何小芳

[摘 要]在城市化過程中，由城市拆遷引發(fā)的公權(quán)與私權(quán)的對抗沖突不斷，折射出我國社會轉(zhuǎn)型期民主權(quán)利意識的覺醒與民主制度建設(shè)的脫節(jié)，如何規(guī)制無邊界的公權(quán)，維護(hù)合法私權(quán)，進(jìn)而確立公權(quán)力與私權(quán)利平衡的機(jī)制，關(guān)系到我國民主、法治的建設(shè)進(jìn)程，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]拆遷；權(quán)利；權(quán)力；沖突

[中圖分類號]D641 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0027 — 02

孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限地方方才休止?！薄?〕

幾年來不斷發(fā)生的強(qiáng)拆案件，折射的是我國改革開放深化和社會發(fā)生深刻變革的歷史時期，公權(quán)與私權(quán)的平衡問題。在私權(quán)利日益覺醒的今天，公權(quán)仍然保持較大的干預(yù)和管制力量，必然形成尖銳的矛盾沖突。

一、 公權(quán)與私權(quán)的概念

私權(quán)，是與公權(quán)對立的一種權(quán)利。它是指社會全體在社會生活中所享有的各個方面權(quán)利的總稱。私權(quán)的主體主要是公民，企業(yè)、社會組織或者以非法人身份來進(jìn)行民事活動的國家本身也可以享有私權(quán)。私權(quán)的內(nèi)容包括財(cái)產(chǎn)權(quán)人身權(quán)等很多方面。

公權(quán)是由國家依法賦予，并由國家強(qiáng)制力作為后盾，以管理社會公共事務(wù)和謀取公共利益為目的的一種國家強(qiáng)制權(quán)力。因此，作為由國家賦予的公權(quán)必然具有強(qiáng)制性、法定性、公共性和不平等性?！?〕公權(quán)來源于公民部分私權(quán)的讓渡，用來維護(hù)全社會的福祉以及整個社會秩序的安定有序，因此，公權(quán)具有公共性的特性，也就注定了，來自于公眾的公權(quán)理應(yīng)為公眾的利益服務(wù)。

公權(quán)從本質(zhì)上講是服務(wù)于私權(quán)社會的，政府之所以擁有最高權(quán)力是必須保護(hù)公民保留的自由、生存和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利為前提的。當(dāng)公民的私權(quán)被公權(quán)侵犯，公權(quán)就喪失其存在的合法性。

二、 從城市拆遷看公權(quán)與私權(quán)沖突的原因

（一）公共利益界定不清

引起社會普遍關(guān)注的宜黃拆遷自焚案后，有篇網(wǎng)文震驚網(wǎng)絡(luò)，自稱政府工作人員的作者的意思是其強(qiáng)拆是為了城市建設(shè)的公共利益，表示廣大群眾無法理解其工作。很多強(qiáng)拆事件中，當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)關(guān)也是以公共利益為理由的。但是以“公共利益”為出發(fā)點(diǎn)的拆遷何以遭到群眾如此激烈的反抗？“公共利益”如何界定？

在法律中，除憲法外，我國現(xiàn)行有效的法律中涉及公共利益規(guī)定的法律有56件102個條款，涵蓋7個法律部門。〔3〕但是目前沒有一部法律明確界定公共利益的范疇。例如《憲法》第十三條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。雖然明確土地征收的目標(biāo)是為了公共利益，但是并沒有對什么是公共利益作出合理的解釋。又比如《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

現(xiàn)行法律對公共利益的語焉不詳，而政府擁有“公共利益”的解釋權(quán)，使得很多為了財(cái)政收入，為了升遷政績，為了貪污利己的各種行為被冠以公共利益之名。宜黃自焚案后，出現(xiàn)的為了城市建設(shè)而拆的理由不過是披了公共利益的外衣的自利行為。相對的公民個體往往缺乏對“公共利益”一詞的解釋權(quán)和話語權(quán)，使得私權(quán)被“合法”侵犯成為可能。

（二） 法律法規(guī)不健全

我國關(guān)于拆遷的法律法規(guī)存在缺陷，《物權(quán)法》，《拆遷條例》對“公共利益”語焉不詳，《城市土地拆遷管理?xiàng)l例》引起著名學(xué)者們的集體質(zhì)疑。拆遷的補(bǔ)償條例也不夠完善，使得部分被拆遷人買不起新房，不能擁有合理的補(bǔ)償。

在拆遷中，很多被拆遷人苦于無法找到維護(hù)自身權(quán)利的法律依據(jù)，缺乏正常的維權(quán)渠道才最終走上極端。

（三） 不合理的政績升遷制度

政府是為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)的，但是在現(xiàn)實(shí)中，政績評價，官員的升遷，群眾的意見作用甚微。

綜上所述，拆遷中由于公共利益的界定不清，使得拆遷行為從源頭上就存在了侵犯權(quán)利的可能性，另一方面不合理的財(cái)稅制度和政績評價標(biāo)準(zhǔn)使得強(qiáng)拆悲劇的發(fā)生。不僅在拆遷事件中，在我國政府制定和執(zhí)行政策時偏離了民眾的實(shí)踐和利益的情況普遍存在著。

三、 公權(quán)和私權(quán)的平衡

（一）重拾傳統(tǒng)行政倫理，構(gòu)建現(xiàn)代行政精神

公平、正義是公共行政的主要倫理原則，如果公平正義成為政府及其工作人員的共同追求，那么公職人員就會自覺地履行職責(zé)，摒棄不合理的個人及部門利益，行政行為也就能合法合理有效率的運(yùn)行，而不至于處處與民爭利。

沒有責(zé)任的權(quán)力是不存在的。公民在讓渡權(quán)力的那一刻同時有也交付了公共事務(wù)的治理義務(wù)和管理責(zé)任。各級政府極其工作人員在行使權(quán)力時認(rèn)識到權(quán)力伴隨的義務(wù)，建立服務(wù)型政府，在執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下必定能減少權(quán)力和權(quán)利的沖突。

重拾公平正義的行政倫理，建立服務(wù)型政府的現(xiàn)代行政精神，為公權(quán)私權(quán)矛盾解決創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，為制度做有效的彌補(bǔ)。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法律法規(guī)

首先地方政府要明確定位政府職能。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展人民生活水平的提高是相當(dāng)長期的工作，地方政府應(yīng)當(dāng)明確其總體目標(biāo)，鼓勵當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好寬松的環(huán)境。市場經(jīng)濟(jì)下的政府就是遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要做到有所為，有所不為，建設(shè)“有限政府”，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。地方政府對當(dāng)?shù)匕l(fā)展制定的公共政策應(yīng)當(dāng)要以人民利益和意愿為出發(fā)點(diǎn)，公共政策的價值和利益取向要與人民的意愿一致。但是何為公共利益？有法可依是行政法治的前提條件。為了防范實(shí)踐中對公共利益的扭曲和濫用，必須由憲法和法律對公共利益的使用范圍作出明確的規(guī)定。

加強(qiáng)立法，使公權(quán)在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，是私權(quán)擁有得以主張的依據(jù)。

（三）權(quán)力的內(nèi)部約束：完善人大制度，加強(qiáng)司法監(jiān)督

憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和各級人民代表大會。人大在公權(quán)和私權(quán)的沖突中應(yīng)該扮演者協(xié)調(diào)、決策的角色，但是我們在一系列引起社會廣泛關(guān)注的案件中鮮見當(dāng)?shù)厝舜蠓e極及時的作為。人民代表大會制度本身還存在著一些缺陷。首先人大在政治文明建設(shè)和法治社會建設(shè)上舉足輕重，在改革深入的關(guān)鍵時期，人大要加強(qiáng)立法，使行政執(zhí)法嚴(yán)格依法行使，人民群眾維護(hù)權(quán)利有法可依。在對行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督上，重新界定人大的監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式，對于社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，研究探索有針對性擇機(jī)介入和啟動監(jiān)督工作程序的可操作性路徑。

針對現(xiàn)行國家權(quán)力體制下檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)受同級黨政機(jī)關(guān)的制約問題，應(yīng)貫徹檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部上級領(lǐng)導(dǎo)下級的機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，減弱地方黨政對檢察機(jī)關(guān)的影響。對檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)可由上一級主管部門決定，使檢察權(quán)較少地受制于地方，改變現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從而使檢察機(jī)關(guān)脫離行政圈子，使憲法和法律所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系更加落到實(shí)處?！?〕

（四）權(quán)力外部監(jiān)督：推動言論自由為利器

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，是人性的弱點(diǎn)，掌握權(quán)力的人有以權(quán)謀私的理性動機(jī)。然而，無論如何良好設(shè)計(jì)的體制都會給權(quán)力腐敗留下漏洞。公權(quán)的最終目的是為了讓政府真正“為人民服務(wù)”，控制公權(quán)的最終動力來自于人民；只有讓人民直接監(jiān)督政府，才能真正防止公權(quán)濫用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。〔5〕

近幾年，我們政府在暢通民意表達(dá)的渠道方面做了很多努力。通過一些制度和專門機(jī)構(gòu)來增進(jìn)溝通，擴(kuò)大公民的政治參與，使政府機(jī)關(guān)更了解人民的期望方向和變化要求等，從而使得社會群眾的需求和情緒可以及時表達(dá)。但是，在我國，面前最主要的公權(quán)控制依然是自上而下的集權(quán)控制。中國擁有公權(quán)力的地方政府和官員不知凡幾，只有廣泛的言論自由可以使公民的知情權(quán)，參與權(quán)，表達(dá)權(quán)真正得到保障，也使中央政府得以知情。

在一系列群體性事件中，我們看到了媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的力量。言論自由作為現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義和政治參與的一項(xiàng)重要內(nèi)容。言論自由與人大監(jiān)督、檢查監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的多種聽取民意的機(jī)構(gòu)和制度相比，更具有直接性，及時性和廣泛性。我國憲法規(guī)定公民有言論自由的權(quán)利。這種自由當(dāng)然也不是都受法律保護(hù)的，必須處理好言論自由權(quán)利與其它權(quán)利的關(guān)系。但是，對公民來說，政治言論自由是其發(fā)表于己相關(guān)的政策的看法，保障自身的權(quán)利的重要政治參與方式。對政府來說，部分地方政府公信力下降的現(xiàn)狀下，為政治言論自由創(chuàng)造環(huán)境可以監(jiān)督自身、了解民意，對民眾的誤解及時予以澄清，有利于政府權(quán)威的樹立。

“防民之口甚于防川，川壅而潰，傷人必多。民亦如之。是故為川決之使道，為民宣之使言?！眽褐蒲哉撝荒苁拐畽?quán)威進(jìn)一步喪失；言論自由是政策始終代表民意的保證，從而減少權(quán)利和權(quán)力的沖突。即使人們發(fā)表的言論有可能是錯誤的，也應(yīng)該允許其具有自由發(fā)表的權(quán)利。事實(shí)上，民眾有各種利益訴求，有些甚至是矛盾的。要協(xié)調(diào)好如此復(fù)雜的利益群體之間的關(guān)系，只有在廣泛的社會表達(dá)中，才能夠準(zhǔn)確地整合社會的共同利益，準(zhǔn)確地把握不同群體利益之間的差別，更重要的是能夠及時地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，避免形成嚴(yán)重的社會分化和利益沖突，以保證社會的和諧穩(wěn)定。一個充分發(fā)育，一個具有成熟民主習(xí)慣的社會，也許比政府主觀的理性設(shè)計(jì)更能推動社會進(jìn)步?！?〕任何制度政策都是有風(fēng)險(xiǎn)的，公民言論自由，可能會引起地方上一定的騷動，但是這種不和諧是為了更大的和諧。再多的制度和機(jī)構(gòu)，都有異化的危險(xiǎn)，特別是現(xiàn)在這樣的官僚化嚴(yán)重的體制下。無論什么制度和機(jī)構(gòu)，公民都缺乏主動權(quán)，只有言論自由了，才有進(jìn)一步與權(quán)力對話的可能性。我認(rèn)為權(quán)利和權(quán)力平衡的前提，就是言論自由。

正如孟德斯鳩所說，社會的健康發(fā)展需要限制權(quán)力。在現(xiàn)有體制下，要加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)人大監(jiān)督，完善司法獨(dú)立，更重要的是推動政治言論自由，使得公權(quán)和私權(quán)得以平衡。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 〔法〕 孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京： 商務(wù)印書館， 1982.

〔2〕陳影影.公權(quán)與私權(quán)〔J〕.經(jīng)營管理者，2009，（08）.

〔3〕吳高盛.公共利益的界定與法律規(guī)制〔J〕.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（16）.

〔4〕萬寧.檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督與司法公正的構(gòu)建——從“彭水詩案”說開〔J〕. 華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2008，（01）：10-13.

〔5〕張千帆.言論自由是控制公權(quán)濫用的必備利器〔J〕.南風(fēng)窗，2010，（17）：4

〔6〕張永開，關(guān)心.論認(rèn)真對待公民表達(dá)權(quán)問題——以“彭水詩案”和“廈門PX事件”為例〔J〕. 山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（05）.

〔責(zé)任編輯：周小東〕