhí)行，受工作量龐雜、人員有限等因素影響，鎮(zhèn)級財(cái)政的工作重心更多局限在資金的收支，監(jiān)管職能弱化。需要通過鎮(zhèn)級政府機(jī)構(gòu)的改革，使鎮(zhèn)級財(cái)政擔(dān)負(fù)起監(jiān)管職能并從制度上加以落實(shí)。三是加大對基層財(cái)政干部的培訓(xùn)力度，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)水平。目前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金越來越多，發(fā)展形勢日新月異，對基層財(cái)政干部管理水平的要求越來越高。要設(shè)立基層財(cái)政干部培訓(xùn)資金專項(xiàng)并形成長效機(jī)制，不斷提高其業(yè)務(wù)水平，使各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。