仲崇喆

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加速，城市住房的需求量急劇上升。作為社會(huì)管理者的政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建較為完善的社會(huì)保障體系，承擔(dān)起為低收入群體提供保障性住房的責(zé)任，保障百姓居住權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通過分析保障性住房建設(shè)與社會(huì)保障體系構(gòu)建的關(guān)系和我國(guó)保障性住房存在的主要問題，通過與國(guó)外進(jìn)行比較分析，提出了提高立法層次，完善相關(guān)法律制度，保障房應(yīng)由政府引導(dǎo)、公私合建，以及完善個(gè)人收入信用監(jiān)管及懲罰力度等建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；保障性住房；法律制度；居住權(quán)

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0161-03

一、保障性住房問題概述

衣、食、住、行是人類生存的必要條件。住房作為一種特殊的消費(fèi)品，具有造價(jià)高、價(jià)值大和使用周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)。由于近些年來城市化與工業(yè)化進(jìn)程加速，大量人員涌入城市，隨之而來的就是對(duì)城市土地和城市房屋的需求量大增，從而推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，引起了商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)飆升。對(duì)于大部分的中低收入家庭而言，由于無(wú)力支付高昂的房?jī)r(jià)，他們不得不維持無(wú)房居住或者條件擁擠的現(xiàn)狀而望房興嘆。早在1872年，恩格斯在《論住宅問題》中即深入剖析了歐洲工業(yè)化進(jìn)程中土地資源和房屋供給的矛盾和沖突。歷史往往有驚人的相似，100多年后的今天，中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程面臨相似的路徑和困境[1]。

“居者有其屋”，是居住權(quán)的基本內(nèi)涵。政府作為社會(huì)的管理者，有責(zé)任和義務(wù)構(gòu)建包括保障性住房在內(nèi)的社會(huì)保障體系；在低收入群體無(wú)法通過自己的努力得到住房之時(shí)，采取有力措施為其解決最基本的居住問題。經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、廉租房等是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系的重要組成部分，對(duì)低收入家庭住房難問題的解決有一定的積極作用。實(shí)踐中，世界各國(guó)對(duì)居民住房問題都比較重視。如美國(guó)的住宅法規(guī)定：“盡可能通過私人企業(yè)和政府的支持，使每個(gè)美國(guó)家庭有舒適的住房和適宜的居住環(huán)境。”瑞典政府確定的政府住房的目標(biāo)是給每個(gè)人提供一所足夠?qū)挸ê褪孢m而且環(huán)境優(yōu)美的住宅。新加坡則提出了“居者有其屋”的目標(biāo)等[2]。在日本，居住在東京的低收入家庭在買房和租房都較困難時(shí)，可申請(qǐng)類似我國(guó)保障房性質(zhì)的都營(yíng)住宅[3]。我國(guó)政府近年來也做出了積極的努力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2010年1—9月，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工520萬(wàn)套，占年度計(jì)劃580萬(wàn)套的90％，2011年保障房將大量落成并進(jìn)入分配環(huán)節(jié)。2010年12月26日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶做客中央人民廣播電臺(tái)時(shí)表示，2011年保障房將開工1 000萬(wàn)套，包括公租房、廉租房和棚戶區(qū)改造；僅公租房一項(xiàng)，2011年全國(guó)計(jì)劃開工400萬(wàn)套[4] 。2011年10月10日，住建部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，1—9 月中國(guó)保障性安居工程開工率已達(dá)98%，其中，北京、河北等15個(gè)省區(qū)市已完成全年保障性安居工程的開工任務(wù)。中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部10日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9 月底，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已開工986萬(wàn)套，開工率98%[5] 。在人們?yōu)檫@些數(shù)據(jù)倍感振奮的同時(shí)，保障性住房政策實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，諸如工程質(zhì)量不合格、保障性住房居住率低等。為了更好地實(shí)現(xiàn)人民在住房領(lǐng)域的公平，迫切需要對(duì)保障性住房進(jìn)行法律規(guī)制。

一、 社會(huì)保障體系與保障性住房

（一）保障性住房

保障性住房是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)中低收入階層居民的基本居住權(quán)，由政府直接出資建造或收購(gòu)，或者由政府以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價(jià)格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房[6] 。在我國(guó)具體包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共租賃住房（公租房）和對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造的改造房等。住房問題的核心是商品房與保障房建設(shè)比例不協(xié)調(diào)和居住者消費(fèi)能力不足的問題，世界各國(guó)也都無(wú)一例外的在幫助中低收入家庭解決最基本的住房問題，對(duì)住房供應(yīng)進(jìn)行直接干預(yù)或者對(duì)住房需求者進(jìn)行補(bǔ)貼，來滿足中低收入階層不斷增長(zhǎng)的住房需求。比較住房政策先驅(qū)當(dāng)尼遜曾提出過政府在房屋政策中的三種角色：雛生型、社會(huì)型以及全面責(zé)任型。巴西、墨西哥、泰國(guó)、印度等多數(shù)發(fā)展中國(guó)家屬于雛生型。他們?cè)诮鉀Q中低收入家庭住房問題時(shí)比較被動(dòng)，缺乏系統(tǒng)有力的住房保障政策，往往采取項(xiàng)目式的臨時(shí)措施、大規(guī)模的貧民區(qū)拆遷等等，而且加上本身政策定位的偏差，因此住房保障政策實(shí)施的效果并不理想，低收入家庭的住房水平仍得不到提高。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、瑞士、澳洲等為藍(lán)本的社會(huì)型，這些國(guó)家政府的主要角色是照顧市場(chǎng)無(wú)法滿足其住房需要的人群，如老人、失業(yè)者、單親人士、外來工等，因?yàn)樗麄冊(cè)趧趧?dòng)市場(chǎng)中己經(jīng)處于不利位置，很難在自由的房屋市場(chǎng)中滿足住房需要。對(duì)于這些中低收入的住戶，除了從憲法及相關(guān)法律中保護(hù)他們的居住權(quán)外，政府還建立了專門的機(jī)構(gòu)、撥付足夠的經(jīng)費(fèi)對(duì)他們實(shí)施住房保障。除此以外的中高收入階層則是靠自己的經(jīng)濟(jì)能力從商品房市場(chǎng)解決住房的問題，政府只是通過經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，充當(dāng)市場(chǎng)補(bǔ)漏者的角色。荷蘭、德國(guó)、瑞典、新加坡是全面責(zé)任型住房政策的代表者。政府制定了長(zhǎng)期的規(guī)劃以確保足夠的房屋供應(yīng)，例如，新加坡的住房政策已經(jīng)讓86%的公民居住入了政府提供的住房里。

我國(guó)通過相關(guān)法律與制度的不斷推進(jìn)，保障型住房先后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等運(yùn)作模式，現(xiàn)在又逐步轉(zhuǎn)向直接向低收入家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼，即由補(bǔ)“磚頭”向補(bǔ)“人頭”轉(zhuǎn)移，但至今住房問題仍未得到很好的解決。對(duì)保障型住房的住房補(bǔ)貼可以分為住房建設(shè)補(bǔ)貼和住房使用補(bǔ)貼，這兩種補(bǔ)貼實(shí)際上往往并存。不過第二次世界大戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家的住房補(bǔ)貼政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從供給方增量住房的建設(shè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向需求方存量住房的使用補(bǔ)貼，即由補(bǔ)“磚頭”向補(bǔ)“人頭”轉(zhuǎn)移。但筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)并不適用直接的“人頭”補(bǔ)貼，雖然直接的“人頭”補(bǔ)貼可以避免對(duì)政府官員、房地產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督不利等弊端，然而這也會(huì)導(dǎo)致新的問題，如開發(fā)商基于利益的驅(qū)動(dòng)，在沒有獲得相應(yīng)資金扶持的時(shí)候，就會(huì)放棄建設(shè)保障型住房，而去選擇投資利潤(rùn)更高的中高檔住房，面對(duì)高昂的價(jià)格，政府的“人頭”補(bǔ)貼也就顯得杯水車薪了。

（二）社會(huì)保障體系與保障性住房的關(guān)系

社會(huì)保障（ Social Security） 可直譯為社會(huì)安全，是指社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會(huì)、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負(fù)責(zé)以依靠社會(huì)力量所籌集的資金提供必要的生活保證[7] 。在我國(guó)社會(huì)保障內(nèi)容包括五部分:社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和住房保障。房屋作為人類生存的必需品，自然應(yīng)該成為政府保障的重要內(nèi)容之一。國(guó)家通過國(guó)民收入的再分配，無(wú)償為社會(huì)公民所提供的特殊救助和最低生存保障，使社會(huì)成員在無(wú)須繳納任何保障費(fèi)用的情況下，得以保障最低生活水平。其保障基金主要是來自國(guó)家財(cái)政撥款和財(cái)政預(yù)算。

社會(huì)保障體系與保障型住房二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先，二者是目的與手段的關(guān)系。保障房的建設(shè)與發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)保障體系的完善有著積極的作用。社會(huì)保障制度的建立是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，其制度的設(shè)計(jì)是以政府為主導(dǎo)，以保障民生為主要目標(biāo)。社會(huì)保障制度作為整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定器，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民安居樂業(yè)有著積極的推動(dòng)作用。在房屋價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出低收入群體承受能力的今天，政府加大保障性住房的投資力度，并以此為切入點(diǎn)，帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)，對(duì)于提高民眾的幸福感具有積極的作用。其次，完善的社會(huì)保障體系對(duì)保障性住房建設(shè)也具有積極的促進(jìn)作用。社會(huì)保障體系相關(guān)法律法規(guī)和制度的建立和完善，為國(guó)家的保障房提供了良好的社會(huì)環(huán)境，在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，相關(guān)住房管理部門能夠在法律規(guī)定的框架下推行保障房的建設(shè)，有利于切實(shí)解決中低收入家庭住房困難，推進(jìn)社會(huì)法制的進(jìn)步。

二、我國(guó)保障性住房存在的問題

（一）資金短缺問題

目前，影響我國(guó)保障型住房建設(shè)的主要問題是資金問題，這里主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，各地區(qū)發(fā)展也不平衡，導(dǎo)致了絕大多數(shù)的相對(duì)貧困地區(qū)保障房政策落實(shí)不盡人意，保障房最主要資金來源——財(cái)政資金的短缺是導(dǎo)致社會(huì)保障房的建設(shè)與社會(huì)實(shí)際需求的差距較大的重要原因之一。按規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％，但根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的結(jié)果，北京、上海、重慶、成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例均未達(dá)到上述要求，2007—2009年，這些城市共計(jì)少提取146.23億元[8] 。第二，由于金融保障體系不健全，很多低收入家庭的住房問題仍未得到妥善的解決。這些家庭成員大多沒有固定的單位與收入，也沒有住房公積金的福利待遇，所以對(duì)他們而言，只能租住到政府所建的廉租房或者公租房，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房也只能是望而卻步。

（二）保障房質(zhì)量問題

與商品房相比較，保障房項(xiàng)目利潤(rùn)較低，一些企業(yè)面對(duì)原材料等成本上漲等現(xiàn)狀，為了片面的追求經(jīng)濟(jì)利益，就會(huì)通過偷工減料來節(jié)省成本、縮短工期，這已經(jīng)成為房地產(chǎn)行業(yè)的潛規(guī)則。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳督查組共隨機(jī)抽查了20個(gè)保障性住房項(xiàng)目，結(jié)果顯示在保障房建設(shè)過程中，許多工程項(xiàng)目使用違規(guī)的“瘦身鋼筋”抗拉強(qiáng)度與屈服強(qiáng)度均不合格，重量偏差達(dá)40%以上。內(nèi)蒙古包頭市最大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（保障房）“民馨家園”存在大部分新樓房的墻皮幾乎已全部脫落、混凝土墻基部分竟然用手就可以捏碎等嚴(yán)重質(zhì)量問題[9]。

（三）保障房準(zhǔn)入退出審核、監(jiān)督制度不完善

由于我國(guó)沒有建立個(gè)人信用制度和個(gè)人收人申報(bào)機(jī)制，居民收入除了工資、獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼之外的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計(jì)，因而劃分居民收入線的基礎(chǔ)將很薄弱，實(shí)施起來也非常困難。而且，即使在收入線劃分以后，還存在監(jiān)督成本過高的問題。因?yàn)椤半[形”收入的存在導(dǎo)致監(jiān)督居民的實(shí)際收入變的異常困難[10] 。如經(jīng)濟(jì)適用房在很多地方已經(jīng)成為一種特權(quán)性的利益資源，某些開發(fā)商享受了政府優(yōu)惠，但并沒有完全將優(yōu)惠的利益體現(xiàn)在房?jī)r(jià)中，所有才出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房并不“經(jīng)濟(jì)”、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)修建游泳池、開寶馬車買經(jīng)濟(jì)適用房的奇特景觀。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)化運(yùn)作與政府監(jiān)管的雙重失靈[11] 。國(guó)外對(duì)此有著更為嚴(yán)密的制度，新加坡對(duì)違規(guī)申請(qǐng)保障性住房者有十分嚴(yán)厲的處罰措施，例如，施以高達(dá)5 000新元的罰款或者6個(gè)月的監(jiān)禁，甚至兩者兼施[12] 。日本的公營(yíng)住宅，相當(dāng)于我國(guó)的廉租房，專門機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)其租戶的年收入進(jìn)行嚴(yán)格的核定，當(dāng)年收入連續(xù)三年超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要累進(jìn)計(jì)算房租，如果在年收入超標(biāo)的情況下連續(xù)租住五年則必須買下所租住的公營(yíng)住宅。

三、完善我國(guó)保障房體系的路徑選擇

（一） 提高立法層次，完善相關(guān)法律制度

美國(guó)國(guó)會(huì)在20世紀(jì)30年代就通過了《住宅法》，隨后又先后通過了《城市重建法》、《國(guó)民住宅法》和《住宅與社區(qū)發(fā)展法》等相關(guān)法律，這些法律的出臺(tái)和實(shí)施為美國(guó)保障房的建設(shè)與管理奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。日本政府自1950年后，也陸續(xù)制定實(shí)施了《公營(yíng)住宅法》、《住宅金融公庫(kù)法》等40多部法律來保證保障房建設(shè)與管理的有效執(zhí)行。英國(guó)早在19世紀(jì)80年代英國(guó)就制定了《住宅法》，為此后相繼實(shí)施的一系列住房改革措施提供了法律保證，在此基礎(chǔ)上，英國(guó)政府后來又相繼頒布了《住房與建筑法》、《住房與規(guī)劃法》等數(shù)十部住房相關(guān)法規(guī)，住房保障制度應(yīng)該有相應(yīng)的法規(guī)保障。與此對(duì)比，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)商品住宅投資較快增長(zhǎng)的同時(shí)，，經(jīng)濟(jì)適用房投資大幅下降。之所以出現(xiàn)這樣的情況，和我國(guó)缺乏一部《住宅法》是有密切關(guān)系的。由于我國(guó)目前還沒有關(guān)于保障房的法律規(guī)定，關(guān)于保障房建設(shè)多規(guī)定在部門規(guī)章和條例之中，由于立法層次較低，且相互之間規(guī)定也不一致，導(dǎo)致了實(shí)踐中運(yùn)用條例產(chǎn)生了一系列的問題。所以，現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是制定出符合我國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)。只有住房保障法規(guī)的建立，才能保證我國(guó)住房保障體系順利運(yùn)行。要從實(shí)際出發(fā)制定符合我國(guó)國(guó)情的相關(guān)法律制度，特別要在在法律中明確懲戒制度，明確對(duì)騙取保障住房者的嚴(yán)懲不貸，維護(hù)好誠(chéng)信體系。

（二）保障房由政府引導(dǎo)、公私合建

首先要明確政府在保障房建設(shè)中的主體地位，但為了更好的解決資金問題，政府可以鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)等介入到保障房建設(shè)領(lǐng)域。這樣，一方面緩解了政府的財(cái)政壓力，另一方面也可以為中低收入群體提供更多價(jià)格低廉的住房。日本大部分保障房建設(shè)的任務(wù)主要由住房都市整備公團(tuán)完成，該機(jī)構(gòu)可以讓中等收入人群享受到基本等于成本價(jià)的房屋，從而不至于背上太沉重的房貸負(fù)擔(dān)。澳大利亞保障房的類型大致可以分為三類：公共住房、社區(qū)住房和私有住房。其中社區(qū)住房就是由教會(huì)和其他社會(huì)組織等一些社會(huì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)建造和管理的廉租房，它在澳大利亞整個(gè)保障房建設(shè)體系中占有很大的比重。在美國(guó)，目前有近1/3的廉租房項(xiàng)目由房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設(shè)而成。美國(guó)保障房的建設(shè)在20世紀(jì)60年代以前全部由政府主導(dǎo)完成，但是60年代以后，政府開始鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)即房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)入保障房的建設(shè)領(lǐng)域，并出臺(tái)相應(yīng)的建設(shè)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償計(jì)劃。在日本，主要以低息貸款來鼓勵(lì)企業(yè)從事民間住宅建設(shè)，銀行連續(xù)多次降低企業(yè)建住宅的貸款利率，吸引了大量資金投向民房建設(shè)。今年我國(guó)由于一些公司介入保障房建設(shè)領(lǐng)域也在很大程度上減少了政府的財(cái)政壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年年初以來，積極參與保障性住房建設(shè)的公司有萬(wàn)科、中國(guó)中冶、城投控股、金地集團(tuán)、保利地產(chǎn)、遠(yuǎn)洋地產(chǎn)、上海建工、陸家嘴、招商地產(chǎn)、中國(guó)建筑等。

（三）完善個(gè)人收入信用監(jiān)管及懲罰力度

我國(guó)目前個(gè)人征信系統(tǒng)并不完善，對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)管覆蓋不全。我國(guó)居民第二代身份證更換工作已經(jīng)結(jié)束，國(guó)家可以對(duì)低收入群體基于身份證芯片來建立個(gè)人電子檔案，從而將居民身份證作為“個(gè)人收入信用監(jiān)管卡”來使用。將該電子檔案與銀行、居民工作單位、保險(xiǎn)和稅務(wù)等部門聯(lián)網(wǎng)，通過個(gè)人銀行賬戶、是否購(gòu)買保險(xiǎn)、是否繳納個(gè)人所得稅等數(shù)據(jù)來甄別其是否符合中低收入人群。因?yàn)檫@些信息可以通過技術(shù)手段自動(dòng)生成，并在住房保障管理中心管理和備案，且信息不能隨便更改，從而能保證這些信息的真實(shí)可靠。同時(shí)，鼓勵(lì)群眾檢舉揭發(fā)，并設(shè)定獎(jiǎng)懲機(jī)制。舉報(bào)屬實(shí)的人員將獲得一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于虛報(bào)材料騙取保障房住房資格的人要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任和行政責(zé)任，并計(jì)入個(gè)人信用檔案。對(duì)于相關(guān)政府部門也要對(duì)監(jiān)管不力承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

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[11]周陽(yáng)敏:基于包容性社會(huì)治理的保障房建設(shè)與管理研究——國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].河南社會(huì)科學(xué)，2011，（7）.

[12]汪華.姜桂義:國(guó)外住房保障的基本模式及其借鑒意義[J].南方論刊，2008，（5）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]