胡仙芝 喻云 何深思

隨著經(jīng)濟全球化和人類活動的一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的以地理邊界為依據(jù)的行政管理模式正在越來越受到挑戰(zhàn)，尤其是對于環(huán)境保護和資源管理來說，更是需要我們認真正視發(fā)展中存在的各種問題和客觀趨勢，探討新時代下的環(huán)境保護及資源管理難題的解決途徑。

事實上，以主權(quán)國家為基本管理單位的現(xiàn)代國家行政管理體系，是建立在領(lǐng)土邊界的基礎(chǔ)上的。其環(huán)境保護體制，包括水資源管理在內(nèi)，其管理權(quán)的配置都是以地區(qū)分割為特征。然而，在復(fù)雜的氣候、地理以及人文等復(fù)雜因素的作用下，這種以地理邊界為基礎(chǔ)的管理體制必然面臨著多方面的挑戰(zhàn)。就以水資源管理為例，傳統(tǒng)管理體制面對的挑戰(zhàn)主要有：

一是水資源需求與供給的時間和空間矛盾。水資源作為一種自然資源，它嚴格受制于一個國家和地區(qū)的地理和氣候等自然因素；而水資源的社會屬性要求它必須持續(xù)、穩(wěn)定地滿足人類生活、生產(chǎn)以及環(huán)境方面的要求。能量守恒定律告訴我們，水資源的水量分布在宏觀上、從總量上看相對比較穩(wěn)定，但對于微觀的具體層面來說，水資源的供給卻與需求之間存在著不同步和脫節(jié)現(xiàn)象。尤其是目前人類活動使地球氣候發(fā)生異常，地球的自然、社會風險急劇增加，傳統(tǒng)的機械、靜態(tài)的水資源管理模式越來越受到風險社會的威脅。例如，在中國這個古老的國家，雖然有歷史悠久的水資源管理歷史經(jīng)驗，但這些年來區(qū)域性的、季節(jié)性的“水患”越來越多，越來越集中，如西北地區(qū)的長期干旱缺水，夏季的大面積水災(zāi)越來越頻繁、越來越嚴重的農(nóng)業(yè)歉收等，目前有些城市和地區(qū)甚至影響到人們的生產(chǎn)和生活，都說明了這個挑戰(zhàn)已經(jīng)迫在眉睫，需要我們重新審視傳統(tǒng)的管理模式和應(yīng)對機制措施。

二是行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾。水資源作為流動循環(huán)的自然資源，它的運作有著自己的客觀規(guī)律和途徑，需要從更大的系統(tǒng)來整體審視。而以國土邊界為特征的主權(quán)國家和以行政區(qū)劃作為權(quán)力分配單位的行政管理體制，卻是嚴格受到管轄權(quán)邊界的制約的。因此，水資源的整體流動特性就不可避免地遭遇到管轄權(quán)分割的難題，使一些行政機關(guān)的水資源管理無法對水的運動做全程的跟蹤和全流域的管理，這樣就無法杜絕管理失效。如一些地方性的水利工程，卻對其他的地方造成影響；有些水利項目在某個地方是“水利”，對于下游地區(qū)卻形成“水患”等，這在根源上說都是與管理邊界與自然邊際不相符的一種客觀必然結(jié)果。

三是水資源活動的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能。水資源系統(tǒng)實際上是一個由土壤、生物(森林)、大氣和水組成的“水文統(tǒng)一體”。水通過其循環(huán)過程連接著氣候系統(tǒng)和生物地球化學循環(huán)，是全球各種過程得以實現(xiàn)的基本條件，大氣中的水是全球水循環(huán)中的一個重要環(huán)節(jié);森林對涵養(yǎng)水源、防止洪澇是具有調(diào)節(jié)作用的;而土地永遠是水在地球上的附著載體，水的系列問題也會導(dǎo)致土地的退化，如發(fā)生水澆地鹽堿化、土壤肥力下降、水蝕、土壤酸化、濕地與河岸帶退化等。傳統(tǒng)的水資源管理一般局限于對地表水和地下水的管理，但這種以開發(fā)、利用為主的水資源管理模式在環(huán)境系統(tǒng)的視野中是有局限的。正如現(xiàn)實中顯示的，離開物理環(huán)境去管理水，是不可能管理好水的；而水資源的不當管理，會危害到社會人類。如某些地區(qū)沒有進行污水治理，利用污水進行農(nóng)業(yè)灌溉，結(jié)果就會導(dǎo)致一些食品重金屬超標問題。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，中國約有140萬公頃的污水灌溉區(qū)，其中遭受重金屬污染的土地占64.8%。這類現(xiàn)象嚴重影響食品安全。2000年對10個省會城市進行調(diào)查，就有7個城市郊區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標率在30%以上（蘇德純，2010）。這些現(xiàn)象充分表明，人與自然之間是相互適應(yīng)、相互影響、相互制約的關(guān)系，人們在利用和享受水資源的同時，卻在環(huán)境保護方面對水資源承受了一些負面的影響，人類活動與水資源之間的平衡關(guān)系越來越趨于緊張。從環(huán)境權(quán)的角度上看，傳統(tǒng)的水資源管理模式也受到越來越多的挑戰(zhàn)。

四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。以主權(quán)國家和行政區(qū)劃為管理依托的水資源管理體制面臨的最大挑戰(zhàn)還在于不同利益之間的矛盾和沖突。這主要體現(xiàn)為水資源管理的“流域公共性”與“區(qū)域或部門個體性”之間的利益矛盾。由于流域水資源作為公共資源，其所有權(quán)是不明確的，以致各區(qū)域、各部門對其占有、收益及處分等派生權(quán)利也不明確，各地區(qū)、各部門在對水資源的開發(fā)利用與保護上，容易傾向有利于其地區(qū)和部門的利益。而對水環(huán)境資源的管理和開發(fā)職能主要集中在區(qū)域各水行政主管部門，實際上就是區(qū)域無序占有了水權(quán)，導(dǎo)致區(qū)域間水資源開發(fā)糾紛、水資源保護工作弱化、水污染防治成效甚微等一系列問題。加上水資源管理本身就帶有的經(jīng)濟外部性，所以很多水資源相關(guān)活動的投入和產(chǎn)出之間無法一一對應(yīng)，不同區(qū)域的人們在享受水資源權(quán)利和水環(huán)境權(quán)利之間就無法做到絕對公平。這種難題不僅在不同主權(quán)國家之間有所反映，就在同一個主權(quán)國家內(nèi)出于不同河流區(qū)位的人們來說也無法求得公平合理。這樣導(dǎo)致了越來越多的水資源管理糾紛和社會矛盾和沖突，需要跳出傳統(tǒng)的水資源管理體制來尋求新的解決辦法。

總之，在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的社會背景下，在自然和人類關(guān)系日趨緊張及社會風險系數(shù)不斷增加的情況下，需要我們重新審視一下傳統(tǒng)的水資源管理及環(huán)境保護體制和模式?，F(xiàn)行的環(huán)境保護和資源管理體制，包括水資源管理體制，普遍存在技術(shù)局限、體制局限以及政策局限。具體表現(xiàn)為水資源需求與供給的時間和空間矛盾；行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾；水資源活動的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能；四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。正是這些矛盾和沖突造就了洪水泛濫、水質(zhì)污染、水量缺少（干旱）以及相應(yīng)的一些水源爭端、矛盾沖突等各種水資源管理失敗問題，導(dǎo)致了環(huán)境保護效益低下和不斷弱化的艱難處境。應(yīng)該本著堅持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展原則，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益完整性原則，公平性兼效率性原則和科學性的原則，沿著環(huán)境保護資源管理的整體化發(fā)展趨向，為解決環(huán)境資源管理的諸多現(xiàn)實問題尋求答案。

(胡仙芝系國家行政學院研究員；喻云系北京市委黨?！缎乱曇啊冯s志社副編審；何深思系北京信息科技大學人文學院教授。本文接受中國環(huán)保部“環(huán)保公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費”的資助)