劉曉鳳

摘要：印度為提升高等教育支出績效，從1987年開始建立高等教育績效評價制度。評價采取具有權威性、獨立性和中立性的外部機構評價與高校內部評價相結合的辦法。評價過程堅持信息公開透明，并要求學生參與。對各高校的績效評價結果與財政對學校的撥款掛鉤，并且是學生校際流動的重要參考。

關鍵詞：印度；高等教育；支出績效評價制度

中圖分類號：G51 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０12）０6－００67－04

印度獨立后，高等教育一直保持著較快的發(fā)展速度，這與其不斷完善的高等教育支出績效評價制度有很大關系。

一、評價機構

鑒于高等教育支出績效的普遍下滑且缺少專門的績效評價機構，1986年印度《國家教育政策》指出需要建立一個專門的鑒定委員會以推行強制的定期評價。因此，印度大學撥款委員會于1987年宣布成立“質量鑒定與評價委員會”，專門負責檢查和鑒定高等教育的績效。質量鑒定與評價委員會的評定過程如下：由各院校依照特定的參數(shù)展開自評；專家委員會在查清各項指標的基礎上展開評價；對同類學校自評與專家評價結果進行考核、考察，最后對各校做出最終評價。該委員會運用自己制定的評價標準與方法對高等院校及其課程計劃進行分析和評價。

1987年經立法機關通過的《全印技術教育委員會法》要求建立一個專司高等專業(yè)技術類院?？冃гu價的“全國質量鑒定委員會”，該委員會依照制定的規(guī)劃與標準定期對專業(yè)技術類院校及有關的教育計劃進行評價并給出意見和建議。

印度政府在20世紀90年代建立了“私立高等學校認可委員會”，以加強對私立學院的考核與評價活動。

1994年大學撥款委員會又推動建立了國家評價與鑒定委員會NAAC（TheNationalAssessmentandAccreditationCouncil），對高等教育支出績效進行控制與管理，對高等教育機構與課程實施評定，幫助大學達成其目的，倡導自評，改革教學與科研并進行其他創(chuàng)新。NAAC持續(xù)擴張自身的影響力，強化自身的主體地位，探尋有關各方的支持。

二、校內外評價相結合

NAAC作為外部高等教育支出績效評價的執(zhí)行主體，必須要得到各高等院校的支持與合作，才能有效推動。因此，NAAC自實施評價與認證一開始，就不斷加強和高等院校的交流與溝通，增進院校對績效評價與認證的支持和理解，推動高等院校建立與完善內部績效評價機制。以內促外、內外結合乃印度高等教育支出績效評價成功的關鍵所在。

（一）績效評價的外部運行機制

印度績效評價的基本理念，即全部活動的最終目的是推動學校練好提高與確保績效的“內功”。不管是對學校所有活動展開評價，還是對個別專業(yè)、課程的評價，第一步都需要學?；蛴嘘P院系提出自我評價報告，包括學?；驅W科本身績效保證的機制及運行狀況；第二步是在與有關學校、院系協(xié)商后組織同行專家，在分析研究學校或院系所提交報告的基礎上，并就評價指導思想、方法、指標體系及其運用等方面實施一定培訓之后，進行實地調查、考核；第三步是準備評審報告，報告在定稿前要送交被評學校提出見解，合理者予以吸收，或隨附學校保留意見；第四步是正式公布評審報告，印度在自愿原則下，通過經濟激勵手段促使學校接受評價。

（二）建立高校內部的績效評價體系

在外部評價鑒定完畢之后，高校內部的績效評價活動主要表現(xiàn)于追蹤評價機制的建立上，這是績效評價體系得以發(fā)展的重要因素，有助于高校內部績效評價活動的規(guī)范化。內部績效評價活動主要評價組織、課程、教學、科研、基礎設施與對學生的支持等內容。這些內容同國家評價與鑒定委員會的評價標準大體一致，只是高校自身是設計與施行的主體。但是，國家評價與鑒定委員會并不是聽之任之，委員會不僅提供高校內部績效保障的指南、結構與形式，幫助高校保證內部績效評價體系的運作，還對高校展開循環(huán)遞進式的鑒定。

從長期看，追蹤評價效果由其制度化程度所決定。為此，國家評價與鑒定委員會指導鑒定合格的高校成立內部績效評價部門。該部門不但負責監(jiān)控績效，更擔負著提高績效的職責。國家評價與鑒定委員會期望內部績效評價部門可發(fā)揮“催化劑”的功用，推動高校內部績效改進的連環(huán)效應。

內部績效評價部門的活動由績效咨詢委員會領導，績效咨詢委員會由校長擔任主席，成員有行政人員代表、教師代表及地區(qū)社會代表，主要負責確定內部績效評價部門的職責，及保證高校的教育舉措契合績效標準，且這些舉措均得到有效地實施。2004年3月，國家評價與鑒定委員會頒布實施了《在鑒定合格的高校建立內部質量保證組織的指南》。當前，鑒定合格的全部高校均已接受了這份指南，有的鑒定合格高校也已成立了內部績效評價部門。這不僅增強了高校對績效評價活動的信心，還推動了國家評價與鑒定委員會再鑒定活動的施行。

（三）對鑒定合格期滿的高校實施再鑒定

2004年3月，印度國家評價與鑒定委員會明確了再鑒定的架構。再鑒定的特色有：一是高校的核心價值為再鑒定的基礎，這些核心價值涵蓋對國家發(fā)展的貢獻、培育學生的國際能力、幫助學生樹立自身的價值觀體系、推動科學技術的運用與對優(yōu)質的追逐。其反映了在日益更新的背景下高校怎樣貢獻自己的一份力量，這也是完善評價標準的憑據(jù)。二是高校在鑒定合格期內怎樣完善其核心價值是再鑒定的關鍵。再鑒定從績效的維持、績效的提高與鑒定報告對高校的影響這三項內容，考核高校在鑒定完畢之后的5年中為發(fā)展核心價值做出的成績。這三項內容相互交錯聯(lián)結，需整體評價。

（四）不斷改進績效評價的運作機制

印度國家評價與鑒定委員會主要從三個方面健全運作機制，從而使其更加全面、專業(yè)與透明。（1）打算開展專業(yè)鑒定。鑒定對象是大學院系，鑒定內容與程序同高校鑒定相同，鑒定主要關注于院系教學功能發(fā)揮的成效與效率、教學計劃的制定、在該學科領域中的地位及對學科發(fā)展的貢獻等內容。當前，已確定好專業(yè)鑒定的方法與手段，但評價標準仍在探討中。國家評價與鑒定委員會準備先行開展物理、化學、生命科學、管理、英語、經濟學與國際研究等七大專業(yè)的鑒定活動。（2）促使評估人員更加專業(yè)化。國家評價與鑒定委員會最近決定加快培養(yǎng)評估人員的速度，將評估人員培訓計劃由每年1次增至每年4次。專業(yè)評估人員的增加，能避免申請鑒定的高校激增引起的鑒定水平下降，從而保證評估與鑒定的專業(yè)水平。它還通過簽訂協(xié)議減少評估人員的矛盾，并實施協(xié)調員定向計劃，從評估人員中挑選出協(xié)調員，強化同行專家小組的內部協(xié)調機制。（3）建立投訴受理機制，保障工作的透明度。國家評價與鑒定委員會規(guī)定如果高校對鑒定結果不滿，必須在收到鑒定證書的30天內提出書面上訴。執(zhí)行長官先予以詳細審查，再交由仲裁委員會深入研究。仲裁委員會先要收集并分析該校的自評報告、同行專家小組報告、書面上訴請求等有關信息，然后召開聽證會，邀請同行專家小組主席一起聽取高校的陳述。如果有必要，將派人去高校實地核查。最后，執(zhí)行委員會根據(jù)仲裁委員會的建議做出決定，并將其反饋給高校。2004年5月，仲裁委員會在班加羅爾召開第一次會議，從此投訴受理機制正式開始運作。

三、評價結果與財政撥款掛鉤

印度中央人力資源開發(fā)與高等教育部負責高等教育的治理，具體管理大學撥款委員會、中央重點大學、尖端科學研究院及專業(yè)性的研究會。印度中央一級的大學撥款委員會（UGC）是一種半官方、半獨立性的中介組織，它的運營具有極大的獨立性。主要司職對中央高校及附屬學院和研究院的撥款，對政府高等教育資金配置及其他高校相關問題向政府人力資源開發(fā)部提出意見和建議，并對撥款的運用予以監(jiān)督，指導與協(xié)調高等教育發(fā)展。大學撥款委員會對高等教育經費實施管理。大學撥款委員會和國家評價與鑒定委員會（NAAC）達成了一致，要求績效評價必須形成報告并公開發(fā)表，以增加績效評價的透明度。同時，對評價結果排序，并與教育行政撥款直接掛鉤。印度實行中央與地方合作的高等教育財政管理體制，政府主導、集中管理，大學撥款委員會（UGC）主管、多組織參與、三級財政配合。中央政府主辦并管理中央大學和國家重點學院，邦政府也有權創(chuàng)辦并管理邦大學，邦大學的數(shù)量及其在校生的數(shù)量均占全國高校總數(shù)和在校生總數(shù)的80％。印度高等教育經費的75%以上來自中央及邦政府，由于印度以公辦高校為主且學費低廉，整個高等教育體系極其依賴政府的財政投入。大學撥款委員會運用經濟與強制的方式督促、指導和協(xié)調國家評價與鑒定委員會（NAAC）對高校進行評價與鑒定，并將評價結果與大學撥款委員會的撥款掛鉤，規(guī)定高校若不接受評價與鑒定就不能獲取政府的財政撥款與補貼。為了利用評價結果，NAAC保證主要資助者即中央政府與州政府，運用財政手段激勵高校參與績效評價，在決定具體計劃的資助時以評價結果為依據(jù)。譬如，大學撥款委員會決定把部分發(fā)展性撥款和院校的認證結果相掛鉤，對在鑒定中獲取優(yōu)秀的院校給予獎勵，且高?？勺杂蓻Q定是把政府撥款重點用于獎勵評價結果好的系科，還是用于幫助評價結果差的系科。印度還利用評價結果進行人事決策。印度的高校把評價結果作為人事決策的一個重要依據(jù)，評價結果與印度教職工有著密切的利益關聯(lián)。這使得績效評價變得相對敏感，受到校內各方人士的關注。在此背景下，印度把評價與獎懲的相關制度公布于眾，并且在人事制度與績效評價制度中明確規(guī)定，以一種坦然、公開的姿態(tài)面對高校教職工。

國家評價與鑒定委員會和大學撥款委員會的聯(lián)系日益密切。2004年6月24日，大學撥款委員會決定撥付給國家評價與鑒定委員會1.1億盧比以助其發(fā)展新的場所，以推動績效評價保障體系的發(fā)展水平。國家評價與鑒定委員會也更為主動地向大學撥款委員會提供操作性極強的方法，幫助其監(jiān)控與提升高等教育支出績效，并把高校的鑒定結果與邦的鑒定分析報告等信息迅速向大學撥款委員會反饋。

此外，國家評價與鑒定委員會不斷爭取和更多的專業(yè)委員會與行業(yè)協(xié)會協(xié)同配合，共同保證高等教育支出的績效。2003年11月，國家評價與鑒定委員會舉辦有關社會服務教育績效評價標準的論壇，同塔塔社會科學協(xié)會及一些社會服務教育學校共同探討怎樣推行社會服務教育的績效保障活動。當前，國家評價與鑒定委員會正從事社會服務教育學校的評價與鑒定手冊的編制工作。

四、印度高等教育支出績效評價的啟示

（一）評價機構中立

經由立法確認評價與評價機構的權威性和獨立性是做好評價的根本保證，是高等教育支出績效評價獲得國際與國內社會承認的基本條件，從而也是高等教育與國際接軌、受信于人民的先決條件。盡管印度高等教育支出績效評價機構在經費上尤其是人頭費由政府補貼，部分成員更是由政府直接任命，但均明確規(guī)定為獨立、自治機構，是受政府資助與支持而又獨立于政府的依法設立的法人實體，是一種專門性的高等教育支出績效評價組織。即績效評價標準的制定、評價手段和評價結果的公布，均不由政府直接控制和干預。

印度政府對高等教育支出績效評價的影響是間接的。評價工作由非政府工作人員主持，政府不參與評價活動，政府只負責制定總體的科研政策與在撥款數(shù)額上進行總量控制。表面上看政府在高等教育支出績效評價問題上處于無為狀態(tài)，不直接承擔評價事宜，不介入標準的制定，即便有個別政府官員進入評價機構，其角色不僅不再為政府官員，還需與政府保持一定距離，完全以一名評價機構成員的身份說話辦事。但通過NAAC這個評價中介組織，印度政府實現(xiàn)了其對高等教育的間接控制與干預。印度政府在高等教育支出績效評價上起作用的方式是宏觀的、間接的、隱性的。譬如制定法律法規(guī)，授予高等教育支出績效評價以行為合法性；提議創(chuàng)辦或建立高等教育支出績效評價機構，以此給予評價機構以權威身份，強化評價力度；承認評價結果，依照評價結果決定對高校的財政支持力度等。政府不參與評價活動，不制定評價政策，但這并不表示政府與績效評價絕緣，政府充分尊重評價，支持評價，依靠評價，以評價結果與財政撥款掛鉤等方式，作用于評價活動中，達成其管理理念。這正是需要我們學習借鑒的地方。

近期，印度國會準備批準一項新的高等教育鑒定法。依照此法規(guī)，全部高校與專業(yè)均需要經由正式注冊的鑒定機構給予定期認證。對約26 500所高校與大量的各類專業(yè)展開鑒定，需要許多能力強且可信任的鑒定機構。所以，依照此法規(guī)，會建立國家高等教育機構鑒定監(jiān)管局。鑒定機構為非營利經營實體，受到國家監(jiān)管局的管理，運作資金來自高校交納的鑒定費。認證機構的所有權、管理權與內部規(guī)章若要變動，須監(jiān)管局批準才能變更，且認證程序和收費標準也由監(jiān)管局制定。但認證標準和規(guī)范則由有關法定監(jiān)管機構制定。已有的認證機構——國家評價與鑒定委員會（NAAC）和國家鑒定理事會，在向新監(jiān)管局注冊前仍保持正常運轉。依照此法規(guī)，所有新設高校在招生前需經過強制鑒定，已有的未鑒定高校與專業(yè)需在3年內通過該鑒定，已通過鑒定的高校與專業(yè)僅需要在鑒定有效期滿之時再鑒定。法規(guī)對不按規(guī)定展開鑒定有著嚴厲的處罰舉措，最高是監(jiān)禁2年或罰款1000萬盧比，或兩者并罰。但中央政府有權決定哪些高?？刹粎⑴c強制性鑒定。此法規(guī)把高等教育支出績效問題置于焦點，一方面要求自治的高校必須依法鑒定，另一方面對專業(yè)鑒定機構進行監(jiān)管。新法規(guī)使得注冊與鑒定程序及時、透明與可信。新法規(guī)的目的在于通過鑒定提供有關高等教育支出績效的可靠信息，為學生校際流動提供資訊。印度政府也期盼經由此法規(guī)，使得績效評價舉措和國際標準同步。由于支持多家鑒定機構的共存，該法規(guī)也為高校帶來多種鑒定選擇余地。

（二）學生參與評價

印度在法律上明確了學生參與高等教育支出績效評價，從制度層面上確保了學生參與的權利，維護了學生權益。在印度，學生參與高等教育支出績效評價既是法定的權利，也是由印度學生自治傳統(tǒng)所決定的。學生代表可以直接參與評價計劃的制定，同時學生有權評價高校的教學與學習、項目設計、學習環(huán)境，不僅以多種方式參與高校內部績效評價機制，還可能作為外部評價專門小組的專家，直接參與外部績效評價。學生在外部評價專門小組中發(fā)揮了獨特的作用，甚至擔當起領導責任，學生同評價小組成員一道，參加評價的整個活動，對所有與學生有關的問題負有特別責任。這些學生首先是一名學生，然后是國家或院系層面的學生代表，同時也是評價機構的一員與高等教育最大的利益相關者。學生參與可以推動評價機構更為深刻地討論，使課程、教學、考試形式等依照學生的經驗獲得完善與改進，同時還加強了關系學生利益的教育支出績效評價的合法性，展現(xiàn)了高等教育支出績效評價的民主性。

印度為學生參與評價從如下方面創(chuàng)造了良好的評價環(huán)境：

第一，設計的指標切實從學生的角度考慮。評價指標的設計不僅全面考慮科學性，還切實考慮到使用評價指標的對象。在指標的具體內容、語言表述等方面盡量貼合學生，以利于學生對指標的理解與把握，避免評價中出現(xiàn)偏差。

第二，增加學生參與評價活動的機會。評價的組織者為學生創(chuàng)造更多的機會參與評價活動，使學生更為了解評價，也使評價更為公開透明。一方面，挑選具有代表性的學生。經由班級推選或教師提名、征求學生意見等手段挑選。所挑選的學生通常具有極強的責任心，為人誠實，為教師與學生所認可。另一方面，對挑選的學生代表實施培訓，讓其深刻了解自身的職責、需要完成的工作、如何去完成，使得學生代表從事評價活動的能力更強。

第三，確保學生在評價活動中擁有足夠的評價時間。在有關文件中明確規(guī)定績效評價中學生的評價時間，保證學生有充足的時間思考實施評價。在學生評價時，為學生在心理上創(chuàng)設寬松的評價氛圍，并對評價規(guī)則給予詳細講解，解答評價活動中出現(xiàn)的種種疑問。

高等教育不再作為發(fā)展的手段，或作為生產性的手段，而是學生發(fā)展的基本過程與目標。學生不再是高等教育的客體，而是高等教育的主體，學生是高等教育支出績效評價的最主要的利益相關者。他們不僅是高等院校教育支出績效產品的最直接載體，是績效評價的目標與對象，還是績效評價不可或缺的一個主體。因此，讓學生實質性地參與績效評價活動相當重要。我國高等教育部門有必要從利益相關者的視閾分析高等教育支出績效評價中的學生參與行為，應積極思考和探討學生有效參與高等教育支出績效評價的方式和方法。同時，還要積極培育高等院校的績效評價文化，加強有利于績效評價發(fā)展的環(huán)境建設，包括人文環(huán)境和制度環(huán)境的建設，讓績效意識滲透到所有相關人員的意識與活動中，把績效評價逐步發(fā)展成為自然的、常態(tài)的要求，形成各具特色的、有利于高?？冃гu價發(fā)展的環(huán)境。

（三）信息公開透明

從印度高等教育支出績效評價的整個過程來看，透明性和公開性一直是其重要原則。印度政府認為，高等教育服務的運作方式不應有任何秘密，公共服務不應隱蔽于神秘的面紗中，政府高等教育投入活動應是公開與透明的，高等教育支出績效評價的內容、標準、過程與結果也要及時公布。另外，對于那些績效較差的學校，有關媒體也及時予以公布，激發(fā)其快速提升服務水準、改進服務質量。對公開評估指標體系設計的原則、方式和方法，可廣泛吸收政府官員、專家學者、社會團體、社會成員的合理意見，及時修正與完善指標體系。社會成員能夠查閱政府高等教育支出績效改進狀況，協(xié)助并監(jiān)督政府改善高等教育服務管理與服務；投資者能夠把握政府高等教育服務的績效水平，作為投資參考；被考核單位的管理者與工作人員能夠清楚自身的優(yōu)勢與欠缺，明確努力方向。

印度引用國際高等教育支出績效評價的慣用做法，全面發(fā)揚信息化技術的實時性、準確性、開放性、高效性等優(yōu)勢，把教育投入狀態(tài)數(shù)據(jù)庫與評價活動有機聯(lián)結，定量評價信息可從數(shù)據(jù)庫獲取，提高績效信息的時效性與準確性，減輕入校調查的工作量，減少評估的經濟成本與社會成本。印度推行的信息公開制，制定每年一次的定期發(fā)布制度，規(guī)定高等教育支出績效評價信息必須經由電臺、報紙、刊物、網站等媒體公開，并經由互聯(lián)網、電話、郵件的方式建立切實可行的社會成員投訴渠道接受社會成員的監(jiān)督與評議。經由專門為學生、家長與雇主提供必要信息的查詢網站及時公布高校教育投入狀況和評價結果，使公眾了解評價活動的進展與成效，爭取社會各界對高等教育支出績效評價的理解、支持與認同。譬如，在評價信息的處理上，印度國家評價與鑒定委員會（NAAC）的審核結果均會在其官方網站上公布，同時設有專門網站來發(fā)布各高等院校的支出績效信息，公眾可以自由上網查詢。績效評價信息的公開能夠提高績效評價公信力，有效地改善高等教育的社會形象。公信力是政府高等教育服務的號召力和影響力，是政府高等教育服務能力的客觀結果，體現(xiàn)了政府高等教育服務的權威性、民主程度與法治建設程度。同時，它也是社會成員對政府高等教育服務的評價，反映著社會成員對政府高等教育服務的信任度與滿意度。

參考文獻：

［1］StephenM.Miller.FiscalStructuresandEconomicGrowthattheStateandLocalLevelPublicFinanceReview，1997，25，pp.213-237.

［2］JohnBaffes.ProductivityofPublicSpending，SectoralAllocationChoices，andEconomicGrowth，EconomicDevelopmentandCultureChange，1998，46（2），pp.291-303.

［3］PlanningCommission，GovernmentofIndia.（2008）.EleventhFiveYearPlan.（2007-2012）SocialScience.YMCALibraryBuilding，JaiSinghRoad，NewDelhi.

［4］Pillai.AStudyofthePost-AccreditationScenariointheNorthEasternRegionofIndia：AMeta-EvaluationoftheNationalAssessmentandAccreditationCouncilProcessesandProcedures，QualityinHigherEducation，Vol.12，No.1，April2006.

［5］Muratflyigun.Entrepreneurs，professionals，andgrowth.JournalofEconomicGrowth，2001，4（2），June，pp.213-232.

［6］Barro，RobertJ.HumanCaptialandGrowth.AmericanEconomicReview，2001，91，pp.12-17.

［7］NKC.NationalKnowledgeCommissionNoteonHigherEducation［R］.NewDelhi：NewConceptInformationSystems.Pvt.Ltd，2006：76.

［8］EconomicAdvisoryCouncil.EconomicOutlookfor2007/08［R］.NewDehli：EAC，2007：3.

［9］GovernmentofPlanningCommission.India2020Vision：Report.AcademicFoundation，2004：79-86.

［10］VijenderSharma.IndianHigherEducationCommoditizationandForeignDirectInvestment［J］.TheMarxist，2007，Vol.XXIII（02）：25.

（責任編輯：盧艷茹；校對：郄彥平）